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APUNTES SUBIDOS POR EL PROFESOR FRANCISCO AL AULA...

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GRADO EN DERECHO. DERECHO ADMINISTRATIVO III 2021

TEMA 1. LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN: POSICIÓN JURÍDICA DEL PARTICULAR Y TÍTULOS DE POTESTAD Esquema para preparar el tema 1. ACTUACIÓN JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN: . La CE atribuye a la Administración la satisfacción del interés público. . Para la realización de estos fines de interés general, la Ley atribuye a la Administración poderes, que reciben el nombre de “potestades administrativas” = son del tipo potestades-función o potestades fiduciarias (porque se ejercen en interés ajeno). -

Tales poderes sitúan a la Administración en una situación de supremacía o de superioridad (tienen la capacidad de alterar situaciones jurídicas subjetivas de los particulares). Las potestades administrativas son prerrogativas / privilegios de la Administración.

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Toda la actuación administrativa se concreta en el ejercicio de potestades atribuidas legalmente a la Administración Pública. Si bien, desde un punto de vista formal, la actuación de la Administración se concreta en tres categorías: normas - actos – contratos (además, cabe diferenciar también el ejercicio de la coacción y la actividad técnica de la Administración).

. El estudio de las potestades permite:

En el dominio publico cabe la propiedad

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Explicar la relación jurídico-administrativa (núcleo central del contenido del derecho administrativo).

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Clasificar la actividad de la Administración (atendiendo a su nivel de incidencia sobre la libertad y la propiedad).

. Ya hemos estudiado la actuación de la Administración desde el punto de vista formal (¿cómo actúa?). Procede estudiar ahora la actividad de la Administración desde un punto de vista material (qué hace y porqué lo hace?), analizando los títulos justificativos (títulos de potestad) de la actuación administrativa. . Con carácter previo, procede recordar cuáles son los elementos que caracterizan la relación jurídico-administrativa (atendiendo a la relación de la Administración con los particulares).

si queremos hacer una actividad hay que pedir una licencia, una autorización 1

GRADO EN DERECHO. DERECHO ADMINISTRATIVO III 2021 2. POSICIÓN JURÍDICA DEL PARTICULAR: 2.1. RELACIONES JURÍDICAS BÁSICAS . Relación jurídico-administrativa: Administración versus particular. . Administración: dotada de privilegios y prerrogativas, pero sometida al derecho (no puede reconocerse poderes genéricos e imprecisos) . Particular (en lugar de administrado) = sujeto público o privado que actúa en defensa de sus intereses particulares. . Cualquier tipo de relación jurídica deber ser reconducida a uno de los tres binomios siguientes: Poder-Deber / Potestad-Sujeción / DerechosObligaciones. a) Relaciones de primer nivel: - Poder: posibilidad de actuación. Situaciones de poder: potestades y derechos subjetivos. - Deber: necesidad de actuación que nos viene impuesta. Situaciones de deber: sujeción y obligación. b) Relaciones de segundo nivel:

LA POLICÍA

- Potestad: poder de mando concedido por el ordenamiento jurídico para la tutela de un interés ajeno (potestades funcionales o potestadfunción): cumplimiento de los fines de la Administración (lo contrario es la desviación de poder). Las potestades se concretan en la esfera organizativa en competencias y atribuciones. La competencia es de ejercicio obligatorio (ha de ser necesariamente utilizada cuando se dan las circunstancias previstas en la norma) y, por lo tanto, irrenunciable, instransmisibles e inextinguibles por la mera voluntad de su titular (art. 8.1 LRJSP). - Sujeción: situación correspondiente a quien se encuentra sometido a una potestad. No existe un deber genérico de sujeción: la libertad es la regla y la sujeción la excepción. La sujeción de los particulares no puede ser arbitrariamente interpretada ni ampliadas (las potestades han de ser tasadas)

c) Relaciones de tercer nivel: - Derechos: derecho subjetivo concreto y actualizable que se integra en el patrimonio de su titular (por lo que es susceptible de una protección plena). 2

GRADO EN DERECHO. DERECHO ADMINISTRATIVO III 2021 Solo hay estímulos

- Obligaciones: corresponde a un objeto y sujeto determinado y es perfectamente exigible. Mientras que el deber es genérico y la obligación se da en una relación concreta entre dos sujetos. . Ejemplo: el deber genérico de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas se concreta en la obligación de pagar los impuestos. 2.2. SITUACIONES JURÍDICA DEL PARTICULAR: Atendiendo a su relación con la Administración, el particular puede encontrarse en dos situaciones jurídicas diferentes: 1º. Situación general de sujeción (relación de sujeción general): es la que corresponde a su condición de ciudadano. Ámbito reservado a la ley (toda limitación de la libertad): reglamento ejecutivo. Prevalencia del principio de favor libertatis. 2º. Situación especial de sujeción (relación de sujeción especial): sumisión más intensa sobre la base de una integración específica en la esfera pública (funcionarios, usuarios de los servicios públicos, presos, concesionarios de un servicio público, etc.). Categoría imprecisa utilizada generosamente por la jurisprudencia para justificar restricciones al ejercicio de los derechos y buscar soluciones a determinaciones situaciones de déficit de legalidad (potestades administraciones expansivas y reglamentos independientes). La jurisprudencia del Tribunal Constitucional limita esta categoría: a) la reconduce a las situaciones previstas en la Constitución; y b) no permite excepcionar el principio de reserva de ley. 2.3. POSICIONES JURÍDICAS ACTIVAS. Frente a la Administración, el ciudadano puede ser titular de un derecho subjetivo, ostentar un interés legítimo, tener un mero interés en la legalidad o, simplemente, encontrarse ante una expectativa de derecho. . Derecho subjetivo: "interés jurídicamente protegido" (Ihering). Protección plena y directa. . Interés legítimo: interés "cualificado" respecto de la legalidad de ciertos actos administrativos, que postula para sí la protección del ordenamiento jurídico. Permite la defensa de los intereses particulares. El interés es legítimo cuando deriva de las leyes; personal, porque es propio de quien actúa y no de nadie más; y directo, porque tiene una relación de causa-efecto entre quien actúa y la Administración. . Mero interés en la legalidad: interés general en el cumplimiento de las normas, que no permite poner en marcha el aparato de la justicia. - Diferente de la denuncia (poner en conocimiento de la Administración unos hechos irregulares para que actúe en consecuencia; salvo que lo prevea expresamente una norma, no da la condición de interesado); y de la acción pública (exime del requisito del interés legítimo para poder accionar) 3

GRADO EN DERECHO. DERECHO ADMINISTRATIVO III 2021 . Expectativa de derecho: Se está a la espera de un derecho subjetivo que previsiblemente se concretará en un futuro más o menos cercano. No genera protección jurídica alguna. 2.4. POSICIONES JURÍDICAS COMPLEJAS. Son aquellas que resultan de varias relaciones jurídicas que simultáneamente se dan entre dos sujetos determinados y en virtud de las cuales cada uno asume indistintamente la titularidad de derechos y obligaciones. . Status: conjunto de derechos y deberes que se aplican en bloque a quienes adquieren los presupuestos previstos en el propio ordenamiento (ej., funcionario). . Carga (situación jca. pasiva): obligación accesoria a un derecho subjetivo. Para saber si estamos ante una obligación o ante una carga debemos analizar si la violación del precepto podrá o no ser definida como acto ilícito: el incumplimiento de una carga no vicia el acto, sino que, sencillamente, lo hace ineficaz (ej., autorización de una actividad sometida a una condición: el incumplimiento de la condición suspende pero no obliga); mientras que el incumplimiento de una obligación convierte la conducta en ilegal (ej., autorización de una actividad sometida a una cláusula modal: el incumplimiento del modo da lugar a la imposición de una sanción). . Derechos subjetivos debilitados: derechos subjetivos que desde su nacimiento aparecen dispuesto a ceder, sin indemnización, en cuanto el interés público lo exija (ej., licencia de obras provisionales). . Facultades: algunos autores la consideración una situación jurídica autónoma. Pero la tesis mayoritaria la definen como un elemento del contenido de los derechos subjetivo. 3. TÍTULOS JUSTIFICATIVOS DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA: TÍTULOS DE POTESTAD. . Nos referimos a la actuación de la Administración desde una perspectiva material. . Para actuar sometida al Derecho y poder incidir en las situaciones jurídicas de los particulares, la Administración necesita apoyarse en un título habilitante, que legitime la existencia y el ejercicio de las potestades administrativas. . Este título es un “título de potestad”: son los hechos o actos jurídicos que justifican las potestades que la Administración posee. Tales hechos o actos han de poseer una determinada trascendencia hacia la colectividad (interés ajeno, porque el interés propio se ejercen los derechos subjetivos) y han de estar reconocidos por el ordenamiento jurídico. Se trata de un título prevalente sobre los que poseen los particulares.

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GRADO EN DERECHO. DERECHO ADMINISTRATIVO III 2021 . Las potestades se suelen presentar agrupadas en títulos de gran cobertura , en los que la calificación inicial de la actividad (servicio público o dominio público, p. ej.) implican la existencia de un conjunto de potestades. . Los títulos de intervención se han ido ampliando a medida que se han ampliado las funciones de la Administración 4. CLASIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. 4.1. DIVERSIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. . En la evolución de la actuación administrativa cabe diferenciar 4 estadios: 1º. En los comienzos (después de la revolución francesa): Administración abstencionista, que cumple una función puramente coactiva = actividad de policía (mantenimiento del orden público). 2º. A partir del s. XVIII surge: a) la Administración fomentadora del bienestar: incentivar la actividad empresarial de los particulares (sin intervenir en la actividad); y b) la Administración prestadora de servicios públicos (en un principio, servicios asistenciales y de beneficiencia). 3º. Ss. XIX y XX (Estado Social: Administración conformadora de la sociedad): a) tiene lugar una ampliación de los servicios públicos (municipalización de actividades económicas, que se transforman en actividades publificadas); y b) aparece la Administración productora de bienes en el mercado (creación de empresas públicas). 4º. Ss. XX-XXI: Integración en la UE (adelgazamiento del Estado). Reducción de los servicios públicos: liberalización de servicios públicos y privatización de empresas públicas. La Administración como garante de prestaciones esenciales (actividad regulada) 4.2. CLASIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD: A. Doctrina clásica comparada: . En un principio, toda actividad del Estado era considerada actividad de policía (a excepción de la Administración exterior, judicial, militar y financiera). El concepto de policía se reconduce a la idea de seguridad. . En el s. XX, se impone en Europa una clasificación dual de la actividad administrativa, que tiene dos manifestaciones: - Doctrina alemana: a) Administración ordenadora (prevención de la seguridad); y b) Administración prestacional (satisfacción de las necesidades vitales de la sociedad). 5

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- Doctrina francesa (DUGUIT): a) Actividad de policía (intervención o limitación de la actividad de los particulares; y b) Actividad de servicio público (concepto amplio). - Título jurídico de la policía: orden público. - Título jurídico de las prestaciones: satisfacción de las necesidades públicas. B. Doctrina española: . La primera clasificación se debe a JORDANAS DE POZAS, que diferencia entre: Policía - servicio público - fomento. -

Servicio público: asunción directa de las actividades (actividad de prestación). Titularidad pública de la actividad = publicatio. Título: reconocimiento de una necesidad pública (título concreto). Técnicas: se añaden nuevas potestades, como la tarifaria.

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Policía: coacción (actividad de limitación de la iniciativa particular). Título: orden público (título genérico). Técnicas: potestad reglamentaria, potestad autorizatoria, potestad de inspección y de sanción

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Fomento: estímulo económico o de otro tipo, de carácter no coactivo (actividad de estímulo de la iniciativa privada). Título: conveniencia pública (título más genérico y de menor alcance). Técnicas: ayudas y subvención.

. Los profesores VILLAR PALASÍ y ARIÑO ORTIZ añaden a la anterior clasificación una nueva categoría: -

Dación de bienes al mercado o acción de producción: la Administración actúa en régimen de libre concurrencia en el mercado con los particulares, a través de la producción o comercialización de bienes (también conocida como gestión económica). Lo que lleva al estudio de las empresas públicas.

. SANTAMARÍA PASTOR critica el concepto de policía: un poder general de policía, que justifique la posibilidad ilimitada de intervención sobre la esfera jurídica de los particulares, es incompatible con el Estado social y democrático de derecho. En su lugar, prefiere hablar de actividad de ordenación (siguiendo la doctrina alemana). Problema: deja fuera una técnica propia de policía, como son las sanciones administrativas. . El profesor DE LA CUÉTARA reordena la actividad aplicando la idea de título de potestad, diferenciando cómo las potestades inciden sobre el ámbito de la libertad (actividades) o sobre la propiedad (bienes), dando lugar a la siguiente sistematización:

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ESQUEMA DE LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN Potestades de intervención de la Administración: Incidencia sobre la libertad (Ámbito de las actividades)

Incidencia sobre la propiedad (Ámbito de los bienes)

SERVICIO PÚBLICO (Actividad de prestación)

DOMINIO PÚBLICO (Titularidad pública)

Título: necesidad colectiva

Título: destino público

POLICÍA Y LIMITACIONES A LA LIBERTAD (Actividad de ordenación

EXPROPIACIÓN Y LIMITACIONES A LA PROPIEDAD (Ordenación de la propiedad)

Limitación de la iniciativa privada

Título: orden público

Título: utilidad pública / función social

Esfera de intereses de los particulares (estímulo de la esfera privada)

FOMENTO (Actividad de estímulo)

GESTIÓN PATRIMONIAL (Bienes privados de la Administración)

Título: conveniencia social

Título: beneficio colectivo

Elementos sociales integrados en la esfera pública (exclusión de la esfera privada) Exclusión de la iniciativa privada

Esfera de derechos de los particulares (limitación de la esfera privada)

Estímulo de la iniciativa privada

(Fuente: De la Cuétara Martínez, J.M., La actividad de la Administración, Tecnos, Madrid, 1983, pág. 102).

. El programa se completa con el estudio de la responsabilidad administrativa, como contrapartida a las prerrogativas de la Administración (obligación de la Administración de resarcir a los particulares los daños y perjuicios ocasionados por la actuación administrativa, que aquéllos no estén obligados a soportar por imperativo legal u otro vínculo jurídico).

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