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María Victoria Travieso Martín

TEMA 13 OBLIGACIONES DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS. RÉGIMEN DE INCOMPATIBILIDADES

1.- EN BUSCA DE UNA IMAGEN CORPORATIVA: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA

En las regulaciones tradiciones de la función pública para ver algo sobre principios morales, de urbanidad y éticos nos tenemos que remontar a las Ordenanzas Militares y de la Armada de Carlos III, sobre todo para cuerpos militares, así como la Cartilla de la Guardia Civil de 20 de diciembre de 1845 donde se recogía el espíritu al servicio público. Estamos ante un documento único en la función pública española, puesto que no hay referencia a esos principios en el Estatuto de Bravo Murillo de 1852 ni en el siguiente Estatuto de O´Donnell, aprobado por RD de 4 de marzo de 1866, como tampoco en la Ley de Bases de Funcionarios Civiles de 1918, ni siquiera en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, aunque esta última contiene una enumeración de los deberes de los funcionarios: 

El fiel desempeño de la función o cargo, la colaboración leal con los jefes y compañeros para el mejoramiento de los servicios y la consecución de los fines de la unidad administrativa (art. 76)



El deber de residencia del término municipal correspondiente a la unidad donde prestan servicios (art. 77)



El cumplimiento de la jornada de trabajo (art. 78)



Respeto y obediencia jerárquica a las autoridades y superiores, acatar su órdenes y tratar con esmerada corrección al público y a los funcionarios subordinados y facilitar a éstos el cumplimiento de sus obligaciones (art. 79)



Los funcionarios han de observar en todo momento una conducta de máximo decoro, guardar sigilo riguroso respecto de los asuntos que conozcan por razón de su cargo y, esforzarse en la mejora de sus actitudes profesionales y de su capacidad de trabajo (art. 80)

En cualquier caso en las regulaciones tradicionales de la función pública van implícitos principios éticos que presuponen la exigencia de un espíritu de servicio, cuyas necesidades obligaban de forma exigente a comportamientos privados, en función del honor y la probidad, a los que los funcionarios debían acomodar su conducta tanto oficial como social. Prueba de ello era la regulación de a falta de probidad como infracción disciplinaria y de los tribunales de honor que permitían la expulsión del cuerpo de funcionarios a 1

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quienes incurrían en conductas deshonrosas que perjudicarán el prestigio corporativo. En la actualidad, el ejercicio de la actividad pública, y como consecuencia de un estado de derecho muy tecnificado, se ha establecido una mayor precisión de los comportamientos infraccionales. De ahí que, frente a este silencio sobre la ética y la deontología profesional en el sector público, el mundo empresarial privado descubrieron que también es “negocio” elaborar, aprobar y difundir ante la opinión pública códigos de conducta, impulsada por el proceso de globalización de los anos noventa. Por ello, siguiendo la estela de las empresas privadas para mejorar la imagen del empleo público, tan deteriorada, según lo muestran las encuestas, el Estatuto Básico del Empleado Público, distingue y regula de forma confusa y reiterativa lo que llama deberes, principios éticos y principios de conducta, siendo aplicable tanto a los funcionarios de carrera como a los contratados laborales.

2.- DEBERES, ÉTICA FUNCIONARIAL Y CÓDIGOS DE CONDUCTA

El Estatuto distingue y regula separadamente deberes, principios éticos y principios de conducta, aplicables a los funcionarios de carrera y a los contratados laborales. De otro lado, el propio Estatuto en la Exposición de Motivos incurre en una falacia al decir que: “por primera vez se establece en nuestra legislación una regulación general de los deberes básicos de los empleados públicos, fundada en principios éticos y reglas de comportamiento, lo que constituye un auténtico código de conducta”. Esto no es cierto, ya que la Ley de Funcionarios Civiles de 1964, ya contenía una enumeración de los deberes de los funcionarios, regulados en los arts. 76 a 81 de la misma. Para el Estatuto son deberes el desempeñar con diligencia las tareas que los empleados públicos tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico y actuar con arreglo a los siguientes principios: 

Objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres.

A continuación el Estatuto enumera unos principios éticos que son reiteraciones de los anteriores deberes o de prohibiciones que están en otras normas. Tales principios son: 

Respetar la Constitución, los estatutos de autonomía y el resto del ordenamiento jurídico 2

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

Perseguir la satisfacción de los intereses generales al margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales, familiares, etc.



Ajustar su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la Administración y sus superiores, compañeros, subordinados y ciudadanos Respetar los derechos fundamentales y libertades públicas actuando sin incurrir en discriminación

 

Abstenerse en aquellos asuntos que tengan interés personal



No contraer obligaciones económicas ni intervenir en operaciones financieras o patrimoniales, cuando puedan suponer conflicto de intereses con las obligaciones asumidas en un puesto público



No aceptar tratos de favor que implique privilegio o ventaja injustificada de los privados Actuar con arreglo a los principios de eficacia, economía y eficiencia

 

No influir en agilización o resolución de trámites o procedimientos a favor de los titulares de los cargos públicos o su entorno familiar social en menoscabo de terceros



Cumplir con diligencia las tareas encomendadas y resolver los expedientes dentro del plazo



Ejercer sus atribuciones según el principio de dedicación al servicio, absteniéndose de conductas que comprometan la neutralidad en el ejercicio de los servicios públicos



Guardar secreto de las materias clasificadas de difusión prohibida y mantener la discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo sin hacer uso en beneficio propio o de terceros, o perjuicio del interés público.

Por último, los que el Estatuto denomina principios de conducta suponen otra reiteración o un desarrollo más pormenorizado de los deberes y principios éticos antes expuestos, aunque referidos a cuestiones de simple urbanidad o de buena educación, y estos son: 

Estos principios tratarán con atención y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los restantes empleados públicos.



Desempeñarán su trabajo de forma diligente en la jornada y horario establecidos.



Obedecerán las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso las pondrán inmediatamente en conocimiento de los órganos de inspección procedentes. 3

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

Informarán a los ciudadanos sobre aquellas materias o asuntos que tengan derecho a conocer, y facilitarán el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.



Administrarán los recursos y bienes públicos con austeridad, y no utilizarán los mismos en provecho propio o de personas allegadas, y deberán velar por su conservación.



Rechazarán cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá de los usos habituales, sociales y de cortesía, sin perjuicios de lo establecido en el Código Penal. Garantizarán la constancia y permanencia de los documentos para su transmisión y entrega a sus posteriores responsables.

 

Mantendrán actualizada su formación y cualificación.



Observarán las normas sobre seguridad y salud laboral.



Pondrán en conocimiento de sus superiores o de los órganos competentes propuestas para mejorar el desarrollo de las funciones de su unidad y,



Garantizarán la atención al ciudadano en la lengua que lo solicite siempre que sea oficial en el territorio.

Es, desgraciadamente, inverosímil que esta enumeración de enunciados morales pueda en estos tiempos producir un efecto motivador, ya que incluso desde el poder democrático se desprestigia el principio constitucional de jerarquía, por lo que lo decisivo para motivar al empleado público es:  

de una parte, el castigo que deriva de la tipificación rigurosa de las conductas incorrectas como faltas disciplinarias y, de otra, , algo que cada vez está más ausente de nuestro sistema que es el tratamiento riguroso, objetivo e imparcial de la provisión de puestos de trabajo y de la asignación de los complementos e incentivos y, a virtud y profesionalidad, tan escasa en buena parte de los que dirigen y mandan en las administraciones públicas.

3.- LOS DEBERES EN PARTICULAR

Llegados a este punto, analizaremos lo que podríamos considerar deberes concretos relacionados con los derechos de los funcionarios.

3.1.- Deber de desempeño de las tareas asignadas.

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El primer y principal deber del empleado públicos es hacer su trabajo o cumplir con sus funciones o, como decía la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, Texto Articulado de 1964, “ el fiel desempeño de la función o cargo”, que comprendía también “colaborar lealmente con los jefes y compañeros, cooperar al mejoramiento de los servicios y a la consecución de los fines de la unidad administrativa. El Estatuto lo enuncia nada menos que a través de tres fórmulas: 

como deber que consiste en “desempeñar con diligencia las tareas que los empleados públicos tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídicos”.



Como principios éticos: “cumplirán con diligencia las tareas que les correspondan o se le encomienden y, en su caso, resolverán dentro del plazo los procedimientos expediente de su competencia”.



Y como principio de conducta que consiste “en el desempeño de las tareas correspondientes a su puesto de trabajo que deberá realizarse de forma diligente y cumpliendo la jornadas y el horario establecido”.

Tradicionalmente la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, Texto Articulado de 1964 entendió, que el desempeño del cargo suponía “residir en el término municipal donde radique la oficina, dependencia o lugar donde presten sus servicios….” (arts. 76 y 77). Sin embargo, actualmente estamos ante un deber en desuso, pues únicamente se exige y se controla al empleado público es que su lugar de residencia no impida el cumplimiento de sus funciones. Esta flexibilidad se recoge también en las leyes autonómicas de función pública y ha sido aceptada por STS de 9 de marzo de 2000. La delimitación de los tiempos de trabajo se hace en función de días, laborables y festivos, y en función de horas que agrupadas constituyen las jornadas, integrando todo ello el calendario laboral que se aprueba cada ano. Siendo esta materia objeto de negociación colectiva, dando lugar a un sinfín de regulaciones dispares. La jornada general de trabajo en el Sector Público ha quedado establecida en la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 2012,, fijando que la misma no podrá ser inferior a treinta y siete horas y media semanales de trabajo efectivo.

3.2.- Deber de obediencia

Los funcionarios tienen el deber de obediencia jerárquica, según la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, “el respeto y en cuyo caso obediencia a las autoridades y superiores jerárquicos y acatar sus órdenes”, deber que, también obliga al superior “a trabajar con esmerada corrección a los

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funcionarios subordinadas y facilitar a éstos, el cumplimiento de sus obligaciones” (art. 79). El Estatuto rebaja la obediencia de un deber a un principio de conducta que consiste en obedecer las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, a los que debe tratarse con la misma atención y respeto que a los ciudadanos y a los restantes empleados públicos (art. 54.3). El deber de obediencia que se fundamenta en el principio de jerarquía proclamado en el art. 103.3 CE es un principio complejo debido a las dificultades procedimentales con que se enfrentan los superiores para imponer sus órdenes y sancionar la desobediencia. La desobediencia se da cuando se dictan órdenes ilegales que enfrentan al funcionario subordinado con un grave dilema: 

Por un lado, si cumple la orden ilegal puede incurrir en responsabilidad penal o disciplinaria.



Y, si no la acata, sobre todo si la orden no era tan ilegal como él creía, puede incurrir en desobediencia, igualmente penal o disciplinaria.

Esta grave disyuntiva tiene una respuesta, el empleado inferior puede aducir siempre la eximente de cumplimiento de un deber, es decir, obediencia debida, tal y como establece el art. 20.7 del CP; y de otra parte, el funcionario sólo está liberado de obedecer órdenes que constituyan infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto de ley o de cualquier otra disposición de carácter general. El Estatuto, como principio de conducta, prevé y obliga al empleado público que reciba una instrucción o una orden que suponga infracción manifiesta del ordenamiento a poner dicha circunstancia en conocimiento de los órganos de inspección procedentes.

3.3.- Deber de discreción y secreto profesional

Este deber comporta que el funcionario no debe divulgar los datos y noticias, ya sean oficiales o de carácter particular, de que tiene conocimiento por razón de su cargo y pueden perjudicar al servicio (art. 53.12 EBEP). También la Ley Orgánica 15/1999, para la Protección de Datos de Carácter Personal, impone el secreto profesional a quienes intervengan en cualquier fase del procedimiento de los datos de carácter personal (art. 10). Para el Estatuto la infracción del deber sigilo puede constituir dos faltas muy graves, reguladas en el art. 95 apart. e) y f). Por su parte, la infracción de este deber puede constituir infracción penal a tenor del art. 417 CP que establece: “la autoridad o funcionario público que revelare secretos o informaciones que tuviera conocimiento por razón de su oficio o cargo y que no deban ser 6

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divulgados, incurrirá en la pena de doce a dieciocho meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de uno a tres anos”. Con este deber ocurre, de forma similar a lo que acontece con el deber de obediencia, que puede entrar en colisión con el deber de transparencia de las Administraciones públicas y el deber de denuncia. En todo caso debe de entenderse que el deber de sigilo y secreto profesional vincula al funcionario incluso cuando cesa en su condición como tal.

3.4. Deber de cortesía

En relación con los administrados, los funcionarios tienen un deber de cortesía de “tratar con esmerada corrección al público”, según la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, Texto articulado de 1964. El Estatuto lo considera un principio de conducta consistente en tratar con atención y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los restantes empleados públicos; que se complementa con el principio de conducta de informar a los ciudadanos sobre aquellas materias o asuntos que tengan derecho a conocer, y facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones (art. 54).

3.5.- Deber de imparcialidad

El deber de actuar con imparcialidad, es decir, sin discriminación (art. 14 CE), aparece en el Estatuto enunciado como un deber y como un principio ético que se describe como comportamiento dirigido a la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos (art. 53). El deber de empleado público de actuar con desinterés, es decir, sin recibir por contraprestación alguna de los ciudadanos a los que presta sus servicios está recogido como un principio ético: no aceptará ningún trato de favor que implique privilegio o ventaja injustificada y como principio de conducta: rechazará cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá de los usos habituales, sociales y de cortesía sin perjuicio de lo establecido en el CP. Cuando los intereses personales o familiares colisionan en los asuntos en que interviene el empleado público tiene el deber de abstenerse, según lo previsto en el art. 28 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común.

3.6.- Deber de actuar con dignidad y honorabilidad 7

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Este deber se fundaba en la consideración de que el funcionario representa al Estado, lo que le exige comportarse con el mayor decoro en el ejercicio de su función e incluso en su vida social. Se trata por tanto, de un deber de regresión, afirmándose la nítida separación entre la vida privada y la vida profesional del empleado público.

4.- POLÍTICA Y EMPLEADOS PÚBLICOS

Los principios constitucionales de servir con objetividad a los intereses generales y la imparcialidad con que deben actuar los funcionarios postulan a favor de un sistema de carrera que proteja las expectativas profesionales de los funcionarios de los intentos de manipulación política y de garantías que les cubran de cualquier riesgo por ejercer su función de forma irreprochablemente imparcial. Por lo tanto, esta protección puede llevar a limitaciones a la actuación política de los empleados públicos, tanto en su actividad política como privada.

4.1.- La actividad política de los funcionarios

El funcionario que aspira a tomar parte en el proceso electoral para optar a un cargo electivo debe renunciar definitivamente a su condición de funcionario. En cambio, en Inglaterra no es posible pasar del nivel de funcionario al político o viceversa, igual que los jueces. Este modelo de imparcialidad absoluta entre la función pública y la actividad política es la que se regula en el Real Decreto 10/1997, de 8 de febrero, que estableció para los miembros de las Fuerzas Armadas, prohibiéndoles afiliarse a partidos políticos o a sindicatos, exteriorizar opiniones políticas, ni presentarse como candidatos en un proceso electoral o ser nombrados para un cargo político. Si lo hacen o aceptan pierden la carrera militar, como les ocurre a los funcionarios ingleses. Posteriormente con la aprobación del Real Decreto 1385/1990, se permite la participación de este colectivo en los procesos electorales sin pérdida de la carrera, pero sí de la situación de actividad, privación que se prolonga dos años más una vez producido el cese en el cargo público. En contraposición hacia los militares, a los funcionarios civiles la CE de 1978, les ha permitido una amplia actividad política y sindical sin perder su status funcionarial. Y, para ello se crea la figura de la situación de servicios especiales, a la que pasarían cuando han sido elegidos o nombrados para un cargo político o sindical. En dicha situación tendrán derecho al cómputo del tiempo que permanezcan en tal situación a efectos de ascensos, trienios y retribuciones del puesto o cargo político e incluso mejorar su grado personal. 8