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DERECHO ADMINISTRATIVO TEMA 4 CARACTERÍSTICAS Y CLASES DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

TEMA 4 CARACTERÍSTICAS Y CLASES DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS : LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

SUMARIO: La personalidad jurídica de las Administraciones Públicas. Conceptos de competencia y de órgano: - La competencia. - Concepto de órgano administrativo. - Clases de órganos. - Régimen general de los órganos. Tipología de las Administraciones Públicas: - Territoriales-no territoriales. - Corporaciones-Instituciones. - Forma pública-forma privada. - Régimen público-régimen privado. Las Administraciones territoriales: 1 La Administración General del Estado: - Esquema de la organización de la AGE.

FUENTES PRINCIPALES DEL RESUMEN: - GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón: Curso de Derecho Administrativo. Tomo I (14ª ed.), Civitas, Madrid, setiembre 2008. Capitulo VII: “La personalidad jurídica de las Administraciones Públicas”, pp. 371-395.

NORMATIVA DE IMPRESCINDIBLE LECTURA: -

Ley 40/2015, de 1 de octubre, DE RÉGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO

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4.1

LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS

Como ya vimos en los temas introductorios, la Administración Pública es ante todo, para el Derecho Administrativo, una verdadera persona jurídica. Las Administraciones Públicas son personas jurídico-públicas, es decir, que cada una de ellas está dotada de personalidad jurídica propia, lo que les permite ser titulares de derechos y obligaciones, y operar en el tráfico jurídico. Así lo declara en la actualidad, de manera clarísima, el art. 3 de la LRJSP: “Cada una de las Administraciones Públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única”.

GARCÍA DE ENTERRÍA traza la evolución histórica de la personificación jurídica de la Administración Pública, que parte de la Edad Media, con la distinción entre la persona física del Rey y la persona jurídica que era la Corona, sigue en el absolutismo con la teoría del Fisco como ficción que hace posible que el Rey pueda tener relaciones jurídicas con los particulares, y llega en el siglo XIX al establecimiento por la doctrina alemana (ALBRECHT, GERBER, GIERKE, JELLINEK) de la personalidad jurídica del Estado. En España, por influencia de la doctrina francesa, no se llega a reconocer al Estado la condición de persona jurídica, pero se alcanzan consecuencias semejantes partiendo de la distinción entre “actos de autoridad” y “actos de gestión”. La personalidad jurídica de la Administración se le reconoce para los actos de gestión. Así, la Ley Santamaría de Paredes (1888), que regulaba la jurisdicción contencioso-administrativa, estableció que cuando el Estado actúa como poder público (actos de autoridad) no obra como persona jurídica, sino que sólo es persona jurídica cuando obra como un simple particular (actos de gestión) en cuyo caso es sujeto de derechos obligaciones.

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y

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Posteriormente, la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1956 puso fin a esa dualidad, y declaró la personalidad jurídica única (es decir, para todo tipo de actuación) de la Administración del Estado, proclamación que ha pasado a la vigente LRJSP. Cada Administración Pública, cada ente público, es, por lo tanto, según el Derecho positivo en vigor, una persona jurídica única. Y ello sin perjuicio de que en el seno de su conjunto existan diversos órganos, que son sólo simples unidades cuya actividad se imputa a la persona jurídica Administración Pública. En nuestro ordenamiento, no es el Estado en conjunto quien tiene la personalidad jurídica, sino que es la Administración General del Estado quien personifica al Estado. Según

GARCÍA

DE

ENTERRÍA,

los

caracteres

de

la

Administración del Estado como persona jurídica son los siguientes:  Tiene una personalidad jurídica única.  Es una personalidad jurídica originaria, no derivada. No ha sido creada por otro sujeto, ni depende de su voluntad, sino que surge jurídicamente de la Constitución  Es una persona jurídica superior. Respecto de las personas privadas, porque ostenta poderes exorbitantes. Y respecto del resto de Administraciones Públicas, porque éstas, con excepción de las Comunidades Autónomas, giran en su órbita y sólo gozan parcialmente de los poderes públicos que tiene la Administración del Estado.  Es una persona jurídica territorial.

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 Está al servicio del Estado como unidad política. Por eso se le encomienda el sostenimiento de las demás organizaciones estatales no administrativas (órganos políticos, legislativos, judiciales), por eso recaen sobre ella las consecuencias patrimoniales de la actuación de esos órganos (responsabilidad patrimonial del Estado legislador y de la Administración de Justicia). Las entidades que tienen la consideración de Administraciones Públicas, son: - La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local. - Las Entidades de Derecho Público, con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de alguna de las anteriores. - Las Corporaciones de Derecho Público. 4.2 CONCEPTOS DE COMPETENCIA Y DE ÓRGANO - La competencia. La competencia es el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento jurídico le atribuye a cada órgano, y que por ello está autorizado, y obligado, a ejercitar (PARADA VÁZQUEZ). Se trata de un elemento esencial de todo órgano, que constituye presupuesto necesario de su lícita actuación y límite de la misma. Las competencias administrativas se distribuyen mediante normas jurídicas. Estas normas competenciales pueden ser de rango constitucional (como ocurre con las competencias de ejecución previstas en los arts. 148 y 149 de la CE), legal, o lo que es más habitual, reglamentario.

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Los

criterios

fundamentales

de

distribución

de

la

competencia entre los órganos administrativos son tres: el material, el jerárquico y el territorial, lo que da lugar a la existencia de otras tantas clases de competencia de igual denominación. La competencia material, o “ratione materiae”, supone una distribución por fines, objetivos o funciones entre las diversas unidades orgánicas de un mismo ente. Es la que da origen, por ejemplo, a la diversidad de atribuciones entre diferentes Ministerios o Consejerías. La competencia jerárquica es la medida de la distribución de las funciones y potestades entre los diversos grados de la jerarquía. Se trata de un reparto vertical. Normalmente se atribuyen a los órganos superiores las funciones y potestades de mayor trascendencia, y a los inferiores las de menor importancia. El criterio jerárquico no interviene entre órganos de diferente competencia material, sino que sirve para distribuir la competencia entre órganos que tienen competencia funcional sobre la misma materia. La competencia territorial supone una distribución horizontal y en relación con otros órganos que se encuentran desplegados, a un mismo nivel jerárquico, y con idénticas competencias materiales, entre otras partes del territorio. Por ejemplo, sirve para fijar las circunscripciones territoriales, y distribuir así la competencia, de las Direcciones Provinciales de Educación. La falta de competencia de un órgano origina un vicio de los actos administrativos que produce su invalidez. Si el acto se ha dictado por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, se produce la nulidad absoluta o nulidad de pleno derecho. En cambio, si la incompetencia lo es por razón de la jerarquía, el acto, aun siendo también inválido, incurre en nulidad relativa o anulabilidad. La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo en los casos de delegación y avocación. El fundamento de este principio de indisponibilidad de la competencia es que la decisión sobre la atribución de la - Página 5 de 22 Tema 4

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competencia es una decisión normativa, sobre la que el órgano titular de la competencia carece de facultad de disposición, salvo en los casos previstos expresamente en el ordenamiento jurídico. Los supuestos de transferencia de la competencia entre órganos de un mismo ente público previstos en el ordenamiento son los de delegación y avocación. Diferentes de la delegación y de la avocación, ya que no suponen alteración de la titularidad de la competencia, sino de “los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén”, son las técnicas de la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia. Concepto de órgano administrativo. Toda Administración Pública es un complejo de elementos personales y materiales orientados hacia el cumplimiento de un fin público, y ordenados en una serie de unidades en virtud del principio de división del trabajo. Como cada Administración Pública tiene personalidad jurídica única, resulta necesario explicar el mecanismo de imputación de la actividad de las personas físicas que actúan en nombre de la Administración a la persona jurídica Administración Pública. Para dar una solución a ese problema nació la teoría del órgano, difundida por GIERKE1, en la que desaparece la dualidad entre el ente persona y el titular del órgano. Así, el servidor público no es algo ajeno o externo a la Administración, sino que forma parte de la misma y es su instrumento de expresión de voluntad, de la misma manera que la boca o las manos son órganos e instrumentos de las personas físicas, por medio de las que éstas manifiestan su voluntad. Por lo tanto, lo que haga el funcionario como tal servidor público (es decir, en el ámbito de su relación orgánica) es directamente imputable a la Administración.

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De este modo, el órgano administrativo es cada una de las unidades, creada y regulada por normas jurídicas, en que se divide la Administración y a la que se les asigna una parte del total de las competencias que corresponden a la organización en su conjunto, así como una serie de medios materiales y personales. Los órganos imputan jurídicamente su actividad a la totalidad de la organización personificada a la que pertenecen, porque el ordenamiento jurídico les ha atribuido competencia para expresar exteriormente la voluntad de la Administración. En nuestro Derecho Positivo vigente, concretamente en la LRJSP, se consideran órganos administrativos, desde el punto de vista formal, aquellos a los que la misma Ley califica como tales, que son: •

Órganos superiores: Ministros y Secretarios de Estado.

•

Órganos directivos: Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios

Generales

Técnicos

(SGT),

Directores

Generales y Subdirectores Generales Desde el punto de vista material, le atribuye la consideración de órganos a aquellas unidades administrativas inferiores a las anteriores cuyas funciones tienen efecto jurídico frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo La creación, dentro de cada Administración Territorial, de órganos y unidades administrativas es competencia de cada Administración aunque está sujeta a unas reglas básicas que la condicionan: la prohibición de la duplicidad de órganos; la necesidad de que se determine su forma de integración en la Administración y su dependencia jerárquica; la delimitación de sus funciones y competencias; y la dotación de los créditos presupuestarios necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. No hay que confundir el órgano con su titular, que es la persona o personas físicas a las que corresponde desempeñar sus funciones. Se trata de conceptos distintos: el titular es uno de los elementos del órgano (junto con la competencia, los medios materiales y el resto de medios personales), aunque, evidentemente, el órgano actúa a través de las personas físicas. - Página 7 de 22 Tema 4

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Además de los órganos administrativos, las Administraciones Públicas

constan

de

otros

elementos

organizativos:

las

unidades

administrativas (Negociados, Secciones, etc.). A diferencia de los órganos administrativos, las unidades administrativas carecen de capacidad para expresar externamente la voluntad de la Administración en la que están integrados. Se trata de unidades internas de la Administración, cuya creación y estructuración interna obedece al principio de división del trabajo interno. Según la LRJSP, las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas, y comprenden los puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus contenidos y orgánicamente por una jefatura común. En cada órgano administrativo suelen encuadrarse varias unidades administrativas. - Clases de órganos. - Desde un punto de vista funcional, se distingue entre órganos activos, cuya función exclusiva o predominante consiste en la emisión de declaraciones de voluntad tales como decisiones o resoluciones (por ejemplo, un Ministro), órganos consultivos, cuya función es la de emitir declaraciones de opinión (por ejemplo, el Consejo Escolar de Extremadura), y órganos de control, los cuales fiscalizan la actividad de los órganos activos (por ejemplo, la Intervención General en la Administración del Estado). - Desde un punto de vista territorial, tenemos los órganos centrales, que tienen competencia sobre todo el territorio de la Administración Pública a la que pertenecen (por ejemplo, el Ministerio del Interior, o un Consejero de la Junta de Extremadura), y los órganos periféricos (o territoriales), cuya competencia se limita a una parte del territorio de esa Administración (por ejemplo, la Dirección Provincial de Educación de Badajoz).

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- Desde un punto de vista estructural, existen los órganos unipersonales, en los que el titular del órgano es una única persona física (por ejemplo, el Alcalde), y los órganos colegiados, en los que la titularidad corresponde a una pluralidad de personas físicas ordenadas horizontalmente, de tal modo que todas ellas concurren a formar la voluntad del dicho órgano (por ejemplo, el Pleno de un Ayuntamiento). La relevancia de esta distinción radica en que, como se verá más adelante, las normas jurídicas regulan con detalle la formación de la voluntad de los órganos colegiados, y su infracción determina la nulidad de pleno derecho de los acuerdos adoptados. - Régimen general de los órganos. Aunque cada órgano administrativo tiene su propio régimen jurídico, existen algunas reglas generales del ordenamiento aplicables a todos ellos. Así, si bien la ley reconoce expresamente la potestad de autoorganización, de tal manera que corresponde a cada Administración Pública

“delimitar,

en

su

propio

ámbito

competencial,

las

unidades

administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización” somete la facultad de creación de nuevos órganos a los siguientes requisitos y límites generales:

-

Debe determinarse su forma de integración en la Administración y su dependencia jerárquica.

-

Tienen que delimitarse sus funciones y competencias.

-

Debe contar con los créditos necesarios para su puesta en marcha.

-

No pueden crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes.

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4.3 TIPOLOGÍA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Resulta

complicado

establecer

un

catálogo

completo

y

pormenorizado de los diversos tipos de Administraciones Públicas. Y es que existe un frenesí de creación de entidades públicas administrativas con una pluralidad de denominaciones y regímenes jurídicos diferenciados, que, a pesar de las clasificaciones homogéneas creadas por el legislador, en la práctica imponen su diversidad a cualquier ensayo racional de categorización 2. Siguiendo a GARCÍA DE ENTERRÍA, intentaremos sistematizar el conjunto de los entes públicos utilizando cuatro distinciones dialécticas entre pares opuestos de entidades. - Territoriales-no territoriales. Esta distinción procede de la doctrina alemana, y alude, en principio, al papel que juega el territorio en la configuración del Ente público. Las Administraciones o Entes públicos territoriales constituyen la organización administrativa general de las comunidades de ciudadanos que conviven en un determinado territorio, y tienen las siguientes características:



El territorio es un elemento constitutivo esencial del Ente. Afecta especialmente a la naturaleza de la entidad; sin territorio no cabe imaginarse la existencia de la misma. El territorio define la unidad de convivencia política que es el sustrato de estos entes.



Su poder se extiende sobre la totalidad de la población existente en su territorio, incluyendo los extranjeros.



La universalidad de sus fines, de tal modo que nada de lo que afecte a las personas que habitan su territorio les es ajeno. Sus intereses propios son todos aquellos intereses públicos que derivan de la demanda del colectivo de ciudadanos. - Página 10 de 22 Tema 4

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

Se les atribuyen los poderes públicos superiores, tales como la potestad reglamentaria, la expropiatoria, la tributaria y la titularidad de bienes de dominio público.



Tienen la más amplia capacidad: pueden calificar una necesidad

como

necesidad

pública,

asumir

actividades

nuevas, organizar la realización o prestación de servicios públicos, y crear entes filiales no territoriales para gestionar tales servicios. Las Administraciones Territoriales son la Administración General del Estado (AGE), las Administraciones de las Comunidades Autónomas, y, dentro de los Entes Locales, las provincias, los municipios y las islas. En las Administraciones no territoriales, el papel del territorio se reduce al de simple ámbito para el ejercicio de las competencias que tienen asignadas. Hablaremos de ellas en el TEMA 6. 7.4 LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES 4.4 .1 LA ADMINISTRACIÓN GENER...