Tema 6 - el ciclo presupuestario PDF

Preview

Summary

nice...

Description

TEMA 6: EL CICLO PRESUPUESTARIO I-INTRODUCCIÓN: El objeto del presente capítulo es el análisis de las diferentes fases que integra el ciclo presupuestario. Se entiende con esta denominación la sucesión de los diferentes momentos y operaciones que afectan al presupuesto: preparación, aprobación, ejecución y control Por tanto, el ciclo presupuestario se compone de las siguientes fases: 1. Preparación: lo prepara el gobierno y lo somete al Parlamento mediante Proyecto de Ley 2. Aprobación: es el Parlamento el que examina y aprueba ese Proyecto de Ley, introduciendo las enmiendas que considere necesarias. 3. Ejecución: es responsable la Administración 4. Control: •

Parlamento: comprueba las autorizaciones y las operaciones desarrolladas en base a ellas

•

Administración: se lleva a cabo con las operaciones de ejecución

La característica más sobresaliente de la regulación del ciclo presupuestario está representada por la atribución de competencias para cada una de ellas, que viene establecida por la propia Constitución. Las diferentes fases del ciclo se desarrollan con una casi perfecta alternancia entre los protagonistas de las mismas: ejecutivo y Parlamento. •

El Gobierno prepara el presupuesto, sometiendo al Parlamento el Proyecto de Ley

•

El Parlamento examina este proyecto, y lo aprueba con las enmiendas que considere necesarias

•

Aprobada la Ley de presupuestos, la Administración es responsable de su ejecución.

•

Por último, el Parlamento controla esta ejecución, comprobando la correspondencia entre la autorización y las operaciones desarrolladas en base a la misma.

Como hemos dicho, estas fases son sucesivas, alternándose en ellas la competencia del ejecutivo y legislativo. Sin embargo, es preciso hacer dos matizaciones: 1. Hay que tener en cuenta que durante el curso del ejercicio puede plantearse la necesidad de aprobar nuevos gastos, que deben ser autorizados mediante Ley, aunque con iniciativa reservada al Gobierno de manera análoga a la de la Ley de Presupuestos 2. Debe advertirse, con relación al control, que éste es múltiple, existiendo, además del parlamentario, también un control desarrollado por la propia administración. II-ELABORACIÓN DEL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTOS EN EL MARCO DE LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA. Patricia Loza Lacalle – Gasto público y su financiación 3º Ade y Derecho Página ! 1

La iniciativa en el proceso presupuestario corresponde de manera exclusiva al Gobierno. Así lo establece de manera expresa el artículo 134 de la Constitución Española. La iniciativa del Gobierno en este caso tiene perfiles propios. Se trata de una iniciativa obligada, no facultativa, y que, además, debe llevarse a cabo siguiendo determinadas pautas en cuanto al tiempo y a los modos de desarrollo. Las fases del proceso de preparación son las siguientes (recogidas en el art. 36 de la Ley General Presupuestaria): 1. Fijación del objetivo de estabilidad y de la cifra máxima de gasto no financiero. Este límite será coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto marcará el techo de asignación de recursos de sus presupuestos. 2. A continuación viene la elaboración del Proyecto, que se desarrolla bajo la dirección del Ministerio de Hacienda y que incluye los siguientes tres pasos: • Fijación de las directrices para la distribución del gasto • Remisión de las propuestas de presupuesto por parte de los ministerios y órganos con dotación diferenciada. Las propuestas se acompañarán para cada programa de la correspondiente memoria de objetivos anuales • Elevación del anteproyecto al acuerdo del Gobierno. 3. Proyecto de Ley. El gobierno, a continuación, debatirá el anteproyecto que le ha sido sometido por el Ministerio de Economía y Hacienda, y aprobará el proyecto de Ley de Presupuestos. 4. Remisión a las Cortes. La última fase en la formación del presupuesto es la de su remisión a las Cortes. La CE establece al respecto una regla precisa: " El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los presupuestos generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior" (art. 134.3) 2. EXAMEN, ENMIENDA Y APROBACIÓN POR LAS CORTES GENERALES: LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE ENMIENDA Y A LA INICIATIVA PARLAMENTARIA. EXAMEN, ENMIENDA Y APROBACIÓN POR LAS CORTES GENERALES: Artículo 36. Procedimiento de elaboración. 1. La fijación anual del límite de gasto no financiero que debe respetar el presupuesto del Estado se efectuará con la extensión y de la forma prevista en el artículo 30 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. 2. El procedimiento por el cual se regirá la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se establecerá por orden del Ministro de Hacienda y se sujetará a las normas siguientes:

Patricia Loza Lacalle – Gasto público y su financiación 3º Ade y Derecho Página ! 2

Primera. Las directrices para la distribución del gasto, estableciendo los criterios de elaboración de las propuestas de presupuestos y sus límites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que deban respetarse, se determinarán por el Ministro de Hacienda. Con este fin, se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto, cuya composición se determinará por orden del Ministro de Hacienda. La Comisión respetará la adecuación de los criterios de establecimiento de prioridades y de elaboración de las propuestas a los límites y objetivos de política presupuestaria que los presupuestos deban cumplir. Segunda. Los ministerios y los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado, remitirán al Ministerio de Hacienda sus correspondientes propuestas de presupuesto, ajustadas a los límites que las directrices hayan establecido. Del mismo modo, los distintos ministerios remitirán al de Hacienda las propuestas de presupuestos de ingresos y gastos de cada uno de los organismos autónomos y otras Entidades a ellos adscritos. El Ministerio de Sanidad y Consumo enviará las propuestas de presupuesto de ingresos y de gastos del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria al Ministerio de Hacienda que formará el anteproyecto definitivo y lo remitirá al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para su incorporación al de la Seguridad Social. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales enviará las propuestas de presupuesto de ingresos y de gastos del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales al Ministerio de Hacienda que formará el anteproyecto definitivo y lo remitirá al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para su incorporación al de la Seguridad Social. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, con los anteproyectos elaborados por las entidades gestoras, servicios comunes y mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, formará el anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social, al que se incorporarán los anteproyectos de Presupuestos del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales y lo remitirá al Ministerio de Hacienda. Los Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales y de Hacienda elevarán el anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social al Gobierno para su aprobación. Asimismo, los ministerios remitirán las propuestas que contengan los presupuestos de operaciones corrientes y de operaciones de capital y financieras de las entidades públicas empresariales, de las sociedades mercantiles estatales y de las fundaciones del sector público estatal que dependan funcionalmente de cada uno de ellos, acompañadas de la documentación a que se refiere el artículo 29 de esta ley. Tercera. Las propuestas de presupuesto de gastos se acompañarán, para cada programa, de su correspondiente memoria de objetivos anuales fijados, conforme al programa plurianual respectivo, dentro de los límites que resulten alcanzables con las dotaciones previstas para cada uno de los programas. Cuarta. En el marco de este procedimiento, por orden del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales se establecerán las especificaciones propias del procedimiento de elaboración de los Presupuestos de la Seguridad Social.

Patricia Loza Lacalle – Gasto público y su financiación 3º Ade y Derecho Página ! 3

3. El presupuesto de ingresos de la Administración General del Estado será elaborado por el Ministerio de Hacienda, de forma que se ajuste a la distribución de recursos de la programación plurianual prevista en el artículo 29 y al cumplimiento de los objetivos de política económica establecidos por el Gobierno para el ejercicio. 4. Las propuestas y demás documentación necesaria para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se formularán y tramitarán sirviéndose de los medios informáticos que establezca al efecto el Ministerio de Hacienda quien asimismo fijará los plazos para su presentación en la orden que establezca el procedimiento de elaboración del anteproyecto. 5. Corresponderá al Ministro de Hacienda elevar al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado. En el art 37 viene toda la documentación que el gobierno debe acompañar al proyecto de ley: memorias anuales del ejercicio anterior, etc. Las memorias no son documentos jurídicos, solo ilustrativos.

Artículo 38. Prórroga de los Presupuestos Generales del Estado. 1. Si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el "Boletín Oficial del Estado". Lo que se prorroga son los presupuestos, no la ley de presupuestos la cual no tiene el carácter anual. Si en la ley hay presupuestos con vigencia indefinida no necesitan ser revalidados. Se prorrogan los presupuestos del ejercicio anterior salvo los créditos de programas plurianuales que hayan finalizado en el periodo presupuestario correspondiente, esta limitación la recoge la ley de presupuestos no la CE. -LIMITACIONES A LA PRESENTACIÓN DE ENMIENDAS: Artículo 74. 2 CE: 2. Las decisiones de las Cortes Generales previstas en los artículos 94, 1, 145, 2 y 158, 2, se adoptarán por mayoría de cada una de las Cámaras. En el primer caso, el procedimiento se iniciará por el Congreso, y en los otros dos, por el Senado. En ambos casos, si no hubiera acuerdo entre Senado y Congreso, se intentará obtener por una Comisión Mixta compuesta de igual número de Diputados y Senadores. La Comisión presentará un texto que será votado por ambas Cámaras. Si no se aprueba en la forma establecida, decidirá el Congreso por mayoría absoluta.

Según afirma el artículo 134.1 de la CE, a las Cortes corresponde el examen, enmienda y aprobación del Proyecto de Ley de Presupuestos que les ha sido presentado por el Gobierno.

Patricia Loza Lacalle – Gasto público y su financiación 3º Ade y Derecho Página ! 4

Artículo 134. 1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación. 2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. 3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. 4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. 5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario. 6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación RESTRICCIÓN AL DERECHO DE ENMIENDA. 7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea. Existen, sin embargo, ciertos créditos que por expreso mandato constitucional no pueden ser objeto de enmienda o modificación. Se trata de los relativos a las atenciones de la deuda pública (intereses y capitales), mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión. La ley de Presupuestos tiene la consideración de una norma peculiar. Este signo se pone de manifiesto singularmente en el procedimiento para su tramitación, que merece en los Reglamentos de las Cámaras un tratamiento propio dentro de las "especialidades en el procedimiento legislativo". La más significativa de estas especialidades es la relativa a las restricciones respecto del ordinario derecho de enmienda por parte de los grupos parlamentarios o de diputados o de senadores. A este respecto, establecen los Reglamentos de las Cámaras dos importantes reglas o requisitos para la tramitación de las enmiendas que se presenten: 1. La primera es la que establece la necesidad de proponer, en toda enmienda que entrañe aumento de créditos, una baja de igual cuantía en la misma sección (es decir, en el mismo Ministerio). Se trata de una limitación que refuerza el protagonismo del ejecutivo en cuanto a la iniciativa en materia presupuestaria. El Parlamento tiene ciertamente el derecho de enmienda que le reconoce la CE, pero con esta importante restricción que tiende a asegurar el control del ejecutivo sobre el plan de gastos propuesto al Parlamento. Éste no puede proponer aumentos netos de gasto, sino sólo disminuciones o bien una distribución diferente de los propuestos. 2. La segunda de las limitaciones al derecho de enmienda es la que requiere conformidad del Gobierno para la tramitación de enmiendas que supongan minoración de ingresos. De acuerdo con esta regla, el Parlamento no puede ni siquiera someter a votación enmiendas a la baja sin contar con la conformidad del Gobierno. Patricia Loza Lacalle – Gasto público y su financiación 3º Ade y Derecho Página ! 5

ESTRUCTURA DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO: art 40LGP •

Clasificación orgánica: se clasifican según unidades de gasto entendiendo por tal los ministerios+ la deuda pública+ transferencias de las CCAA. Habrá una partida destinada al ministerio de interior pero no sabemos en qué gasto si es en policía, seguridad vial, etc.

•

Clasificación por programas: permite a los centros gestores de gasto (ministerios) agrupar los créditos a las políticas que se pretenden realizar y en su caso consignar los créditos de carácter plurianual. Con esta clasificación sabemos en qué se gasta con independencia de que ese gasto puede ser llevado a cabo por distintos ministerios. Me ofrece una visión de en qué se va a gastar con independencia de quien sea e órgano que gaste.

•

Clasificación económica: se distingue entre operaciones corrientes, operaciones de capital, operaciones financieras y las operaciones del fondo de contingencia de ejecución presupuestaria. Aquí en vez de programas con capítulos. o

Los créditos para operaciones corrientes comprenden fundamentalmente los créditos de gasto de personal para la adquisición de bienes o servicios y las transferencias corrientes (créditos con los que el estado dota a sus organismos autónomos o a empresas de naturaleza pública).

o

Las operaciones de capital recogen las inversiones reales que va a realizar el Estado o los créditos se autorizan al estado durante un tiempo determinado.

El estado suma los créditos por operaciones corrientes + las inversiones reales+ el fondo de contingencia, y la suma es el total de operaciones no financieras del estado. Las operaciones financieras del estado son las operaciones de endeudamiento (pasivo financiero) y las operaciones de compra de deuda o de posiciones activas de tesorería o cualquier otro instrumento de deuda financiera.

3-LA MODIFICACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS. La modificación de los Presupuestos se trata de una cuestión que se encuentra a medio camino entre la aprobación del presupuesto y su ejecución porque se trata de expedientes o mecanismos de aprobación de nuevos créditos o incremento de los existentes, pero cronológicamente se llevan a cabo durante la fase de ejecución y tienen la finalidad de agilizarla. Las modificaciones de crédito se pueden aprobar a través de diferentes procedimientos. Desde este punto de vista, podemos distinguir entre aquellas que requieren aprobación del Parlamento y aquellas otras que pueden ser acordadas por el Ejecutivo directamente. El art.51 de la LGP establece que la cuantía y finalidad de los créditos contenidos en los presupuestos de gastos sólo podrán ser modificadas durante el ejercicio, dentro de los límites y con arreglo a los procedimientos establecidos en la propia LGP. Las figuras de modificación son las siguientes: •

Transferencias

•

Ampliaciones de crédito

Patricia Loza Lacalle – Gasto público y su financiación 3º Ade y Derecho Página ! 6

•

Generaciones de crédito

•

Incorporaciones de crédito

•

Créditos extraordinarios

•

Suplemento de crédito

En algunos casos, las modificaciones de crédito no dan lugar a un incremento del montante global de los créditos inicialmente aprobados. Es lo que sucede cuando se quita de una partida para pasar el dinero a otra (transferencia de crédito). Pero, aparte de este supuesto, las modificaciones suponen, de entrada, un incremento de la suma inicial del presupuesto, lo que plantea el problema de su financiación. De manera que junto a cada supuesto de modificación de crédito la LGP se preocupa de cómo se compensa o como se financia dicha modificación.

3.1. EL FONDO DE CONTINGENCIA DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA. Se encuentra recogido en el artículo 50 de la Ley General Presupuestaria (LGP). Se trata de un instrumento de maniobra, de un "colchón" para facilitar la ejecución del presupuesto y, de modo singular, para hacer posible la financiación de las modificaciones presupuestarias. El art 50 señala que el presupuesto del estado con la finalidad de hacer frente a ejercicios de gasto para los que no hubiera en todo o en parte una dotación presupuestaria: Artículo 50. Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria. 1. El presupuesto del Estado, a fin de hacer frente durante el ejercicio presupuestario a necesidades inaplazables, de carácter no discrecional para las que no se hiciera en todo o en parte, la adecuada dotación de crédito, incluirá una sección bajo la rúbrica «Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria», por importe del dos por ciento del total de gastos para operaciones no financieras, excluidos los destinados a financiar a las comunidades autónomas y entidades locales en aplicación de sus respectivos sistemas de financiación y consignados en una sección presupuestaria independiente de dicho presupuesto. El Fondo únicamente financiará, cuando proceda, las siguientes modificaciones de crédito salvo que concurran las circunstancias a que se refiere el artículo 59 de esta Ley: a) Las ampliaciones de crédito reguladas en el artículo 54. b) Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, de conformidad con lo previsto en el artículo 55. c) Las incorporaciones de crédito, conforme al artículo 58. En ningún caso podrá utilizarse el Fondo para financiar modificaciones destinadas a dar cobertura a gastos o actuaciones que deriven de decisiones discrecionales de la Administración, que carezcan de cobertura presupuestaria.

Patricia Loza Lacalle – Gasto público y su financiación 3º Ade y Derecho Página ! 7

2. La aplicación del Fondo de Contingencia se aprobará, a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, previamente a la aut...