TEMA1.Régimen Jurídico de la Actividad Administrativa y Sistemas de Control de las Administraciones PDF

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TEMA 1: ACTIVIDAD DE LAS AA. MODALIDADES DE ACTIVIDAD LA ACTIVIDAD DE O DE PRINCIPIOS LOS INSTRUMENTOS DE LOS INSTRUMENTOS DE LA DE CONFLICTOS ENTRE LA DE ACTIVIDAD para defender los intereses Sin embargo, no siempre lo hace de la Existen diversos criterios para identificar la actividad de la depend...

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TEMA 1: ACTIVIDAD DE LAS AA. PP. 1. MODALIDADES DE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. 2. LA ACTIVIDAD DE ORDENACIÓN O REGULACIÓN Y LA DE CONTROL. 3. PRINCIPIOS GENERALES. 4. LOS INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN. 5. LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL. 6.- LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS ENTRE PARTICULARES POR LA ADMINISTRACIÓN.

MODALIDADES DE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

1.

La Administración actúa para defender los intereses públicos. Sin embargo, no siempre lo hace de la misma forma. Existen diversos criterios para identificar la actividad de la Administración, dependiendo del punto de vista: Material: la Administración interviene en diversos ámbitos o sectores (sanidad, educación, seguridad, etc.). La actividad material de la Administración se caracteriza por la heterogeneidad y la intensidad, debido a que la Administración interviene cada vez más pues, tiene más títulos competenciales que la legitima para hacerlo. formal: En los diversos ámbitos materiales en los que interviene, la Administración puede realizar actividades técnicas y/o jurídicas; puede actuar sometida al ámbito del Derecho público, como, también, utilizando técnicas propias del Derecho privado. instrumental: En cada uno de esos ámbitos o sectores materiales, la Administración utiliza diversos instrumentos (que se rigen por la correspondiente normativa).

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No analizaremos, pormenorizadamente, todos estos sectores de ordenación. No obstante, nos centraremos en explicar cuáles son las principales técnicas o instrumentos de la Administración para intervenir en los diversos sectores materiales. La doctrina administrativista ha utilizado diversos criterios para clasificar, dentro de cada sector material, los distintos tipos de actuación administrativa. Concretamente, la clasificación clásica o tripartita de Jordana de Pozas utiliza como criterio la intensidad de la intervención administrativa sobre los ciudadanos. 1.

ACTIVIDAD DE LIMITACIÓN O DE POLICÍA: Toda actuación de la Administración pública que restringen la libertad, los derechos o la propia acción de los administrados. HISTÓRICAMENTE, la idea de policía se asociaba a la cosa pública. El término “polis” hace referencia a la ciudad y la ciudadanía. Sin embargo, POSTERIORMENTE, perdió ese significado englobando, únicamente, las actividades administrativas de mantenimiento del orden y la seguridad pública, es decir, la policía de seguridad en sentido estricto = cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, que son los cuerpos armados de funcionarios creados para desarrollar la labor de policía -un término que acaba designando al propio cuerpo (= la Policía nacional, la Guardia civil, la Policía autonómica, etc.)-. Su función es el mantenimiento del orden público (Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana).

HOY existe una concepción más amplia, que comprende todas aquellas actuaciones administrativas de ordenación, regulación y control. La actividad de policía ya no puede identificarse, exclusivamente, con las funciones represivas, sino que abarca, también, funciones preventivas, a través de la utilización de instrumentos que limitan o condicionan el ejercicio de las actividades de los ciudadanos (por ejemplo, mediante la exigencia de licencias o autorizaciones, inscripciones en registros, auditorias, controles e inspecciones, etc.) para preservar el interés general. Pero esta actividad incluye, también, toda la organización encargada de verificar su cumplimiento y que, en ocasiones, dispone de cuerpos específicos de funcionarios = Policías locales, Inspectores (en materia de urbanismo, sanidad, educación, etc.). La terminología tradicional de “actividad de policía” se sustituye por la de ordenación, o de intervención o limitación, aunque también continúe utilizandose aquel termino. 2.

ACTIVIDAD DE FOMENTO: Actividad que pretende estimular actividades privadas que satisfacen necesidades públicas o que son de utilidad o interés general, sin emplear medios de policía, ni de servicio público (premios, las exenciones, o las subvenciones, etc.).

3.

ACTIVIDAD DE PRESTACIÓN (DE SERVICIO PÚBLICO): Actividad prestada directamente por la Administración, a través de su propia organización, que se dirige a atender las necesidades de los ciudadanos (sanidad, enseñanza, transportes, etc.).

No obstante, esa clasificación tripartita que, en líneas generales, se mantiene, y que es la más común en nuestro Derecho positivo, resulta insuficiente, porque hay actividades y medidas (como la planificación, o las actuales técnicas regulatorias de los mercados y de defensa de la competencia) que quedan fuera de ella, o porque presentan rasgos combinados, que impiden encajarla sin más, en una de ellas (actividad de defensa de las competencias). Por ejemplo, es necesario dividir la actividad de policía de la sancionadora y la arbitral, pues:  Actividad sancionadora: garantizar el cumplimiento de la legalidad y no el de limitar la esfera jurídica de los administrados; su puesta en marcha sólo tiene lugar cuando exista el incumplimiento de la normativa por parte del ciudadano.  Actividad arbitral: mediación entre los intereses y derechos de los particulares; es una actividad que ni fomenta, ni da prestaciones, ni sanciona, ni limita derechos, sino que con ella la AAPP decide o arbitra entre pretensiones contrarias de los particulares, actuando como verdadero arbitro mediador.

2. LA ACTIVIDAD DE ORDENACIÓN O REGULACIÓN Y LA DE CONTROL Se entiende por ORDENACIÓN O REGULACIÓN el conjunto de potestades e instrumentos que utilizan los Poderes públicos para incidir en el ejercicio de las actividades de los particulares, restringiendo su esfera de derechos y libertades, pero sin sustituir con su actuación la actividad de éstos con el objetivo de garantizar o el interés general.

Y ello porque la mayor parte de las actividades que pueden incidir en el interés general, (que los Poderes públicos están obligados a preservar), no se realizan, directamente, por la Administración, sino por los particulares, cuyas actividades pueden ser:  

coincidentes con el interés general ( fundación, ONG) y que la Administración se limita a estimularlas y a prevenir desviaciones. lesivas para el interés general (apertura de una industria, la instalación de una terraza en la acera o en un parque, la construcción de un edificio, etc) y que la Administración procede a evitar:

 perfilando el estatuto jurídico del ciudadano, aprobando reglamentaciones, estableciendo requisitos para su ejercicio (tales como autorizaciones, concesiones, etc.)  dando respuestas frente a las posibles infracciones administrativas que se cometan, ya sea mediante mecanismos de intervención directa (expropiaciones, sanciones, órdenes), o potestades y técnicas de mero control (inspecciones, acreditaciones, etc.). Toda esa labor planificación, ordenación, condicionamiento y control a la que se somete la actividad de los ciudadanos conforman la denominada actividad de intervención, de ordenación o regulación administrativa y de control y es la más extensa en nuestros días ( incluso cuando el resto de las actividades administrativas (fomento, servicio público), actividades económicas, etc., se ha replegado como consecuencia de los procesos de liberalización, de privatización y desregulación).

3. PRINCIPIOS GENERALES Debido a que el OJ dispone de unas reglas específicas y distintas entre sí para cada sector de la vida social y económica, no existe un régimen jurídico general aplicable a toda la actividad administrativa de policía o de ordenación (o de regulación). No obstante, sí que se pueden, sí se puede identificar una serie de principios jurídicos que presiden toda esta actividad: los principios formales y materiales. A) PRINCIPIOS FORMALES:  PRINCIPIO DE LEGALIDAD: la actividad de ordenación está sometida al principio de reserva legal o a la exigencia de previa habilitación por la Ley (en sus aspectos básicos) para regular, condicionar o restringir los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. Si bien, se admite la colaboración de los Reglamentos ejecutivos.  PRINCIPIO DE ESPECIFICACIÓN: no sólo es necesario que haya una habilitación legislativa, que ésta sea previa y expresa, sino, además, esta habilitación debe ser, también, concreta y específica, esto es, debe fijar las condiciones básicas para su ejercicio. B) PRINCIPIOS MATERIALES: 

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PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD: adecuación de los medios a los fines, lo que exige realizar un juicio de idoneidad, utilidad práctica o coherencia entre los medios utilizados y los fines que se persiguen. “FAVOR LIBERTATIS”: si hay varios medios que permiten alcanzar el mismo fin deberán utilizarse el menos restrictivo de la libertad de los ciudadanos. PRINCIPIO DE BUENA FE: a buena fe es la creencia por parte de la persona titular del órgano administrativo de que su actuación es lícita y conforme a Derecho

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4.

PRINCIPIO DE PROTECCIÓN DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA: la necesidad de observar en el futuro la misma conducta y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, porque en caso contrario se estaría vulnerando la confianza legítima depositada por el ciudadano PRINCIPIO DEL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO como manifestación del principio de igualdad, que exige que si el supuesto de hecho es el mismo, deberá aplicárseles consecuencias iguales (precedente administrativo), debiendo justificarse las diferencias de trato, mediante la motivación.

POTESTADES E INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN I.

LA ACTIVIDAD DE ORDENACIÓN EN SENTIDO ESTRICTO

Es la que establece mediante NORMAS JURÍDICAS los requisitos y cargas que deben cumplir los ciudadanos para ejercer determinados derechos o para realizar determinadas actividades. Se trata de una manifestación de la potestad normativa. La ordenación primaria es competencia del Poder Legislativo, a quien corresponde tramitar y aprobar normas con rango de Ley, correspondiendo a las Administraciones públicas la ordenación secundaria, esto es, la aprobación de Reglamentos ejecutivos o de desarrollo de las Leyes. II. LA PLANIFICACIÓN ADMINISTRATIVA: Los Planes son un instrumento de ordenación, diferenciado de las normas reglamentarias, pero equiparables a ellas en algunos casos. Es una técnica administrativa mediante la que se pretende programar y racionalizar las actuaciones que se deben desarrollar en un determinado ámbito de ordenación para lograr una serie de objetivos. De esa forma se excluye la improvisación, se eliminan las incertidumbres e inseguridades. Los planes tienen diversa naturaleza y distinto grado de vinculación.  La Planificación económica general: puede limitar la libertad de empresa. No obstante, en el Ordenamiento Jurídico español no existe una planificación general de la economía, sino, únicamente, en determinados sectores (energía eléctrica, transporte, etc.) en los que si existen Planes que se imponen imperativamente a las actividades privadas que en éstos se desarrollen.  La planificación Territorial y de los recursos naturales : los Poderes Públicos deben velar por su utilización racional, de ahí la existencia de los Planes territoriales y urbanísticos. III.- LOS REGLAMENTOS TÉCNICOS: El Derecho positivo la ha definido como “la actividad por la que se unifican criterios respecto a determinadas materias y se posibilita la utilización de un lenguaje común en un campo de actividad concreto”. En nuestro Ordenamiento Jurídico hay 2 medios de conferir a las reglas técnicas un valor jurídico que trasciende de lo puramente privado: 1)

Los reglamentos técnicos:

Disposiciones normativas de carácter general y vinculantes en los que se recoge las especificaciones o características de productos o instalaciones, ya sean industriales o de otro tipo (condiciones de su fabricación o construcción, distribución o comercialización, o los requisitos para su autorización)  se elaboran para tutelar la seguridad industrial y de las edificaciones, la calidad de los productos, el derecho de los consumidores o el medio ambiente

2)

La normalización o estandarización:

Las reglas técnicas se remiten a organismos o instituciones de normalización: organizaciones privadas que gozan del reconocimiento de las propias empresas o sectores económicos afectados de ámbito:  estatal (Asociación Española de Normalización y Certificación, AENOR )  europeo (Comité Europeo de Normalización, CEN)  internacional (Organization for Standarization, ISO) Para constituirse en organismo de normalización es necesaria la autorización o reconocimiento por la Administración competente en materia de calidad y seguridad industrial. Las normas técnicas elaboradas por estos organismos ( normas ISO, UNE, etc.) no tienen naturaleza jurídico pública. Su eficacia depende de la aceptación voluntaria por las empresas interesadas y de ahí que esta modalidad de producción normativa se denomine autorregulación: la facultad que el Poder público reconoce a Entidades privadas para establecer normas técnicas de aplicación repetitiva o continuada, también conocidas como estándares, que no tienen carácter vinculante. Pese a ese carácter voluntario, la aplicación de las normas técnicas tiene su reflejo en el mercado, en la medida en que constituye una garantía de la correcta actuación de las empresas, ya sea en lo relativo a la seguridad y calidad de sus productos o servicios como en el respeto al medio ambiente. Para ello se prevé, en algunos casos, la emisión de declaraciones públicas, acreditaciones o certificaciones expedidas por estos Organismos de certificación acreditados, que garantizan al consumidor el cumplimiento de dichas normas (calidad y seguridad de las empresas y productos).

5.- LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL Los instrumentos de intervención y control de las actividades privadas son necesarias para asegurar la efectividad del sistema jurídico, con el fin de verificar y garantizar que las mismas cumplen las normas, y que en caso de infringirlas se impondrá la correspondiente sanción. Esas potestades e instrumentos de intervención y control pueden exigirse:  ex ante: con carácter previo al ejercicio del derecho o de la actividad (autorizaciones).  ex post: una vez iniciado el ejercicio del derecho o de la actividad, a fin de verificar su cumplimiento (auditorias, evaluaciones). La principal objeción de confiarlas a empresas particulares es que suponen el ejercicio de funciones de autoridad, que sólo pueden llevarse a cabo por funcionarios (¿Y qué pasa si la Administración no tiene medios personales y/o técnicos para llevarlas a cabo? ¿Qué solución hay? = Exigir que la externalización se lleve a cabo mediante una norma con rango de ley; o extender el Derecho público a esas relaciones entre particulares que se encuentran presididas por el ejercicio de funciones públicas restableciendo así las garantías que son propias en el ejercicio de este tipo de actividades). CLASES DE INSTRUMENTOS DE CONTROL En función del grado de incidencia en la esfera jurídica de derechos y libertades de los ciudadanos (si son más o menos restrictivas ), nos encontramos con:  las técnicas de información

 las técnicas de condicionamiento.  las técnicas ablatorias. 5.1) LAS TÉCNICAS DE INFORMACIÓN: Estas técnicas se limitan a garantizar a la Administración el acceso a una determinada información relativa a las circunstancias personales o a las actividades realizadas por los sujetos particulares. El objetivo es facilitar el control sobre dichos sujetos y sus actividades así como facilitar el diseño de concretas políticas públicas. los instrumentos que utiliza la Administración para obtener dicha información son una serie de deberes que el OJ impone legalmente a los ciudadanos a)

De identificación y de registro PARTICULARES: DNI, número de identificación fiscal, Registros administrativos, determinados datos, actos o hechos de transcendencia jurídica ( Inscripción en el Registro civil cuando nacemos, o en caso de matrimonio, o de divorcio, etc.; o los actos susceptibles de inscripción en el Registro de la Propiedad, en los colegios profesionales, etc.).

PERSONAS JURÍDICAS: Registros Generales ( el Registro de Asociaciones y fundaciones, el Registro mercantil, en el caso de las sociedades, etc .), y Registros sectoriales ( registro de entidades deportivas, registro de contratistas; registros de entidades de alojamiento turístico, etc. ). La inscripción registral no tiene siempre los mismos efectos jurídicos: en unos casos su eficacia es meramente informativa o de publicidad, en otros es determinante para adquirir personalidad jurídica, o para ejercer una profesión o realizar una actividad, etc.

b)

De documentación La información se obtiene a partir del deber de hacer constar determinados datos sobre su actividad en documentos (libros, etc.), que los ciudadanos deberán formalizar, cumplimentar, y conservar, teniendo la Administración libre acceso a los mismos cuando así lo requiera para el cumplimiento de sus funciones. Este deber documental opera, con especial intensidad en:

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ámbito fiscal (determinados contribuyentes (los profesionales libres) tienen el deber de llevar determinados libros-registros sobre su actividad ). ámbito de los comerciantes (tanto respecto de los particulares, como de las empresas), al obligárseles a llevar la contabilidad de sus operaciones de conformidad con el Código de Comercio. (El incumplimiento de este deber de documentación constituye una infracción administrativa, que será objeto de la correspondiente sanción ).

c)

O de comunicación Las normas legales y reglamentarias imponen el deber de poner en conocimiento de la Administración competente la existencia de determinados hechos, datos o circunstancias. Entre ellas, las siguientes:

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Lo normal es que dicha obligación corresponda a la persona o entidad a la que se refiere la información (en el caso de las personas jurídicas: la obligación de comunicar su disolución, o fusión, o el cambio de domicilio social, etc.). Pero también puede ocurrir que el OJ imponga dicha obligación a un tercero (la obligación que tienen las Entidades de Crédito de poner en conocimiento de la Administración determinadas actuaciones de sus clientes, etc.; o el deber de los médicos de comunicar las enfermedades infectocontagiosas)

5.2) TÉCNICAS DE CONDICIONAMIENTO: Técnica de ordenación es de mayor intensidad que limita más intensamente la esfera de derechos y libertades de los ciudadanos mediante la intervención previa o control preventivo por parte de la Administración (el sujeto ve limitada, a priori, su libertad de acción, porque necesita el previo pronunciamiento favorable por parte de la Administración) de la actividad privada con el objetivo de que esta no colisione con las exigencias impuestas por el OJ (intereses generales).

a)

Comprobaciones

Condicionan la actividad de los particulares a la previa realización, por medio de los servicios de un Ente público, de un trámite de mera comprobación de que (bien el sujeto, o bien la actividad) cumplen determinados requisitos de aptitud o idoneidad (necesarios para la realización de una determinada actividad o profesión, o para que un bien pueda utilizarse o circular). Se trata de un trámite objetivo o de simple constatación. Por tanto, es reglado, sin que se admitan valoraciones adicionales, al margen de los requisitos de idoneidad previamente objetivados en una norma. CLASE DE COMPROBACIONES: acreditaciones: proceso mediante el que una unidad administrativa avala la calidad, la pertinencia o la aptitud de un determinado individuo conforme a unos requisitos predeterminados (las calificaciones académicas, la expedición de un título). El control recae sobre el sujeto de la actividad. homologaciones oficiales: procedimiento administrativo para hacer que los productos industriales que expresamente se establezcan (los vehículos a motor destinados a circular por las vías pú...