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Lezione 1 - Public Management: profilo storico, scientifico e istituzionale Argomenti ● ● ●

La storia, in primis, gli aspetti che riguardano le radici teoriche e le implicazioni nel contesto istituzionale (quelle che saranno poi le implicazioni dei processi di riforma e dei processi manageriali nel contesto operativo e nel contesto di riferimento delle amministrazioni pubbliche)

La storia Il profilo storico è abbastanza importante per riuscire a comprendere quella che è la configurazione che l'amministrazione pubblica ha assunto oggigiorno: è importante capire qual è stato il percorso, quali sono stati gli eventi, i fatti, i fattori nazionali e internazionali che hanno progressivamente influenzato le scelte politiche e quindi anche le scelte riformistiche, hanno dettato sostanzialmente le direzioni, le traiettorie che i diversi governi hanno intrapreso. Ci occuperemo prevalentemente del caso italiano quindi il tutto verrà trattato soprattutto con riferimento all'Italia però vi anticipo fin da ora che ci sono degli aspetti e quindi delle scelte fatte a livello internazionale che chiaramente hanno influenzato anche la direzione, le caratteristiche del Management pubblico in Italia. Passiamo ora a trattare il primo aspetto, la crisi economica. Uno dei fattori importanti è stata la crisi economica: nei primi anni ‘70 si assiste ad una crisi economica, la più grande dopo la Great depression che colpì le economie mondiali nel 1929. Probabilmente tutti ricordiamo in Italia questa crisi che è stata una crisi storica che ha preso piede soprattutto nel periodo tra il 1973 e il 1979; è passata alla storia anche come una crisi energetica quindi probabilmente l'abbiamo a memoria per degli aspetti che non sono direttamente legati al contesto pubblico.Tuttavia un risvolto c'è per una ragione molto semplice, perché chiaramente il settore pubblico e settore privato sono tra loro connessi e nel 1979 - negli anni ‘70, insomma, quindi poi li abbiamo l’apice nel 1979 - si assiste ad una crisi del modello produttivo italiano, una crisi del modello produttivo che è dettata soprattutto dalla crisi petrolifera, sostanzialmente; è dettata dalla crisi petrolifera che porta ad un aumento incredibile [dei prezzi] delle materie prime e quindi a un aumento dei prezzi di produzione, elemento che manda in crisi il sistema di mercato. Nella crisi del sistema di mercato quindi si abbassano i consumi e conseguentemente si riduce quello che è il tasso di crescita dell'economia nel nostro Paese. Naturalmente non siamo gli unici a subire quest'effetto; la cosa si verifica anche in altri contesti europei, però questo poi determina anche degli elevati tassi di inflazione e soprattutto porta anche a un’ulteriore conseguenza che è la svalutazione monetaria. La svalutazione monetaria quindi è proprio la conseguenza della crisi petrolifera del 1973 che provocò un considerevole aumento del prezzo del petrolio in tutte in tutte le economie. Ad andare in crisi in questo momento, a seguito della crisi e dell'aumento del prezzo del petrolio sono soprattutto le imprese, sia imprese di Stato quindi imprese pubbliche diciamolo da subito - che imprese private, che hanno come soggetto giuridico dei privati,

delle entità private. La cosa conduce anche ad una crisi dell'amministrazione, quindi si assiste alla difficoltà del modello tradizionale di amministrazione e alla necessità di una riorganizzazione in senso moderno dell'apparato amministrativo. Bisogna fermarsi un attimo e spiegare come privato e pubblico siano di fatto connessi: sono di fatto connessi per delle ragioni molto semplici, perché comunque sono due entità che operano in un contesto economico-sociale che è unico. Il contesto economico-sociale che prende forma in Italia negli anni ‘70 sostanzialmente è quello di un welfare state , quindi di uno Stato che cerca di assicurare un certo livello di benessere ai cittadini italiani; questo livello di benessere viene raggiunto attraverso l'azione sia di strutture private sia però attraverso anche l'azione di strutture pubbliche (e quindi nel contesto del welfare state , le amministrazioni pubbliche hanno un diritto di intervento nell'economia del Paese, a supporto del benessere della collettività, a supporto del benessere dei cittadini). Quindi veniamo da un contesto in cui lo Stato assegna alle amministrazioni pubbliche un potere di intervento nell'economia; il potere di intervento nell'economia di fatto si era ben manifestato nel tempo, infatti già dall'inizio del Novecento era nato l’Istituto Nazionale delle assicurazioni, l’Ina, subito dopo la Seconda Guerra Mondiale abbiamo assistito all’IRI (I’Istituto per la Ricostruzione Industriale)... quindi c'erano vari esempi di interventi dello Stato (fatti però non perché lo Stato voglia arrogarsi una funzione produttiva ma nell'interesse della collettività). In questo contesto però sembra che lo Stato -nel contesto di crisi degli anni ‘70 - non riesca a proteggere i cittadini, la collettività e quindi sembra quasi fallire nella sua missione di assicurare un welfare, quindi si inizia a ripensare al modello pubblico, all'architettura del sistema pubblico; nel ripensare l'architettura del sistema pubblico, la pubblica amministrazione passa dall’essere vista come strumento fondamentale dello Stato per assicurare livello di benessere, così come l'ho descritto poc'anzi, a [essere vista come] una criticità dello Stato, diventa quasi il problema perché all’amministrazione pubblica vengono di fatto assegnati una serie di risultati in termini di inefficienza, le vengono attribuiti dei risultati, delle carenze e quindi sembra essere quasi la responsabile per l'inefficienza del nostro sistema produttivo, sempre tenendo presente delle importanti relazioni che ci sono tra Stato (amministrazioni pubbliche) e contesto di carattere privato. C'è un bisogno importante di reinventare un po' la pubblica amministrazione e il bisogno di andare avanti viene da questa grande crisi, la crisi degli anni ‘70: nei primi anni ‘80 le riforme della pubblica amministrazione vengono condotte nei principali Paesi industrializzati, definendo così il New Public Management. Quindi dei primi anni ‘80 comincia il processo di riforma; in Italia di fatto lo sentiamo un pochettino più tardi però in Europa è esattamente negli anni ‘80 che prendiamo avvio. Quindi si passa ad un modello burocratico di amministrazione. Ora trattiamo il modello burocratico e cerchiamo di vedere quali sono le criticità. Fondamentalmente cerchiamo di superare il modello di amministrazione pubblica che il Paese aveva vissuto fino agli anni ‘70, cioè quel modello di amministrazioni pubbliche che sembra essere la causa di quella inefficienza di questo mercato che non riesce a decollare, non riesce a riprendere - tenete presente che l’Italia nel dopoguerra ha visto una crescita che probabilmente non si era vista in millenni dal punto di vista del tasso di crescita, quindi una spinta in avanti incredibile, per cui gli anni ‘70 suonano con un fortissimo arresto e ci danno proprio il senso di allarmismo. La principale criticità del modello burocratico risiede nell'autoreferenzialità delle gestioni e nell’efficienza e poi anche nello scarso orientamento alla soddisfazione dell'utenza. Nel modello di amministrazione pubblica che abbiamo finora vissuto (quindi fino alla fine degli

anni ‘70), poggia molto sulla autoreferenzialità: sostanzialmente sono controlli che vengono fatti sulla base della legittimità, della rispondenza a norme di legge; c'è il tema dell'inefficienza (pensiamo al costo medio di un servizio, oggi diremmo di una prestazione),e uno scarso orientamento alla soddisfazione dell'utenza nel senso che l'obiettivo è realizzare, mettere in sequenza una serie di atti che producano poi, che portino a produrre un servizio, un bene, una prestazione, in cui però si guarda poco a quella che è la tempestività, quella che è la qualità percepita dal lato dell'utenza, cose alle quali oggi invece, diremmo, siamo molto più abituati. Quindi non c'è questo approccio al risultato finale. I precursori delle riforme, chi sono stati? In apertura ho rimandato un riferimento anche di carattere internazionale: la Thatcher è erede di uno Stato in forte crisi e decide di attuare una serie di riforme senza precedenti. Sicuramente la Gran Bretagna in Europa ha assunto un ruolo molto importante sul finire degli anni ‘70 - inizio degli anni 80 dal punto di vista della spinta riformatrice. L’Inghilterra e gli altri Paesi della Gran Bretagna venivano da una situazione di forte crisi negli anni ‘60/’70 che ha visto un grande squilibrio nella distribuzione della forza lavoro, del capitalismo e del capitale, quindi degli investimenti. C'era una situazione veramente squilibrata a livello Paese: tassi di disoccupazione molto elevati; la Gran Bretagna, in quel periodo, sperimentava anche un tasso di inflazione che viaggiava dati del 1979 - intorno al 18% (in Italia eravamo al 21% ma anche la Gran Bretagna aveva un'inflazione che si definiva come galoppante, quindi particolarmente particolarmente elevata). La Thatcher intraprende un modello di riforma organico, sia in campo economico sia sociale e in primis questa sua riforma si fonda proprio sul suo superamento delle politiche stataliste che erano state condotte fino a quel momento, c'è un disegno molto importante. Ricordiamoci che la Thatcher è stata Primo Ministro della Gran Bretagna nel periodo che va dal ‘79 fino al 1990 e in quel periodo dal mondo della scuola, alla sanità al all'amministrazione centrale dello Stato britannico si sono intraprese moltissime riforme: tra queste infatti forse oggi ricordiamo quello che è passato sotto il nome del programma Next step che poi, in qualche maniera, è stato diffuso anche al di là di quella che è l'Europa, per cui assistiamo alla Financial Management initiatives dell'Australia (Paesi del Commonwealth) e questo approccio si diffonde anche dall'altro capo del mondo, ai nostri antipodi diremmo; in quel periodo anche negli Stati Uniti c'era questa spinta riformatrice (il rapporto Gore usava come slogan Un governo che funzioni e costi meno . Il bisogno di una riforma. Cosa poggia la riforma britannica? Poggia su forti tagli alla spesa e su una riorganizzazione della dirigenza. Questi due aspetti sostanzialmente dovrebbero condurre a un nuovo modo di concepire la pubblica amministrazione. La Thatcher quindi, in questo decennio circa che rimane al governo, intraprende dei tagli importanti che sono anche il risultato di una grande politica di privatizzazioni (ricordiamoci che il la prima impresa pubblica che viene privatizzata è stata proprio la British Petroleum la cui privatizzazione prende piede proprio nel ‘79 e nell'80 e poi successivamente molte altre): si cerca di privatizzare, si cerca di trasformare queste strutture statali in società per azioni e soprattutto di creare lo spirito della riforma britannica e di creare anche un azionariato piccolo, diffuso tra i cittadini proprio nell'intento di risollevare anche la dinamicità dell'economia, anche proprio dal lato dei piccoli risparmiatori, pensando a questo. Poi si passa anche a un percorso di riorganizzazione della dirigenza, a percorsi molto importanti, diciamo, significativi, di formazione della dirigenza pubblica, di tutti

coloro che hanno un ruolo di coordinamento, che hanno il potere di scelta nelle pubbliche amministrazioni britanniche. Il passo fondamentale è un no alle politiche stataliste, si torna indietro. Chiaramente tutto questo provoca un riverbero un po' in tutta è tutta Europa: la crisi era una crisi generalizzata e quindi i vari Paesi in qualche modo guardano con attenzione alle riforme che vengono intraprese nella Gran Bretagna e importano (passate un questo termine) alcuni criteri guida delle riforme britanniche - anticipo da ora che la riforma per esempio del sistema sanitario nazionale che in Italia viene varata nel 1992 è molto simile almeno nei criteri, nei Principi ispiratori a quella del National Health System (NHS) britannico. La logica burocratica La logica burocratica da cui veniamo e che oggi tutti guardiamo con un accento negativo - il concetto di burocrazia non suona particolarmente bene - in realtà prende piede dalle discipline di carattere organizzativo e la logica burocratica poggia sul principio della specializzazione e della suddivisione del lavoro e sul principio della scientificità teorica e della scientificità sperimentale in primis: quindi fondamentalmente poggia su un principio che vede la suddivisione del lavoro per poi successivamente coordinare tutte le attività che sono state articolate e in virtù delle quali noi abbiamo una forte specializzazione; poggia poi su principi quali il principio della normazione preventiva di compiti e mansioni, il principio dell’impersonalità, il principio della gerarchia. Quindi è una logica che vede nella gerarchia il meccanismo attraverso il quale si coordina un'azienda e quindi un contesto aziendale particolarmente complesso come quello della pubblica amministrazione (ricordiamoci che le nostre pubbliche amministrazioni sono aziende particolarmente complesse sotto tanti punti di vista, dal punto di vista della produzione, del numero di professionalità e competenze che in esse sono racchiuse); quindi la gerarchia diventa uno strumento di coordinamento e in questa esigenza di coordinare per via gerarchica si assiste si enfatizza molto il principio della normazione preventiva dei compiti, compiti che vengono definiti ex ante  che vengono in qualche maniera disegnati, diciamo a preventivo, cosicché qualsiasi dipendente della pubblica amministrazione conosce bene a priori quali siano le mansioni nell'ambito delle quali la propria attività è chiamata a svolgersi. Si passa quindi da una logica, da un modello di carattere amministrativo-burocratico a un modello manageriale. Introduciamo la logica di carattere manageriale. Il processo di managerializzazione trova riscontro a livello internazionale in quelle che sono le teorie del New Public Management e per chi ha cominciato a occuparsi amministrazioni pubbliche alla metà degli anni ‘90 sicuramente la familiarità col concetto di New Public Management è abbastanza ampia solo che si viene da un contesto che storicamente è completamente diverso, un contesto che è fondato su un’amministrazione per atti. Ricordiamoci anche che il nostro paese è un paese di diritto amministrativo, si suol dire, e se lo confrontiamo con un contesto come può essere quello britannico dove vige la Magna Charta, un contesto completamente diverso. Essendo un paese basato su questo modello di tipo amministrativo, il modello burocratico è particolarmente radicato ed è disciplinato attraverso una serie di leggi che definiscono quelli che sono i compiti, quelle che sono le mansioni, quelle che sono le procedure e quindi definiscono gli atti, la natura degli atti e le caratteristiche degli atti attraverso le quali si giunge all'articolazione, alla produzione di un servizio nel settore pubblico.

Il passaggio al modello manageriale vede una logica completamente diversa, cioè una logica che parte dall'assunto che l'obiettivo è l'elemento fondamentale (può essere l'obiettivo produttivo, può essere l'obiettivo in termini tempestività, può essere l'obiettivo in termini di qualità), l'importante è raggiungere l'obiettivo. Questo naturalmente lo si fa nel quadro di un framework legale-normativo (non è che si soprassiede) però l'elemento centrale, il driver della dirigenza diventa il raggiungimento dell'obiettivo e anche i processi di scelta, naturalmente, i processi decisionali di conseguenza si modificano e sono centrati su aspetti diversi che rimandano, enfatizzano sempre la capacità di raggiungimento degli obiettivi. Quindi prende piede quello che viene definito il new public management e questo corso cercherà proprio di enfatizzare un po' questi questi aspetti. Spunto di riflessione Quali sono i fattori che hanno condotto alla crisi del modello burocratico di amministrazione?

Le radici teoriche Passiamo ora al secondo aspetto al secondo argomento che riguarda proprio le radici teoriche. È importante fare riferimento alle radici teoriche perché non passi l'idea che le riforme sono state fatte soltanto con un approccio meramente operativo. Chiaramente si è discusso molto nel momento in cui è stato intrapreso un percorso di riforma, su quelle che sono le teorie che nel settore economico-pubblico possono essere alla base e che quindi possono condizionare il modello di Stato e l'organizzazione, il modello di amministrazione pubblica verso la quale ci spostiamo, verso la quale andiamo. Dal punto di vista delle radici teoriche, la prima teoria che volevo presentare, che volevo menzionare è la teoria del principale agente che poggia sulla netta separazione tra politica e amministrazione, su organi politici che vengono considerati come mandanti e organi amministrativi come agenti. La teoria del principale agente è una teoria molto nota se leggiamo qualche lavoro di ricerca nel settore pubblico, è una teoria che fonda la sua razionalità sul fatto che uno dei due protagonisti, cioè il principale, l’agente, delega il proprio potere all'altro, per cui si assiste a una delega di potere che è un potere decisionale, chiaramente, un potere di intervento. Questa teoria, come le altre che andiamo a presentare, non è perfetta: tutte le teorie presentano dei punti di forza e delle criticità; in questo caso gli amici economisti ci dicono che sicuramente una delle criticità principali risiede nel comportamento opportunistico che uno dei due protagonisti, l’agente, potrebbe intraprendere e verso il quale, dal punto di vista teorico, sembra che non ci sia molto da fare se non allocare ulteriori risorse, quindi sostenere dei costi per cercare di arginare questo comportamento opportunistico. Un’ulteriore teoria che viene vagliata è che può essere considerata la base delle riforme è la teoria del Management pubblico secondo cui assume parziale rilevanza l'insieme degli strumenti manageriali, di modo tale da gestire la pubblica amministrazione secondo modelli e processi simili a quelli delle imprese private. La teoria del Management pubblico quindi cerca di traslare nella pubblica amministrazione una serie di strumenti operativi e conseguentemente di logiche, di logiche di azioni, di logiche decisionali che noi siamo abituati ad osservare nel contesto delle imprese private - con Imprese private diciamo semplicemente le aziende profit, che operano nella finalità di massimizzare il proprio profitto.

L'altra teoria che possiamo richiamare è la teoria delle scelte pubbliche. Le amministrazioni e le aziende sono poste in concorrenza con quelle private e tra loro e si lascia al cittadino la possibilità di scegliere. La teoria delle scelte pubbliche quindi poggia su un approccio di carattere positivo e non di carattere normativo e assegna particolare rilevanza quelli che sono gli interventi dei personali, dei cittadini nell'economia. È una teoria cosiddetta delle Public Choice e che quindi vede particolarmente sotto osservazione il ruolo politico, cioè del politico (si può rimandare a tanta letteratura in materia di teoria delle scelte pubbliche chiaramente per degli approfondimenti); è evidente che il ruolo del politico qui è centrale, però si assume che il politico agisca sostanzialmente più nel proprio interesse che non nell'interesse della collettività e quindi, anche in questo caso, bisogna intraprendere una serie di azioni e reazioni per cercare un po' di blindare il rapporto tra politico e collettività di riferimento. L'ulteriore teoria è la teoria dei costi di transazione. A certe condizioni la produzione e l'erogazione di servizi pubblici possono essere esternalizzate a soggetti diversi dalla pubblica amministrazione con consistenti vantaggi in termini di efficienza. Questa è la teoria che nasce negli anni ‘30 con Coase, che viene poi enfatizzata negli anni ‘80 con Williamson; è una teoria che ha come focus l'organizzazione interna della pubblica amministrazione, che sostanzialmente guarda ai costi di transazione come ai costi, alle risorse che vengono sostanzialmente spese, consumate a fronte di una serie di transazioni interne all'organizzazione pubblica, all'organizzazione stessa; quindi poggia su una dualità tra gerarchia e mercato e quindi individua...