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Derecho Financiero I Universidad Pablo de Olavide de Sevilla TEMA 1: LA ACTIVIDAD FINANCIERA PÚBLICA Y EL DERECHO FINANCIERO. 1. INTRODUCCIÓN. La actividad financiera es una rama del Derecho público, por lo que no regula la actividad privada (actividades bursátiles, bancarias, comerciales etc). Vamo...

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Derecho Financiero I Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

TEMA 1: LA ACTIVIDAD FINANCIERA PÚBLICA Y EL DERECHO FINANCIERO. 1. INTRODUCCIÓN. La actividad financiera es una rama del Derecho público, por lo que no regula la actividad privada (actividades bursátiles, bancarias, comerciales etc). Vamos a estudiarlo desde el punto de vista de los gastos e ingresos Las características de la actividad financiera son las siguientes:  Actividad pública. Los sujetos que realizan dicha actividad son públicos, y además porque el objeto no es privado, sino son necesidades de la sociedad pública.  Instrumental. No se satisface directamente las necesidades de los ciudadanos, sino que es un medio que utilizan los entes públicos para disponer de ingresos y realizar gastos.  Es una actividad que puede estudiarse en tres aspectos: o Aspecto económico. Gran relevancia para la economía. El sector público es el primer agente económico (ciencia de la Hacienda). o Aspecto político. Actividad vinculada a los asuntos públicos (ciencia política). o Aspecto jurídico. En un estado de Derecho esta actividad se halla regulada por normas jurídicas (Derecho Financieroobjeto de nuestro estudio)

2. HACIENDA PUBLICA. ACEPCIONES. Para identificar el objeto de la actividad financiera suele hablarse de Hacienda Pública, término con diversas acepciones: 

Acepción objetiva (patrimonio). Conjunto de ingresos de los que dispone un ente público.



Acepción subjetiva (administración financiera). Dentro la AP (Estado, CCAA y Entes Locales) existen órganos y servicios encargados de realizar los gastos y obtener los ingresos. Suele designarse a la Administración Financiera como Hacienda Pública.



Actividad funcional (actividad). Una actividad administrativa, desarrollada a través de procedimientos de este carácter. Cuyo objeto es la obtención de ingresos públicos y la realización de gastos públicos.

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3. GASTO PUBLICO. ASPECTOS CONSTITUCIONALES. Los entes públicos tienen asignadas multitud de funciones, que ocasionan importantes gastos públicos. El Derecho Financiero no estudia el régimen sustantivo de estas funciones. Se ocupa de:  Asignación de lo que se va a gastar en cada función pública (sanidad, defensa, justicia, educación, etc), es a lo que se le denomina asignación-aprobación del gasto.  Procedimientos para cumplir las decisiones de gastos, es a lo que se le denomina la ejecución del gasto.  Procedimientos para controlar que la ejecución del gasto resulte conforme al Derecho; es a lo que se le denomina el control del gasto. La regulación del gasto público se estructura en torno a una institución clave: el presupuesto con la Ley de Presupuestos Generales del Estado, Leyes de Presupuestos de las CCAA y los Presupuestos de los Entes Locales. En el presupuesto cada ente público decide en que va a gastar los ingresos, de modo que los gastos solo serán exigibles si constan en el presupuesto. El Derecho presupuestario, como parte del Derecho financiero, regula la elaboración, aprobación, ejecución y control del presupuesto de los entes públicos. La Constitución recoge este punto de vista en el art. 31.1 CE (contribución al gasto público), arts. 31.2, 133.4 CE (principios rectores del gasto público); y arts, 134-135 CE (regulación básica de los Presupuestos Generales del Estado-Principio de estabilidad Presupuestaria). El art. 134 CE recoge los aspectos básicos de los Presupuestos Generales del Estado: reparto de competencias entre el ejecutivo y legislativo, carácter anual, contenido de los PGE y la tramitación. 4. INGRESOS PÚBLICOS. ASPECTOS CONSTITUCIONALES. Para financiar los gastos, los entes públicos disponen de diversas fuentes de ingresos. En virtud del art. 5.2 LGP, las normas reguladoras de un determinado ingreso pueden pertenecer al Derecho público o privado.  Ingresos públicos de naturaleza pública o de Derecho público (v. gr. recaudación de tributos, precios públicos o Deuda Pública). La Administración tendrá especiales prerrogativas y potestades administrativas para su cobranza (Art. 10 LGP). Art. 5.2 LGP: “Son derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal los tributos y los demás derechos de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado y sus organismos autónomos que deriven del ejercicio de potestades administrativas.”

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 Ingresos públicos de naturaleza privada o de derecho privado (ingresos patrimoniales). Su cobranza se realiza conforme el Derecho privado (Art. 19.1 LGP). No obstante, tienen especialidades en su régimen jurídico por su titular y por los fines públicos. El Derecho Financiero se ocupa preferentemente de los ingresos de naturaleza pública. La constitución recoge este tema en el art. 31.1 CE (los tributos como principal fuente de ingresos públicos), art. 31.3 CE (reserva de ley), art. 132.3 CE (ingresos patrimoniales, derivados de bienes patrimoniales), art. .135 CE (regulación básica de la Deuda Pública) 5. LA ACTIVIDAD FINANCIERA Y LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO. España es un estado con una estructura descentralizada, con varios niveles de gobierno que desarrollan su propia actividad financiera con gastos propios e ingresos (art. 137 CE). A) LA HACIENDA DEL ESTADO. El art. 132.3 CE regula por ley el patrimonio del Estado, art. 133.1 CE, art. 134 CE y art. 149.1.14 CE regula la competencia exclusiva del Estado en materia de Hacienda general y Deuda del Estado. B) LAS HACIENDA AUTONOMICAS Y FORALES. Se regula en la CE: art. 132.2 (las CCAA pueden establecer y exigir tributos), art. 156.2 CE, arts. 157-158 CE (relación de ingresos públicos de las Haciendas autonómicas); y Disposición adicional primera (que reconoce los derechos históricos de los territorios forales, que es el régimen especial de Navarra y País Vasco) C) LAS HACIENDAS LOCALES. La CE regula en el art. 133.2 que las corporaciones locales pueden establecer y exigir tributos. El art. 142 CE habla de la suficiencia financiera; y el art. 142 CE habla de las fuentes más relevantes de ingresos públicos. Las Haciendas locales se nutrirán fundamentalmente de: 

Tributos propios.



Participación en los tributos del Estado.



Participación en los tributos de las Comunidades Autónomas.

6. TRATADOS CONSTITUTIVOS TRAS EL TRATADO DE LISBOA. Son: 

Tratado de la Unión Europea (TUE): Tratado de Maastricht y sus diversas modificaciones posteriores. 3

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

Tratado de funcionamiento de la Unión Europea (TFUE): antiguo tratado de la comunidad europea o tratado de roma (1957)



Derecho derivado: como las Directivas.

Las normas sobre la Hacienda de la Unión Europea:  Regulación del contenido, principios rectores, aprobación, ejecución y control del Presupuesto de la Unión  Evolución ordenada de los gastos de la unión mediante la fijación de un marco financiero plurianual.  Sistema de recursos propios de la unión para que se disponga de los medios necesarios  Lucha contra el fraude de actividades ilegales que perjudiquen los intereses financieros de la unión. Las normas que afectan más directamente a la Hacienda de los Estados miembros (EM), son: 

Libertades fundamentales y no discriminación. Como la Libre circulación personas, servicios, mercancías y capitales, Libertad de establecimiento; o No discriminación por razón de nacionalidad.



Establecimiento del mercado interior. Definido como un “espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de personas, servicios, mercancías y capitales está garantizada.”

El mercado interior conlleva, entre otros, los siguientes efectos:  Unión aduanera. Entre los EM no existen derechos de aduana de importación o exportación. Los EM tienen un arancel aduanero común frente a los territorios terceros.  Libre movimiento de capitales.  Prohibición de ayudas de Estado que falseen o amenacen falsear la competencia.  Prohibición de gravar los productos de los demás EM con tributos internos superiores a los que graven los productos nacionales similares.  Armonización de las legislaciones fiscales nacionales relativas a: Impuestos sobre el volumen de negocio (IVA), Impuestos sobre consumos específicos (alcohol, y bebidas alcohólicas, labores del tabaco, hidrocarburos, electricidad). Como consecuencia de la Unión Europea, hay que tener en cuenta una serie de requisitos:

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

Política económica: necesidad de evitar déficit excesivos (déficit público que no supere el 3% del PIB, deuda pública que no supere el 60% del PIB…). En 2012 el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (Pacto Fiscal Europeo), establece un déficit estructural no superior al 0,5% del PIB; y una deuda pública con una reducción a un ritmo medio de una veinteava parte al año como referencia si supera el 60% PIB.

Si un Estado miembro incumple esos criterios la Comisión abrirá un procedimiento específico que puede traducirse, llegado el caso, en la imposición de una multa.

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TEMA 2: LOS INGRESOS PÚBLICOS. CLASES. 1. LOS TRIBUTOS. REMISIÓN. ¿Qué importancia tienen los tributos en la financiación de los gastos públicos? La respuesta la da el art. 31.1 CE, del que se deduce:  Los ingresos tributarios son los ingresos más importantes con que cuenta la Hacienda Pública, la primera fuente de financiación de los gastos públicos.  Ha de existir un sistema tributario (un conjunto ordenado de tributos, es decir, armonizado) como cauce para que “todos” contribuyan al sostenimiento de los gastos públicos.  Ese sistema tributario ha de ser justo y respetar los principios de justicia enunciados en el art. 31.1 CE. Los tributos son la principal fuente de financiación del Autónomas y Entes Locales.

Estado,

Comunidades

Se puede definir tributos como prestaciones coactivas (quieran o no los ciudadanos van a tener que contribuir) exigidas a los ciudadanos, en un Estado de Derecho su establecimiento y regulación ha de respetar los principios constitucionales. Por ejemplo: el IRPF, el cual toda persona física que resida en el país más de 183 días al año y tenga renta, tendrá que contribuir (Estudio de los tributos de la unidad 3 y 16). 2. LOS INGRESOS PATRIMONIALES. Son ingresos derivados de la explotación y enajenación de bienes y derechos que constituyen el patrimonio de un ente público (bienes patrimoniales). Hay distintos tipos de bienes de titularidad pública: 

Bienes de dominio público o demaniales. Bienes de uso común o general (caminos, playas, etc.) y los bienes afectos a un servicio público y otros a los que expresamente se otorga este carácter (p.e. minas). Su uso por los particulares da lugar al pago de una tasa (p.e., instalación de quioscos en la vía pública), normalmente, no generan ingresos patrimoniales, aunque a veces sí (p.e., el Estado explota directamente una mina o explota un bien demanial por medio de un contrato privado)

(C.Civil (art. 339) y Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (art. 5.1)). 

Bienes de dominio privado o patrimoniales. Por exclusión, son los bienes de titularidad pública que no tengan carácter demanial. Entre otros, tienen esta consideración: derechos de arrendamiento, valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por éstas, derechos de propiedad incorpora y, en general,

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derecho de cualquier naturaleza derivados de la titularidad de los bienes y derecho patrimoniales. En su régimen de explotación y enajenación se aplican supletoriamente normas de derecho privado (civil/mercantil). C.Civil (art. 340) y Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (art. 7). Las consecuencias de esta distinción son las siguientes: 

Los bienes de dominio público. Su uso por los particulares da lugar al pago de una tasa (p.e., instalación de quioscos en la vía pública). Normalmente, no generan ingresos patrimoniales. Pero a veces sí (p.e., el Estado explota directamente una mina o explota un bien demanial por medio de un contrato privado).



Los bienes patrimoniales. Su finalidad esencial no es, en muchos casos, generar ingresos. Pero su explotación y enajenación puede generar ingresos públicos patrimoniales.

Algunos ejemplos de ingresos patrimoniales son:  Renta producida por el arrendamiento de un inmueble de titularidad pública.  Importe obtenido por la venta de un terreno, un edificio o participaciones en una sociedad mercantil.

acciones

o

 Aprovechamiento de madera o explotación de un yacimiento minero.  Ingresos por el desarrollo de una actividad comercial o industrial o bien por participar en el capital de sociedades mercantiles (dividendos o participaciones en beneficios). Es a lo que se le denomina empresas mixtas. ¿Dónde van destinados esos ingresos públicos? Se refleja en preceptos como los siguientes: 

Art. 108.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP). Las rentas, frutos e ingresos generados por los bienes patrimoniales del Estado se ingresarán en el Tesoro Público.



Art. 133 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP). El producto de la enajenación de bienes y derechos patrimoniales del Estado se ingresará en el Tesoro Público y podrá generar crédito en los correspondientes estados de gastos.

La importancia actual de estos ingresos, en la actualidad no son una fuente demasiado relevante de ingresos públicos, por dos razones básicas: 

En muchos casos, la tenencia y administración de los bienes patrimoniales no responde al fin de obtener ingresos, sino a otros objetivos y políticas públicas. Por ejemplo: preservación medio ambiente o patrimonio histórico, presencia estratégica en sectores económicos, etc. 7

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

En muchos casos, la tenencia de los bienes patrimoniales o las empresas públicas ocasionan más gastos que ingresos. Por ejemplo: empresas públicas deficitarias.

3. DEUDA PÚBLICA. A) INGRESOS FINANCIEROS POR OPERACIONES DE CRÉDITO. La deuda pública son obligaciones pecuniarias asumidas por los entes públicos como consecuencia de los ingresos obtenidos a través de operaciones de crédito con terceros. La deuda pública se considera como un ingreso público recurriendo a capitales ajenos ya que los tributos no son suficientes, por esta vía los entes públicos hacen dos cosas a la vez: 

obtienen ingresos de 3.º a cambio de una retribución



se endeudan (obligación de devolver las cantidades recibidas al vencimiento de un plazo determinado).

Por tanto, es una fuente más de ingresos públicos recurriendo a capitales ajenos, ya que lo tributos no son suficientes. La deuda pública tiene una serie de características, son: 

Nos remite al concepto de préstamo en un sentido amplio (entrega de dinero con la consiguiente obligación de devolución). Préstamo muy distinto en su régimen jurídico del contrato regulado en el Derecho privado. Nos remitimos al Art. 92 Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP): “Constituye la Deuda del Estado el conjunto de capitales tomados a préstamo por el Estado (…)”



Se traduce en un contrato de Derecho público entre ente público (prestatario)sujeto que entrega suma de dinero (prestamista).



Carácter bifronte (espada de doble filo), es decir, es una fuente de ingresos públicos habitual en la actualidad (2.ª en importancia); pero a la vez comporta un gasto (pago de intereses o rentabilidad y devolución del capital prestado).



Genera ingresos públicos de carácter voluntario. Salvo casos muy excepcionales de Deuda forzosa, nadie está obligado a prestar dinero al sector público. Lo que se diferencia de los ingresos tributarios. Es decir, el que quiere comprar o invertir es el que aportará ingresos destinados a la Deuda pública.



Además de fuente de ingresos, es un importante instrumento de política económica (ahorro/inversión). Pero esto se utiliza cada vez menos, porque la política monetaria está transferida a la Unión Europea.

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Existen distintas clases de operaciones de endeudamiento público, son: 

Deuda singular/general. Es singular la deuda contraída con uno o varios sujetos determinados (p.e., una entidad de crédito). Es general la que puede ser suscrita por todos aquellos que lo deseen (emisión de valores), ya que no se acude a un prestamista concreto, sino que se hace una llamada general al mercado de capitales (cada uno puja en la subasta). Esto tiene que ver con la prima de riesgo. Son: letras del tesoro, bonos del Estado y obligaciones del Estado



Deuda del Estado/CCAA/Entes Locales. Según el sujeto que realiza la operación de endeudamiento.



Deuda a corto, medio y a largo plazo. Según el plazo más o menos largo de amortización del préstamo y recuperación del capital prestado: o Letras del Tesoro (plazo a 3, 6, 9 o 12 meses), también se le llama deuda flotante (aquella que se utiliza para cubrir la falta de liquidez del Estado). o Bonos del Estado (a 3 o 5 años) o Obligaciones del Estado (a 10, 15 o 30 años)



Deuda interior/exterior. Dependiendo de que la operación de endeudamiento se realice dentro o fuera de España. Por lo general, el Estado emite y puede suscribirlo cualquier persona.



Deuda representada mediante títulos valores/anotaciones en cuenta. Según la forma de representación de la Deuda general.

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Deuda representada mediante títulos valores nominativos/mixtos/al portador. Cuando son mixtos el capital se reembolsará al sujeto designado y los intereses al portador.

La importancia de los ingresos públicos derivados de la Deuda Pública es que es, en la actualidad, la segunda fuente de ingresos del sector público, por detrás de los tributos. No obstante, tiene una limitación material congénita o intrínseca; puesto que tras la obtención de los ingresos hay que devolver el capital prestado y abonar la retribución fijada. Además, encuentra hoy en día importantes limitaciones derivadas de normas jurídicas comunitarias o nacionales. Existen unos límites derivados del Derecho de la UE, como fija el Tratado de Funcionamiento de la UE en su art. 126 sobre el protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo (la deuda pública no podrá superar el 60% del PIB). También existen límites de Derecho interno; la Constitución Española no ponía tradicionalmente límite máximo al nivel de endeudamiento del sector público. Lo que 9

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hace es la reforma del artículo 135 CE en 2011 sobre el volumen de deuda respecto del PIB no superior al valor de referencia fijado en el TFUE. Ya había importantes limitaciones: 

Normativa sobre estabilidad presupuestaria (en la actualidad, Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, y otras disposiciones)



Limitaciones al endeudamiento de CCAA y Entes Locales.

El art. 135 CE reg...