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Allgemeines Verwaltungsrecht

Allgemeines Verwaltungsrecht 1. Teil: Begriff, Geschichte und Rechtsquellen 1. Kapitel: Begriffliches I. Zum Begriff „Verwaltung“ Allgemeines Verwaltungsrecht = Beschäftigung mit den rechtlichen Grundlagen und Fragen, die für die Verwaltung als Ganzes oder größere Teilbereiche von Bedeutung sind. Zur Beantwortung von Fragen des Allgemeinen Verwaltungsrechts gibt es eine Vielzahl von Vorschriften, wobei man Regelungen des materielle, des formellen und des organisatorischen Verwaltungsrechts unterscheiden muss:  Materielles/Besonderes Verwaltungsrecht oder Funktionenrecht = Bundes- und Landesgesetze, die einzelne Materien des Verwaltungsrechts regeln (GewO, BauO, ForstG etc.)  Formelles Verwaltungsrecht = Gesetze, die das Verfahren vor den Vw-Behörden regeln (AVG, VStG, VVG)  Organisatorisches Verwaltungsrecht = Regelung der Einrichtung von Organen, Feststellung ihrer Aufgaben und Zuständigkeiten (findet sich zT in der Bundesverfassung, meist aber in den einzelnen Materiengesetzen) Verwaltung im rechtswissenschaftlichen Sinn bedeutet staatliche Verwaltung. Es fallen die Tätigkeit der Bundes- und Landesverwaltung und auch die Selbstverwaltung und die Tätigkeit ausgegliederter und beliehener Rechtsträger darunter. Der Verwaltungsbegriff muss erst mithilfe einer rechtswissenschaftlichen Begriffsbildung bestimmt werden: Es handelt sich um eine Staatsfunktion. ==> Im B-VG findet sich die Einteilung der Staatsfunktionen in Gesetzgebung und Vollziehung. Die Vollziehung wird noch in Justiz und Verwaltung unterteilt (Art 94 Abs 1 B-VG).  Es besteht die Möglichkeit, Staatsfunktionen (also auch die Verwaltung) als Tätigkeiten (aufgabenbezogen) oder in organisatorischer Hinsicht zu verstehen.  Man versucht schon seit dem 19. Jahrhundert den Begriff der Verwaltung zu definieren/bestimmt. Es wurde immer schon danach getrachtet, den Begriff inhaltlich zu bestimmen und daher die Tätigkeit der Verwaltungsorgane in den Mittelpunkt zu stellen. Man kann aber den Verwaltungsbegriff als Tätigkeit nicht definieren. Man kann in allenfalls beschreiben/skizzieren.  Neuere österreichische Verwaltungslehre (Adamovich sen/Merkl) – Orientierung an organisatorischen Kriterien: Unterschiedliche Ergebnisse o Negative Definition: Verwaltung = Tätigkeit von Staatsorganen, die weder Organe der Gesetzgebung noch Organe der Gerichtsbarkeit sind ==> Die Verwaltung umfasst alle außerhalb der Gesetzgebung und Gerichtsbarkeit gelegenen Staatstätigkeiten  Gesetzgebung im organisatorischen Sinn = Tätigkeit der gesetzgebenden Organe (NR, BR, LT) ==> Erlassung von Bundes- und Landesgesetzen, Mitwirkungsbefugnisse an der Verwaltung (politische, finanzielle und rechtliche Kontrollbefugnisse; personelle Vorschlagsrechte)  Gerichtsbarkeit im organisatorischen Sinn = Tätigkeit richterlicher Organe, die unabhängig, weisungsfrei, unabsetzbar und unversetzbar sind (Berufsrichter, Laienrichter). Auch die Verwaltungsgerichtsbarkeit zählt dazu: Die Mitglieder der VwG und des VwGH sind Richter  Verwaltung = Alle Vollzugsakte außerhalb von Gesetzgebung und Gerichtsbarkeit (durch Subtraktionsmethode gewonnener Verwaltungsbegriff) o Formell-organisatorische Verwaltungsdefinition: Rechtsprechung und Verwaltung sind nach der Verfassung Vollzug von Gesetzen (Art 18 B-VG), wobei die Rechtsprechungsorgane unabhängig agieren und die Verwaltungsorgane

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Allgemeines Verwaltungsrecht weisungsgebunden sind (Art 20 B-VG) ==> Verwaltung ist die Tätigkeit von weisungsgebundenen Staatsorganen. Lässt sich spätestens seit der B-VG Novelle 2008 nicht mehr aufrecht erhalten (Seite 37) II. Einteilung der Verwaltungstätigkeiten Materielle Staatstätigkeit: Die Verwaltung als materielle Staatstätigkeit umfasst sehr viele Lebensbereiche und es kann keine allgemeine Definition einer Verwaltung im materiellen Sinn, die alle diese Aspekte erfasst, erarbeitet werden. Es kann aber eine grobe Systematisierung und gewisse Ordnung geschaffen werden: Verwaltungstätigkeiten lassen sich nach ihrer Beziehung zum Einzelnen und zur Wirtschaft klassifizieren: Einteilung in Eingriffsverwaltung, Leistungsverwaltung, bedarfsdeckende und erwerbswirtschaftliche Verwaltung 1. Eingriffsverwaltung: Statuierung von Geboten und Verboten für den Einzelnen und allenfalls Durchsetzung mit Zwang. o Die Eingriffsverwaltung ist vor allem auf Gefahrenabwehr gerichtet (Adamovich/Frank: Ordnungs- und Überwachungsverwaltung) – es sind Sicherheits- und Verwaltungspolizei erfasst:  Sicherheitspolizei = Abwehr allgemeiner Gefahren, die zu keine speziellen Verwaltungsmaterie gehören  Verwaltungspolizei = Abwehr von Gefahren, die im Zusammenhang mit einer bestimmten Rechtsmaterie stehen o Instrumente der Eingriffsverwaltung finden sich auch auf dem Gebiet des Wirtschaftsverwaltungsrechts, wobei es auch auf die Sicherung der Leistungsfähigkeit der Wirtschaft ankommt.  Wirtschaftsaufsicht: Beobachtende und eingreifende Maßnahmen, die bestimmte Branchen oder Unternehmen vor Fehlentwicklungen schützen und indirekt die Konsumenten vor Nachteilen schützen.  Wirtschaftslenkung: im Gebiet der indirekten Lenkung versucht der Staat den Wirtschaftsablauf zu beeinflussen. Bei der direkten Lenkung steuert der Staat die zentralen Entscheidungen der Wirtschaftsteilnehmer unmittelbar durch Beeinflussung des Angebots, der Nachfrage oder der Preise. Die Wirtschaftslenkung wird als staatlicher Eingriff in die Wettbewerbsordnung eher zurückgedrängt. o Abgabenverwaltung: Vorschreibung und Einhebung von Abgaben (Steuern und Gebühren) o Raumplanungsverwaltung: Verbindliche Festlegung von Nutzungsmöglichkeiten von Grundstücken 2. Leistungsverwaltung: Ihr Gegenstand sind Zuwendungen und Vorsorgeleistungen an/für den Einzelnen. Es sind auch hier verschiedene Unterteilungen möglich. o Sozialverwaltung: Vorsorge für soziale Sicherheit des Einzelnen (Leistungen der SV, PV, AV etc.) o Förderungsverwaltung: Personen oder Institutionen erhalten finanzielle Leistungen vom Staat, wobei unterschiedlichste Subventionszwecke verfolgt werden können (Wirtschaftsförderung, Kulturförderung etc.). Es sollen gezielt verschiedenen Institutionen und Tätigkeitsbereiche unterstützt werden o Daseinsvorsorge: Bereitstellung von für die Allgemeinheit wichtigen Leistungen (Schaffung und Erhaltung von Verkehrseinrichtungen, öffentlicher Personennahverkehr, Stromversorgung, Wasserversorgung) 3. Bedarfsdeckungsverwaltung: Bezieht sich auf die Verwaltung selbst. Es geht um Tätigkeiten, mit denen sich die Verwaltung Sachmittel und Personal beschafft. 4. Erwerbswirtschaftliche/Erwerbsgerichtete Verwaltung (Fiskalverwaltung): Privatrechtlich organisierte Wirtschafts- und Unternehmenstätigkeit des Staates.

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2. Kapitel: Entwicklungsgeschichtliche Schlaglichter 18. Jahrhundert (Maria Theresia, Joseph II: Reformen): Zunehmende Komplexität aller staatlichen undgesellschaftlichen Bereiche ==> Aufwertung und materielle und organisatorische Ausdehnung der Verwaltung. I.  

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Monarchische und bundesstaatliche Wurzeln der Verwaltungsorganisation Mittelalter: Macht ging von Ständen, Grundherren und anderen privilegierten Herrschaftsträgern aus Maria Theresia und Joseph II. – sehr viele Organisationsreformen: Vorbilder Frankreich und Türkei ==> Reformen zur Schaffung einer zentralistischen Organisation; instanzenmäßiger Aufbau der Verwaltung, gegliedertes, transparentes Kontrollsystem, gleichförmige zentralistische Verwaltungsorganisation in allen Kronländern (Beseitigung des heterogenen Bildes der Verwaltung zugunsten eines einheitlichen Organisationskonzept) ==> mit der Dezemberverfassung 1867 war die Monarchie endgültig ein dezentralisierter Einheitsstaat, in dem die wichtigsten Verwaltungsagenden Reichsangelegenheiten waren. o Doppelgleisigkeit der Verwaltung: Parallelstrukturen zwischen der Staatlichen Verwaltung in den Ländern (repräsentiert durch die LH) und der städtischen Verwaltung. Nach dem Ende des ersten Weltkrieges bei der Schaffung der Bundesverfassung gab es gegensätzliche Vorstellungen über deren Ausgestaltung: o Sozialdemokraten: Wollten ein zentralistisches Organisationsmodell, das sich stark am englischen Modell der Selbstverwaltung orientierte o Christlich-Soziale: Sie wollten eine echte föderalistische Verwaltungsorganisation nach Schweizer Vorbild. Das Schwergewicht der Verwaltung sollte bei den Ländern liegen und die Bundesverwaltung sollte auf bundesstaatliche Kernaufgaben beschränkt werden. o Kompromiss: Schaffung der mittelbaren Bundesverwaltung:  LH ist für die Führung zahlreiche Verwaltungsgeschäfte des Bundes in den Ländern zuständig, unterliegt aber den Weisungen der BReg/der einzelnen BM.  Allgemeine staatliche Verwaltung in den Ländern: LH, LReg, BezVwBeh bilden die Behörden der allgemeinen Staatlichen Verwaltung in den Ländern (außer Wien) ==> dieses System ist iW noch heute erhalten. Fortentwicklung der Grundrechte, Bildung des Unionsrechts ==> organisationsrechtliche Neuerungen für die Verwaltung: Schaffung der zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit und Abschaffung zahlreicher unabhängiger Sonderbehörden.

II. Vom Wandel der Verwaltungsaufgaben Seit den theresianischen/josephinischen Reformen entwickelte sich Österreich immer mehr zu einem Verwaltungsstaat (= Staat, in dem die zunehmende Anzahl der Staatsaufgaben überwiegend von der Verwaltung wahrgenommen wir). Joseph II. (Verkörperung des aufgeklärten Absolutismus) verstand sich als Diener des Staates. Er sorgte stets für das materielle und ideelle Wohlergehen seiner Untertanen (älterer Wohlfahrtsstaat). Folge des josephinischen Regierungsverständnisses war, dass die Verwaltung in fast alle gesellschaftlichen Lebensbereiche eingriff und versuchte, die Ziele einer idealen Gesellschaft durchzusetzen (Prinzip der Zwangsbeglückung): Der Einzelne musste sich an den Vorstellungen der Obrigkeit über eine vernünftige Lebensgestaltung orientieren – zur Durchsetzung stützte sich Joseph II. auf polizeiliche Gewalt und Verwaltungsherrschaft. Das Regelwerk von Joseph II. bestand in internen Dienstanweisungen und allerhöchsten Entschließungen („Alles für das Volk, nichts durch das Volk.“) Joseph II. bediente sich auch des Privatrechts: er gründete Unternehmen, gewährte Förderungen und beteiligte den Staat sonst am Privatrechtsverkehr. Metternich’sche Ära/Vormärz: Es trat die Ordnungsfunktion des Staates in den Vordergrund, die auf die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe, Ordnung und Sicherheit gerichtet war. Dazu wurde verstärkt polizeilicher Zwang ausgeübt (Pergen’sche Polizeireformen ==> straff organisierter zentralistischer Polizeiapparat)

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1848 – Revolutionen in Europa: Es entstanden immer wieder revidierte Verfassungsentwürfe und Verfassungen. In den 1860ern (Liberalismus) kam es zur Verrechtlichung des Verwaltungsrechts und zur Einführung von Rechtsschutzinstanzen.  1867 – Schaffung des Reichsgerichts (Vorläufer des VfGH), 1875 – Schaffung des VwGH ==> Aufwertung der Stellung des Einzelnen  Bindung des Staates an das Gesetz  Ausprägung des subjektiv-öffentlichen Rechts  Zahlreiche Kodifikationen im Verwaltungsrecht: GewO 1859, Sozialgesetzgebung ab 1887, BergG 1854/1889, Forstrecht, Wasserrecht, Eisenbahnrecht, Straßenrecht, Agrarrecht Nach Zusammenbruch der Habsburgermonarchie war die Verwaltung zunächst damit beschäftigt, Kriegsschäden zu beheben und die Kriegsnot zu lindern ==> Erlassung vieler wirtschaftslenkender Gesetze (Preisregelung, Bewirtschaftung). Die Leistungsverwaltung erfuhr in der Daseinsvorsorge eine erhebliche Aufwertung ==> moderne Wiederkehr der wohlfahrtsstaatlichen Aktivitäten. Frühe Zweite Republik – Wirtschaftsstaat Österreich: Vordringen wirtschaftslenkender Maßnahmen, eigene Wirtschaftstätigkeit des Staates. Verstaatlichungsgesetze (1946, 1947) ==> Verstaatlichung der gesamten Elektrizitätswirtschaft, der Bank- und Kreditwirtschaft und wesentlicher Teile der Schwerindustrie. Damit waren eine Ausweitung der Verwaltungstätigkeit und eine steigende Zahl von Gesetzen (Legalitätsprinzip) verbunden. 1980er – Trendumkehr über die Auffassung der Rolle des Staates in der Wirtschaft: Sukzessive Privatisierung der Staatsbetriebe, gesteigertes Umweltbewusstsein der öffentlichen Hand ==> Umweltgesetzgebung (Umweltgestaltungsstaat)

III. Neuere Tendenzen (Funktions- und Organisationswandel der öffentlichen Vw) EU-Beitritt = Normenflut für die nationale Verwaltung: viele Lebensbereiche durch europäische Rechtsentwicklungen geprägt. Es erfordert eine Umsetzung der EU-rechtlichen Vorgaben in nationales Recht, außerdem müssen bestimmte Rechtsvorschriften der EU unmittelbar angewendet werden. Heute ist das Verwaltungsrecht in materieller und organisatorischer Hinsicht durch Rechtsreformen und Strukturveränderungen geprägt. Es kam mit der Zeit ein schleichender Umbau der Verwaltung von der streng weisungsgebundenen hierarchischen Struktur zu einer vermehrt justizähnlichen Verwaltungsorganisation. Diese Veränderung erreichte mit der Verwaltungsgerichtsbarkeitsnovelle 2012 seinen Höhepunkt: das gesamte Verwaltungsrechtliche Rechtsschutzsystem Teil der Gerichtsbarkeit und der politische Einfluss auf die Hoheitsverwaltung wurde reduziert ==> Zurückdrängung der parlamentarischen Kontrollbefugnisse im Bereich der individuellen hoheitlichen Verwaltungsrechtsgestaltung. In der Daseinsvorsorge (=Einbringung von Leistungen, die für die Allgemeinheit von zentraler Bedeutung sind, um ihr Leben angemessen gestalten zu können) ist die Verwaltungstätigkeit einem nachhaltigen Wandel unterworfen: Wesentliche Bereiche werden nicht mehr in der Form des Wirtschaftsverwaltungsrechts direkt von der öffentlichen Hand und unter Ausschluss von Wettbewerb geführt; Private Leistungserbringer dringen vermehrt in diese Bereiche vor. Es kommt seit den 1970ern vermehrt zur Privatisierung und Deregulierung vor allem in der öffentlichen Verwaltung. Dadurch kommt es zu einem Rückbau des Staates, wodurch eine Übertragung der Staatsaufgaben auf private Dienstleister entsteht. Auch in der Personalstruktur der öffentlichen Verwaltung gibt es zahlreiche Veränderung: das Berufsbeamtentum verliert an Bedeutung und die Struktur der öffentlichen Verwaltung (die früher stark vom Legalitätsverständnis geprägt war) nähert sich immer mehr einer

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Allgemeines Verwaltungsrecht Dienstleistungseinrichtung an. Dies aufgrund der Anwendung von betriebswirtschaftlichen Erkenntnissen auf die Verwaltung (New Public Management)

3. Kapitel: Rechtsquellen der Verwaltung I. Einleitende Bemerkungen Man unterscheidet je nach Adressatenkreis generelle Rechtsnormen von individuellen.  Erlassung genereller Rechtsnormen = Rechtsetzung; Erlassung individueller Rechtsnormen = Rechtsanwendung/Vollziehung.  Generelle Rechtsnormen = Verfassungsgesetze, Einfache Gesetze, Staatsverträge, Verordnungen  Individuelle Rechtsnormen = Urteile, Erkenntnisse, Beschlüsse von Gerichten, Bescheide von Veraltungsbehörden  Es ist in der Verfassung festgelegt, welche Rechtsquellen es gibt (Prinzip der Geschlossenheit des Rechtsquellensystems ==> Vorgabe von Anzahl und Arten der Rechtsquellen) II. Rechtsquellen A. Verfassungsrecht (1) Baugesetze der Bundesverfassung: Oberste Rechtsprinzipien der Verfassung ==> Demokratisches, Rechtsstaatliches, Gewaltenteilendes, Liberales, Bundesstaatliches und Republikanisches Prinzip. Sie sind im Allgemeinen nicht unmittelbare Rechtsquelle für die Verwaltung. Diese Prinzipien erlangen vor allem bei der Normeninterpretation Bedeutung für die Verwaltung (bundesgesetzkonforme Interpretation). (2) Bundesverfassungsgesetze: (3) Landesverfassungsgesetze: Rechtsquellen hinsichtlich der Verwaltungsorganisation. Auf den Gebieten, auf denen die Einrichtung von Landes- und Gemeindeverwaltungsorganisationen nicht durch bundesverfassungsrechtliche Vorschriften dementiert ist, können die Länder im Rahmen ihrer Verfassungsautonomie eigenständige verwaltungsrechtliche Regelungen treffen B. Gesetze Primäre Rechtsquelle der Verwaltung = Gesetz im formellen Sinn: Das sind die von dem Gesetzgebungsorganen des Bundes (NR und BR) und den Ländern (LT) beschlossenen und als Gesetze bezeichneten und kundgemachten generellen Rechtsvorschriften.  Unterscheide Gesetz im materiellen Sinn: Darunter versteht man jede rechtsverbindliche generelle Anordnung, die subjektive Rechte und Pflichten normiert oder Organverhalten determiniert. Dies unabhängig davon, ob es sich formell um ein Gesetz handelt (zB Verordnungen) Aufgrund des strengen Legalitätsprinzips in Österreich, ist das Gesetz von großer Bedeutung. Es sind auch Behördenzuständigkeiten gesetzlich zu normieren (Festlegung von Verwaltungsdelikten und – strafen, Ausstattung von Organen mit hoheitlichen Personen, Beleihung von Privatpersonen).  Die Aufhebung eines Gesetzes steht ausschließlich dem zuständigen Gesetzgeber und dem VfGH zu. Aufgrund der bundesstaatlichen Struktur Österreichs bestehen Bundes- und Landesgesetze, die gleichwertig sind. Wenn ein Bundes- und ein Landesgesetz denselben Sachverhalt regeln, dann steht eines dieser Gesetze idR im Widerspruch zu den Kompetenzbestimmungen des B-VG und kann vom VfGH aufgehoben werden.

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C. Verordnungen = Von Verwaltungsbehörden einseitig erlassene generelle Normen mit Außenwirkung. Sie können Grundlage für Bescheide sein. Die anderen Verwaltungsbehörden müssen ordnungsgemäß kundgemachte Verordnungen (ohne sie selbständig prüfen zu können) anwenden. Aufgrund der allgemeinen Ermächtigung des Art 18 Abs 2 B-VG ist jede Verwaltungsbehörde berechtigt, aufgrund der Gesetze Verordnungen zu erlassen (Durchführungsverordnungen). Bei den Durchführungsverordnungen ist zwischen zwei Kategorien zu unterscheiden: (1) „Bloße“ Durchführungsverordnungen: Sie dienen nur der Präzisierung von bestehenden Gesetzen (2) Durchführungsverordnungen, die aufgrund spezieller gesetzlicher Ermächtigung erlassen werden: Sie enthalten idR über die gesetzliche Regelung hinausgehende Bestimmungen Manche Verwaltungsbehörden sind auch zur Erlassung von verfassungsunmittelbaren Verordnungen berufen. Damit werden keine einfachen Gesetze durchgeführt – sie sind selbständig und beruhen auf speziellen verfassungsgesetzlichen Ermächtigungen (Art 118 Abs 5 BVG: Ermächtigung der Gemeinden zum Erlass von Verordnungen zur Abwehr bestimmter Missstände) D. Gliedstaatsverträge Bund und Länder können untereinander Vereinbarungen über Angelegenheiten ihres jeweiligen Wirkungsbereichs treffen (Art 15a B-VG). Es kommen in Frage (1) Vertikale Abkommen: Zwischen Bund und einem Land/mehreren Ländern (Der Bund steht den Ländern aber gleichrangig gegenüber) (2) Horizontale Abkommen: Verträge zwischen Ländern Durch solche Abkommen werden nur die vertragsschließenden Parteien gebunden (keine unmittelbare Anwendung). Sie entfalten nur Rechtswirkungen gegenüber Normunterworfenen, wenn sie mittels Gesetz/Verordnung transformiert werden. E. Rechtsquellen des Völkerrechts Es gibt verschiedene innerstaatlich verbindliche Normen völkerrechtlicher Herkunft, die auch Rechtsquelle für die Verwaltung sein können. Völkerrechtliche Normen sind innerstaatlich nur verbindlich, wenn sie durch einen Rechtsakt in die nationale Rechtsordnung übernommen werden (Transformation = Umwandlung von Völkerrecht in staatliches Recht).  Generelle Transformation: Es wird eine völkerrechtliche Bestimmung durch Ratifikationsbeschluss des NR und Kundmachung, aber ohne eigenen innerstaatlichen Durchführungsakt zu einem Teil der innerstaatlichen Rechtsordnung.  Spezielle Transformation: Der NR oder das zum Vertragsschluss befugte Organ bestimmt, dass der Staatsvertrag durch die Erlassung nationaler Gesetze oder Verordnungen zu erfüllen ist (Erfüllungsvorbehalt)  Art 9 Abs 1 B – VG: die allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts werden zum Bestandteil des Bundesrechts erklärt (völkerrechtliches Gewohnheitsrecht, allgemeine Rechtsgrundsätze des Völkerrechts: pacta sunt servanda, Verbot der entschädigungslosen Enteignung von Ausländern, Recht auf Gewährung von Asyl)  Art 9 Abs 2 B – VG: Durch Gesetz können einzelne Hoheitsrechte auf andere Staatenoder zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen werden. Dabei können unmittelbare Wirkungen für rechtsunt...