Appunti di Scienze dell\'amministrazione, a.a. 2019-2020 SARI PDF

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LEZIONE 1 - 24 FEB 'Per Stato di diritto s'intende lo Stato in cui si blinda lo stile di vita democratico, civile, deve tendere al benessere, i servizi sociali, l'assistenza, il diritto di sciopero ecc. Esistono se ci sono delle regole, ci deve essere un sistema approcciato a un sistema razionale. D...

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LEZIONE 1 - 24 FEB '20 Per Stato di diritto s'intende lo Stato in cui si blinda lo stile di vita democratico, civile, deve tendere al benessere, i servizi sociali, l'assistenza, il diritto di sciopero ecc. Esistono se ci sono delle regole, ci deve essere un sistema approcciato a un sistema razionale. Devono essere criteri prestabiliti. Amministrazione: Il punto di partenza sono i moderni Stati costituzionali, cioè gli stati che a un certo punto della storia hanno deciso di predeterminare delle regole, di adottare delle Costituzioni. Nel diritto romano c'era un concetto di amministrazione e di stato, c'era un Senato, dei Consoli, Proconsoli, un Impero e l'Imperatore nella cui figura si incarnava lo Stato. Lo Stato ha due concezioni:  persona, ovvero l'entificazione della comunità statuale (traduzione, immaginazione di una certa cosa che non è una persona fisica in soggetto). Il primo soggetto pubblico è lo Stato in cui le persone dialogano, comprano, vendono, ecc.  ente, come persona assestante. Lo Stato italiano e la FCA sono due enti oppure una spa e un comune sono enti ma hanno finalità diverse. Si occupa di processi decisionali. Tutti questi soggetti sono vincolati a perseguire questi obiettivi mentre ad esempio una ONLUS che ha lo stesso obiettivo di uno stato può decidere di diventare una Spa secondo le leggi del Codice Civile. Per molti secoli le organizzazioni statuali hanno gestito un interesse, si sono auto organizzati si sono dati delle regole. C'era l'idea che una sola figura potesse assumere su di sé tutti i poteri per gestire la cosa pubblica: l'amministrazione pubblica, il fare le regole e la giustizia (legislativo, esecutivo, giudiziario). Il potere se non viene limitato trascende in arbitrio. La scienza dell'amministrazione studia i processi del pubblico potere ovvero la facoltà di imporre unilateralmente un comportamento. La Rivoluzione francese segna l'esigenza di assicurare l'indipendenza dei poteri fondamentali l'uno rispetto all'altro. Il giudice applica la legge ma non la sua, quella scritta nei codici indipendente dal Governo e dal Parlamento. La Pubblica Amministrazione nasce prima dell'unità d'Italia con la Legge Cavour del 1853. Nasciamo dal Regno Sabaudo, poi tutto viene esteso al Regno d'Italia, lo statuto albertino rimane fino al 1948. Le conquiste sono la democrazia rappresentativa con il parlamentarismo e il suffragio, il voto è un elemento per esprimere la propria sovranità. Sovrano è il popolo. "Lo Stato siamo noi" lo troviamo anche nella nostra Costituzione, nell'art.1 c.2 ma limita perché lo esercita nelle forme stabilite dalla Costituzione. Il popolo ha ragione nei limiti della legge.

LEZIONE 2 - 25 FEB 20 La rilevanza culturale della gestione della sovranità diventa centrale, ogni volta c'è stata una messa in discussione del potere e un giudice precostituito che accogliesse tale domanda la società si è evoluta. Contro quella legge può agire la Corte Costituzionale. L'importanza culturale del mettere in discussione il potere è la basa di un ordinamento giuridico. Questo Stato italiano nel 1861 aveva tanta confusione, era unito solo sulla carta geografica, era un'unione tra tanti stati e staterelli con tante ideologie diverse, ad esempio il Regno delle due Sicilie era molto più garantista del Regno Sabaudo. Camillo Cavour si occupa dell'unificazione, nel 1853 instituisce i ministeri, vengono distribuite quindi delle fette di potere in base alla materia ci sono dei funzionari che si occupano della cosa pubblica. Nel 1861 c'erano i decreti delegati quindi Cavour entra in Parlamento e si dà delegare delle leggi di unificazione amministrativa. Nel 1864 Cavour fa un decretolegge con cui approva immediatamente i disegni di legge di unificazione amministrativa e nasce una legge talmente grande da comporsi di tanti allegati (l. 1248/1865). si compone di tanti allegati perché c’era una commissione per ogni materia. Questa legge ha 1 articolo poi ad esempio un allegato ha 300 articoli. Con questa legge l'Italia diventa uno stato e le opere pubbliche hanno un solo punto di riferimento così come ad esempio l'esercito. Molte norme di questa legge sono state in vigore fino a pochi anni fa, L'allegato F è stato abrogato nel 2006, l'allegato E è ancora in vigore. Con questa legge si consolida un modello di Stato accentrato che trattiene a livello centrale di governo la gestione amministrativa dell'intero paese. Vengono create le Regioni, vengono instituite nel 1971 ma già esistevano. Il regionalismo serve a rendere autonome le varie comunità dello Stato sempre nella cornice dello Stato secondo le norme della Costituzione. Prima del regionalismo ad esempio i piani regolatori dovevano arrivare prima al Ministero. Gli atti locali dovevano essere approvati a livello centrale. L'amministrazione prima comprendeva solo sicurezza e ordine pubblico, difesa e fisco. Dopo la 1GM l'Italia partecipa al tavolo dei vincitori, da lì il Mondo inizia a cambiare, c'è la Rivoluzione russa. Anche nell'Europa dell'Ovest impregnata dal post Imperialismo coloniale iniziano a diffondersi delle idee che alcuni problemi possano essere avvicinati, si devono spostare alle periferie, i problemi delle terre, paludi, latifondi. Non è un problema politico, è un problema di buon senso. Se c'è necessità di maggior funzionari questi devono saper leggere e scrivere quindi il problema dell'istruzione era diventato un problema dello Stato. Il decentramento, mantenere l'apparato Statale tutto a Roma non rende anzi, riduce l'efficienza dell'apparato quindi si prende un'altra strada.

Ad un certo punto l'economia nel riprendersi esplode nella bolla della crisi del 1929. In Italia c'è una grande propensione dell'intervento dello Stato. Dopo la crisi del 29 le banche iniziano a chiudere, è lo Stato che deve risolvere la situazione. Nascono gli enti pubblici economici e le partecipazioni statali nelle società in crisi. Lo Stato entra nell'economia come gestore delle risorse. Lo stato si fa parte attiva nel riscontro economico. Quindi nasce l'IRI che si occupa di questo, è la rappresentazione plastica dell'intervento dello Stato nell'economia. La Banca d'Italia non detiene solo le risorse dello Stato ma ha anche la funzione di regolatore, prima della legge del 1936 se uno voleva aprire una banca metteva i soldi e basta, dopo questa legge la Banca d'Italia chiede a chi la vuole aprire la propria affidabilità, la propria liquidità e poi rimangono sempre soggetti alla vigilanza. Nasce il risparmio che "La Repubblica tutela e incoraggia" diventa un interesse pubblico che la Banca d'Italia tutela. L'autonomia significa che le articolazioni del territorio della Repubblica unica e indivisibile godono di una certa autonomia. C'è una limitata autonomia limitata alle regole cornice del quadro limitato dello Stato. Le Regioni hanno anche autonomia legislativa. Ci sono delle materie sulle quali le regioni non possono legiferare. Le Regioni nascono nel 1971 ma le leggi con cui vengono definite le materie in cui possono legiferare sono del 1977. Nel 2001 il titolo V viene modificato

LEZIONE 3 - 26 FEB '20 Lo Stato entra nell' economia perché si rende necessario da un periodo storico ma alla fine questo intervento si rivela nocivo. Art 10: in alcuni casi lo Stato può rinunciare alla propria sovranità per aderire ai trattati internazionali. Lo Stato scende a patti accettando di rinunciare a qualcosa, un patto è un vero e proprio contratto. I patti internazionali sono la stessa cosa. Lo stato scende a patti che riguardano misure su tutta la collettività come ad esempio la moneta. La Costituzione ammette limitazioni di sovranità per migliorare le cose quindi ammette che si può tornare indietro. Tra gli anni 60 e 70 si avvia il regionalismo in Italia e non c'è una presenza invasiva del diritto europeo (chiamato diritto comunitario in quel periodo) perché era ancora tutto molto grezzo e non c'era una cultura di cooperazione internazionale che si afferma dalla fine degli anni 70 con delle discipline che sconvolgono completamente le leggi e la concezione dell'amministrazione. Tra gli anni 30 e 70 c'è l'esplosione degli enti pubblici cioè delle amministrazioni pubbliche che gestiscono interessi pubblici e sono precostituiti per legge. Lo Stato capisce le certe esigenze non possono essere solo a carico dei privati. Quando lo Stato contratta non può decidere con quale partner contrattare per conto proprio. L'amministrazione deve pensare che i soldi sono pubblici. È per questo che esiste la regola della concorsualità per cui sulla base di alcuni criteri si aggiudica l'appalto. Quello che è cambiato è la ragione dell'appalto, le norme sulle gare d'appalto sono del 1923 e sono state modificate nel 94 dopo tangentopoli (1992). Nel 1923 l'obiettivo dello Stato era spendere meno soldi possibile, l'obiettivo è il massimo risparmio. Questa logica perde d'intensità nel momento i cui se la gara si fa nella logica del prezzo più basso ci sono due rischi: 1. i prezzi predatori per monopolizzare il mercato; 2. l'anticipazione, ovvero un meccanismo che anticipava l'appaltatore. Troppe volte però l'impresa si metteva l'anticipo se lo metteva in tasca e poi spariva senza fare il lavoro. La trattativa privata con cui nei casi di somma urgenza non c'era bisogno dell'appalto Nel 1973 la Comunità Europea capisce che c’è bisogno della libera circolazione di merci, persone, capitali. È stata inventata quindi la libera concorrenza intracomunitaria. Si manifesta con la corte di giustizia della comunità europea che fa le direttive. Un altro problema che si ha è la lentezza nel recepire le direttive. Per fregare la legge si fa un soggetto privato con la partecipazione dell'ente pubblico ma l'UE crea l'organismo di diritto pubblico per cui la differenziazione tra ente pubblico e privato non vale niente. La direttiva del 1982 dunque dice che devono sottostare alle gare d'appalto anche le imprese a partecipazione statale.

Le norme statali in contrasto con il diritto dell'UE devono essere disapplicate. Le regole devono essere fatte sulla base di regole predeterminate. C'è quindi il principio della trasparenza ovvero della conoscibilità dei processi decisionali. E la partecipazione e la pubblicità. Non sono principi europei ma sono propri della cultura italiana prima degli altri partner europei. La Costituzione non fa nessun passo indietro, la forza delle costituzioni è la stessa, contano gerarchicamente allo stesso modo dei trattati internazionali. Con la riforma del 2001 l'articolo 117 al comma 1 dice che il legislatore informa la legislazione nel rispetto dell'ordinamento comunitario e degli organi internazionali. Con la modifica del titolo V della Costituzione i trattati internazionali diventano parametri di costituzionalità, è una norma interposta. Amministrazione in senso soggettivo: struttura apparato o organizzazione funzionalizzata, cioè che agisce per un unico scopo. La scienza dell'amministrazione è la scienza che studia il funzionamento degli apparati burocratici. Doverosità del potere perché il potere è espressione del potere in vista del fine

LEZIONE 4 - 3 MAR 20 La Costituzione segue alla consultazione referendaria del 1946. La figura del Presidente della Repubblica è soggetta al termine di mandato. Il mandato è l'incarico che le camere riunite ogni sette anni danno a un signore chiamato Presidente della Repubblica. La temporaneità è un tratto che accomuna l'organizzazione sia costituzionale sia amministrativa. Assicura la regolarità dell'elettorato attivo. La legge bancaria dell'86 prevedeva che il Governatore della Banca d'Italia avesse una durata vitalizia. Successivamente diventò temporaneo. Nel 1947 c'era un grande accordo su alcuni punti fondamentali. La burocrazia era ancora allocata al centro, non c'erano le regioni, non c'era l'idea del decentramento delle funzioni cioè all'attribuire alle periferie dei centri di potere autonomi. Il decentramento lo troviamo nell'articolo 5 della Costituzione che si sofferma anche sul principio di unitarietà dello Stato. Il potere non può essere centralizzato. L'organo centrale delega il potere e distribuiscono le risorse. Apparato di governo: insieme dei ministri che svolgono una funzione di livello politico, nel senso di una scelta d'indirizzo. [Capitolo 2, paragrafo 1.1] I principi costituzionali sono (art 97 c 1cost)  principio di legalità  imparzialità  buon andamento La legalità può essere formale, cioè il principio in quale al base fissa l'obbligo del rispetto della legge. La titolarità del potere fa la distruzione tra l'apparato pubblico e l'apparato burocratico. Il potere è l'autorità. IL potere è una situazione soggettiva attraverso il cui esercizio è possibile eseguire, modificare altre situazioni soggettive in via unilaterale. Il principio di autorità è essenziale alla cura degli interessi di quei soggetti. L'autorità è espressione della responsabilità di chi esercita il potere. Ma quando c'è un soggetto investito dei poteri della funzione pubblica e quando c'è bisogno dell'autorità serve capire qual è la fonte del potere. La legittimazione del potere cioè da dove il potere trae la fonte da cui trae legittimazione. Principio di legalità in senso sostanziale significa che non solo la legge è tenuta al rispetto delle norme stesse, tutte le volte che esercita potere, spende potere quel potere deve trovare la fonte nella legge. La chiamiamo legalità sostanziale perché essa ci dà la sostanza del contenuto del potere, ci dà il contenuto e l'involucro del contenuto del potere, ci dice come l'apparato statale può prendere decisioni autotivamente. Devono tutelare gli interessi dei cittadini, devono essere non discriminatorie, devono essere motivate, devono avere anche delle clausole di salvaguardia.

Il principio di legalità non è scritto in costituzione ma abbiamo diverse norme costituzionali che ci fanno vedere questo principio:  diritti di libertà (dal 13). C'è la riserva di lege che dice che c'è una materia tanto delicata da dover essere regolata dalla legge. L'autorità amministrativa non potrà limitare il diritto di libertà senza l'autorizzazione della legge.  diritto di difesa, il diritto di poter avere un processo giusto. Fino al 1889 non c'era un giudice del potere che potesse annullare un atto non valido. Solo dal 1889 il Consiglio di Stato diventa giudice. L'annullamento della norma da parte del TAR è una forma di protezione costituzionale (articolo 24 cost). Portare un atto sotto il controllo del giudice è un controllo di legalità.  tribunali speciali (articolo 113 costituzione)  prestazioni personali In Italia ci sono troppe leggi ma quelle che sono finalizzate all'esercizio del potere non sono mai abbastanza. 195, numero sentenza corte costituzionale ha dichiarato parzialmente illegittima una norma del decreto sicurezza 1. C'era una norma in cui dice che nei casi in cui non si ravvisa la mafiosità il prefetto può comunque rilevare casi in cui anche se il comune non è mafioso ma ci sono delle anomalie se il comune non le sistema questo viene commissariato. La norma è stata annullata richiamando il principio di illegalità perché è generica. Tanto più è generica, più c'è il rischio che il potere possa diventare arbitrario.

LEZIONE 5 - 4 MAR 20 Le scelte dell'apparato sono scelte che implicano il dispendere dell'esercizio del potere. Il potere è una forza dinamica. Si dividono in statiche e dinamiche. Il potere è sempre una situazione dinamica in cui non c'è un potere fermo. Quando si manifesta esso si manifesta nel tempo e nello spazio. Quel movimento dinamico ha un suo scopo tipico ovvero quello scopo in cui ogni forma di potere, supremazia, autorità è conferito alla Pubblica Amministrazione dalla legge o da un altro atto. Per il costituente la Pubblica Amministrazione per non essere un apparato sovraordinato dalla politica ma un insieme di apparati per il fine della funzione pubblica deve avere il principio democratico. Nell’art 97 della costituzione sono enunciati due principi:  imparzialità, va declinata studiata e approfondita con l'idea che si aveva della PA fino alle soglie della guerra cioè fino al 1946. Il modello di amministrazione che impera era quello di una PA elitaria dove non sarebbe mai potuto entrare un borghese, non era rappresentativa. Era una PA che immaginava la cura dell'interesse pubblico nell'interesse superiore dello Stato completamente scisso da coloro che ne facevano parte. Imparzialità non vuol dire solo trattare allo stesso modo situazioni eguali e diverse situazioni diverse. Dall'art 3 abbiamo l'eguaglianza formale. L'eguaglianza consiste nel trattare allo stesso modo situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Questo qualcosa di più si ricollega anche a un'altra norma della costituzione che dice che i pubblici ufficiali sono al servizio esclusivo della Nazione (articolo 98 costituzione). Se tu indossi le vesti della pubblica amministrazione tu sei al servizio esclusivo della nazione. Per servire esclusivamente la nazione non bisogna essere distratti da altri interessi. In caso contrario c'è il problema dell'incompatibilità, ad esempio un consiglio comunale un incompatibile non può neanche stare nell'aula consiliare perché secondo la giurisprudenza dice che potrebbe influenzare il voto. L'impiegato deve anche svolgere con onore la funzione amministrativa. Deve avvertire il peso della responsabilità (articolo 28 costituzione).  buon andamento della funzione amministrativa, un’altra constatazione che i costituenti si trovano a fare quando scrivono le regole della PA è che funziona male perché serve che ogni norma di legge che riguarda la PA sia ispirata ad un'idea di efficienza. l'art 97 dice che il legislatore deve adottare tutte le misure per cui la funzione della PA sia congrua. Nel 1993 c'è la privatizzazione del pubblico impiego. Fino a quell'anno lo status era simile a quello dei lavoratori privato. Nel 199' irrompe la contrattazione collettiva. Nel 1993 viene sganciato dallo status di ente separato. La legge è rivolta a migliorare l'efficienza dell'apparato amministrativo attraverso un'amministrazione più facile, meno conflittuale. Poi c'è la retribuzione di risultato. La riforma del 1993 è importante anche per la riforma della dirigenza pubblica sotto 2 profili: Il principio di separazione tra attività di

indirizzo e attività di gestione. Un problema è che se ad un dirigente si attribuiscono dei poteri, attuarli e firmare gli atti attuativi. Bisogna separare l'attività d'indirizzo dall'attività di gestione cioè quella che deve realizzare quei target, se vengono fatti insieme diventa inefficiente. Ha il vantaggio che il Sindaco non perde più tempo a firmare perché lo farà il dirigente. La componente aggiuntiva stimola il dipendente pubblico e si riverbera a vantaggio di tutta la società. Ai pubblici uffici si accede mediante concorso sempre per tutelare il principio del bon andamento in quanto seleziona i più e migliori meritevoli.

LEZIONE 6 - 5 MAR 20 Organizzazione amministrativa, il concetto vale per ogni tipo di ente sia per il diritto privato che per il diritto pubblico. Divisione del lavoro attraverso una distinzione di competenze. Il concetto che si fonda su un numero di funzioni che vengono tra vari o operatori per raggiungere uno scopo. Viene realizzato attraverso l'organizzazione per uffici. L'articolo 97 della Costituzione dice che nell'ordinamento degli uffici sono determinate le funzioni del funzionario. I pubblici uffici, l'ufficio è quella struttura amministrativa composta da risorse umane e materiali titolare di competenze predeterminate. Sono centri di competenza. L'organizzazione amministrativa ha bisogno di strumenti del funzionario. L'istituto della rappresentanza si ha quando una persona agisce in nome e per conto di un'altra persona fisica. Deve agire nel nome del delegante. Gli effetti dell'atto compiuto dal delegato si trasferiscono automaticamente in capo al delegante. Nel momento in cui il delegato sottoscrive il contratto si diventa proprietari ma è il risultato, l'effetto cioè il trasferimento della proprietà. Ci sono due soggetti, il rappresentante e il rappresentato. Quell'atto in caso il mandante è stato infedelmente rappresentato può disconoscere gli effetti, può rifiutare che quegli effetti ricadano su di lui. Lo stesso meccanismo della rappresentanza si applica per la PA che è un ente...