Capitulo 25 - Ciencia política. Un manual PDF

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RESUMEN DEL CAPITULO 25 DEL LIBRO CIENCIA POLITICA UN MANUAL DE JOSEP M. VALLÈS. ...

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Capítulo 25: las poli publicas 1. Entre la política y las políticas - Acción política y política pública La acción política de los ciudadanos y de los gobernantes, persigue obtener algún efecto sobre su entorno social. Pretende producir resoluciones que sean vinculantes para todos los miembros de la comunidad, o en otros casos, intenta paralizarlas: es decir, busca como resultado la adopción de “no-decisiones”. La noción de política pública nos ayuda a examinar la tercera dimensión de la política, “la política como resultado” lo que consideramos “outputs”, son en buena medida las políticas públicas que el sistema genera. La política publica es “el resultado de la actividad política” y más precisamente la denominamos “un conjunto interrelacionado de decisiones y no-decisiones que tienen como objetivo resolver un problema colectivo en un área determinada de conflicto o de tensión social’’. Otra definición: (Lasswell, Mény-Thoering); conjunto ordenado de decisiones que responden a una serie de objetivos previamente seleccionados por las instancias públicas. Es frecuente el uso del término “política pública” para referirse a diferentes niveles escalonados de intervención política: desde lo más genérico hasta lo más específico. Por ejemplo: se habla de política económica en términos amplios, pero luego suele subdistinguirse una política monetaria, una política industrial, una política de empleo... -

Políticas públicas y coerción

Lo que distingue a este conjunto de decisiones que calificamos como política pública es que incorporan una cierta dosis de coerción u obligatoriedad. Se trata de determinaciones que se imponen sobre la comunidad porque derivan de la autoridad y cuentan con alguna legitimidad política. El componente coactivo de una política se manifiesta de modos diferentes. En unos casos, la coacción es ejercida señalando conductas obligadas. En otros casos no se obliga a adoptar una conducta, pero en caso de darse debe ajustarse a determinadas condiciones o baremos. -

Cuatro categorías de políticas públicas

Existen cuatro grandes categorías de políticas públicas: regulativas, distributivas, redistributivas e institucionales (Lowi). i)

ii)

Regulativas: predominan medidas que imponen determinadas conductas mediante obligaciones, prohibiciones o sanciones. Ejemplo: medidas de seguridad viaria de obligado cumplimiento para todos los conductores. Distributivas: su elemento esencial es la concesión de subsidios o subvenciones a individuos, colectivos o empresas, la provisión de servicios públicos gratuitos o a precios subvencionados…, se realizan transferencias obligadas de recursos de unos ciudadanos a otros, aunque esta transferencia no sea directamente percibida por los afectados.

iii)

Redistributivas: apuntan a conseguir mayor igualdad de recursos y oportunidades entre todos los miembros de la sociedad; se incluye una política tributaria progresiva o un sistema de provisión social universal. iv) Institucionales o constituyentes: señalan los procedimientos y las reglas generales a que deben someterse las actividades públicas; reformas constitucionales y administrativas, creación de órganos especializados, fijación de procedimientos de tramitación…Afectan indistintamente a todos los actores que intervienen en el proceso. La política pública suele incorporar medidas de los cuatro tipos anteriores. Lo que las distingue es el predominio de unas u otras en el núcleo central. Ejemplo: una política educativa que se basa en un sistema público y universal puede catalogarse como distributiva, mientras que una política de seguridad puede ser considerada como regulativa. 2. El proceso: la formación de la agenda - Organización de las actividades La elaboración y aplicación de una política pública incorpora una gran variedad de actividades individuales y colectivas. Estas actividades se organizan, una visión simplificada o idealizada lo presentaría del modo siguiente: i)

ii)

iii) iv)

Grupos de interés, partidos y movimientos sociales : canalizan las demandas de diferentes sectores sociales que se refieren a un ambiente de tensión o discrepancia; la educación, la sanidad etc…, los actores colectivos integran estas demandas y las convierten en propuestas legislativas. El parlamento: examina dichas propuestas, las corrige y enmienda, debate, y las aprueba en forma de ley de obligado cumplimiento. El gobierno o ejecutivo; convierte esas leyes o decisiones en normas detalladas; decretos, reglamentos, circulares… Las administraciones: atienden los casos individuales, organizan los recursos materiales y personales distribuyen incentivos positivos “subvenciones, licencias etc.…” y negativos “sanciones, prohibiciones, etc…”. Los tribunales intervienen en caso de disputas sobre la interpretación de las decisiones o sobre los modos de su aplicación.

Quien tiene la capacidad para hacerlo valora las consecuencias de la aplicación de la política para que la autoridad correspondiente decida a la vista de las mismas, si continuarla, reformarla o terminar con ella. -

Cuatro etapas

Esta visión es demasiado simple. En realidad, el proceso de elaboración y aplicación de las políticas públicas es más complejo. Cabe distinguir cuatro etapas básicas:

i) ii) iii) iv)

Iniciación: construcción del problema e incorporación a la agenda política. Elaboración: formulación de alternativas y selección de las opciones preferidas. Implantación de dichas opciones. Evaluación de resultados y sucesión de la política.

El proceso arranca a partir de la situación problemática, (tener en cuenta que lo que para unos es tal situación problemática para otros no), que se pretende regular con una política pública que se ha “incubado” a partir de grandes divisorias o cleavages (escisiones) y de sus consecuencias. Un problema (o una issue) entendida como cuestión controvertida, es una situación insatisfactoria para algún colectivo, debe pues alcanzarse un acuerdo mínimo para obtener una “buena” definición del problema, sólo así será posible elaborar una adecuada respuesta al mismo. En cualquier caso, lo que convierte una situación en problema merecedor de atención política es la distancia entre lo percibido y lo esperado. Los factores que favorecer la incorporación de un asunto a la agenda política son: la magnitud de población implicada, la aptitud organizativa de los implicados, la capacidad de presión que pueden ejercer determinados grupos profesionales su vinculación con grupos organizados y con partidos, una emergencia imprevista, el impacto de los recursos emocionales alimentados por medios de comunicación. Ejemplo: la alarma provocada por la denuncia mediática de posibles intoxicaciones alimenticias estimula la revisión de la política de control sanitario. Lo que da lugar a la iniciación de un proceso de intervención pública es la capacidad de algunos actores para transformar una de las expresiones de las grandes divisorias o desigualdades sociales que atraviesa cualquier comunidad en un problema “tratable” es decir, una situación acotada o localizada, entorno a la cual se movilizan determinados sectores que proponen reaccionar ante la misma con decisiones de carácter obligatorio. 3. Elaboración y selección de políticas - Cuatro modelos: Una vez incorporada una cuestión a la agenda política interesa saber cómo se elaboran las propuestas de reacción o proyectos de políticas públicas y qué factores determinan la selección de unas y el descarte de otras. Se han elaborado cuatro modelos basados en la relación entre los objetivos fijados y los medios disponibles: i) Racional: acumula información exhaustiva sobre la situación, los recursos disponibles, las diferentes líneas de acción, los efectos previsibles de cada alternativa etc… A partir de esta información calculan la alternativa que aporta el resultado óptimo. La decisión final selecciona la propuesta con los resultados

ii)

iii)

iv)

-

más satisfactorios al menor coste posible. Aunque los objetivos no son siempre claros porque la información es limitada y sesgada, los recursos escasos y la previsión sobre los efectos es incompleta. Racionalidad limitada: se acepta que la definición del problema es imperfecta, que la información existente es parcial, que los recursos son limitados... se admite que en ningún caso podrá satisfacerse a todos los interesados. Habrá que negociar entre las partes afectadas, el proceso se conforma con llegar a resultados razonables, aceptables, o parcialmente satisfactorios para buena parte de los implicados, en lugar de aspirar a resultados racionales entendidos como un óptimo indiscutible para todos. Incrementalista: entiende el proceso como resultado de negociaciones permanentes entre los sectores afectados sobre las definiciones del problema, sus objetivos, costes que están dispuestos a soportar… Es imposible hablar de racionalidad ni siquiera limitada como actuación entre fines y medios, los actores van maniobrando formando coaliciones provisionales adoptando compromisos limitados e introduciendo continuas correcciones. Se dejan guiar por el arte del muddling through o del “salir del paso”. Un modo frecuente de salir del paso es incrementar la cantidad de recursos sin calibrar la utilidad de dicha acumulación cuantitativa. Garbage can o “cubo de la basura”: posibilidad de procesos de decisión en los que apenas existe relación entre fines y medios, porque los fines son ambiguos o confusos para todos los actores, lo instrumentos muy discutibles y los participantes intervienen de manera intermitente. La adopción de una política determinada acaba siendo resultado de la coincidencia casual entre problemas que buscan solución, soluciones que buscan problemas y participantes que buscan problemas para resolver, intereses que satisfacer o alianzas que crear. Resolviendo entre materiales dispersos pueden encontrarse casualmente elementos que puedan adaptarse a una necesidad pendiente.

Los actores del proceso

Las relaciones mantienen entre sí las públicas partidos, grupos de interés, medios de comunicación…se describen con tren esquemas: I) Primer esquema, visión lineal y simple. Grupos de interés y partidos canalizarían demandas, las incorporarían a la agenda política y trasladarían a las instituciones representativas básicamente el parlamento, los gobiernos con la asistencia de las manifestaciones se responsabilizarían de su

implantación. Este modelo es insuficiente para explicar lo que ocurre en la realidad.

II)

Segunda propuesta, “triángulo de hierro”, tres actores colectivos controlan la producción y la aplicación de las políticas son: el grupo o grupos de interés más afectados por la problemática, los dirigentes políticos o representantes parlamentarios y los miembros directivos de la burocracia que lo conocen más de cerca. Ejemplo: una política sanitaria; alianza de intereses entre industrias farmacéutico-sanitario grupo de políticos o parlamentarios próximos a dichos intereses y los profesionales sanitarios que gestionan el sistema. Este esquema triangular corresponde a la interpretación neocorporativista de la política en países occidentales a mediados del S.XX. Cabe destacar el distanciamiento que se da entre los miembros del triángulo y los demás grupos sociales a los que aquella política acaba afectando.

III)

Tercer modelo, “red o trama de actores”, un número más amplio de actores y existencia de relaciones multilaterales entre ellos, acaban constituyendo una policy network. Cuando estas relaciones adquieren más estabilidad y se limita en el número de actores, suele hablarse de policy community centrada en una temática determinada. Ejemplo: política de transportes, la red estaría formada por; políticos, burócratas de los departamentos ministeriales, representantes de los grupos de interés (fabricantes de automóviles, transportistas, sindicatos de trabajadores del sector), organizaciones medioambientales, centros de estudios, periodistas especializados etc… Esta red se convierte en una comunidad especializada que se intercambia información, elabora y discute propuestas y finalmente perfila las políticas relacionadas con el sector, manteniendo relaciones tanto institucionales como profesionales y personales que también inciden en el proceso.

- La implantación de las políticas Políticas bien diseñadas y con apoyos mayoritarios no obtienen los resultados previstos, para explicarlo hay que atender a varios factores: i) En el grado de cumplimiento de los objetivos de una política influyen factores relacionados con la fase de aplicación; falta de recursos, dificultades de coordinación, variables institucionales y de entorno.Es frecuente que muchas políticas se aprueben sin la provisión de recursos para implantarlas adecuadamente. Puede haber sido diseñada sin prestar atención a los diferentes operadores que intervendrán en su implantación. Hay variables de entorno que refuerzan o debilitan la realización de la política, especialmente el ciclo político estable o inestable y el ciclo económico de expansión o recesión, el clima de la opinión, la carga transformadora que incluye aquella política y las resistencias que puede provocar. Esas variables tienen impacto sobre los estados de ánimo de los ejecutores de la política, estimulados o reticentes a llevar a cabo el trabajo que tienen encomendado. ii) El proceso de elaboración y aplicación de una política no puede ser visto únicamente como un proceso que va de arriba hacia abajo, este proceso sólo puede ser comprendido si se examina también de abajo hacia arriba o de base a cúspide. La aplicación más efectiva de una política suele darse si sus objetivos y sus medios van adaptándose a sus destinatarios: nivel cultural, social, ubicación territorial. Esta adaptación corre a cargo del “ejecutor” o agente, médico, policía, funcionario que está en contacto directo con la situación conflictiva. - Evaluación y sucesión de las políticas Sólo algunos países obligan a revisiones periódicas de las políticas y reservan fondos para ello como condición indispensable para continuarlas y asignarles la correspondiente financiación. Es posible establecer algunas medidas básicas que calibren el impacto de la política emprendida.

Para ello se recurre a la valoración del output o acciones desarrolladas: el número de escuelas construidas o el número de niños vacunados y a la valoración del outcome o impacto de estas acciones sobre determinadas dimensiones de la vida social: el nivel medio de conocimientos de los estudiantes o el índice de mortalidad infantil. La cuantificación del output es más frecuente y constituye la finalidad de las estadísticas sin embargo la valoración del outcome, es más difícil pero mucho más necesaria para apreciar las consecuencias efectivas de una política pública. La responsabilidad de evaluar, cuando se confía a las propias administraciones, no será extraño que su juicio sea benévolo. Por esta razón se tiende a confiar la evaluación a instancias más independientes: órganos públicos de supervisión “tribunal de cuentas reforzado”, centros de investigación académicas o consultores privados especializados. Estas evaluaciones emplean técnicas cualitativas y cuantitativas para detectar:  Los objetivos fijados han sido alcanzados o “el grado de eficacia”.  Utilización razonable de recursos o “el grado de eficiencia”.  Si han conseguido la aceptación de los afectados o “el grado de legitimidad”. Sea quien sea el autor de la evaluación es muy probable que su veredicto sea discutido por el gobierno si el juicio es muy crítico, o por la oposición si es muy benévolo. La mayoría de las políticas públicas no exhiben una fecha de caducidad la decisión sobre su continuidad, su reforma o su liquidación está ligada a una cierta evaluación de sus resultados. Pese a la reclamación que a veces se formula para poner fin a unas políticas suele darse la transformación de algunos de sus elementos, en lugar de una terminación radical de la misma. Del examen del ciclo que genera y aplica una política pública se extraen dos conclusiones:  La importancia que tienen en cada una de sus etapas los factores económicos, técnicos, o de gestión.  Reaparece el conflicto permanente, en cada una de las etapas de este ciclo, sobre los fines deseables y los medios convenientes. 4. Influencia de la política sobre las políticas. Ideológicas y policy styles - Diversa elaboración y aplicación políticas públicas: dos variables Se dan diferencias entre políticas según sea la orientación ideológica del gobierno que las diseña y las impulsa. Los gobiernos socialdemócratas europeos incrementaron el gasto público destinado a políticas sociales, este incremento no existió o se redujo cuando predominaron gobiernos de orientación liberal-conservadora. Se ha señalado la existencia de estilos diversos en la elaboración y aplicación de las políticas públicas. Estos policy styles han sido definidos en función de dos variables. i) La primera nos indica si la iniciación de una política es de carácter reactivo (responde a una crisis ya abierta, o anticipativo (se adelanta al posible estallido de una crisis). ii) La segunda variable, la relación existente entre los principales actores -

Cuatro estilos de elaboración y aplicación de las políticas públicas

i)

Anticipativo consensuado (1): políticas elaboradas en el seno de sistemas políticos como los de Suecia o Japón. ii) Reactivo- consensuado (2): políticas elaboradas tras una amplia consulta entre una a pluralidad de actores implicados, como en Gran Bretaña hasta la irrupción del neoliberalismo impulsado por los gobiernos conservadores de M. Thatcher. (1979-1990). iii) Anticipativo-impositivo (3): políticas bajo esquemas de planificación indicativa e impulso público, se han dado a menuda en Francia. iv) Reactivo- impositivo (4): políticas económicas de ajuste, como las impuestas en países de América Latina en la década de los ochenta del pasado siglo, o en Europa partir de la Gran Recensión de 2008. La categoría de los policy styles está emparentada con las culturas políticas, sistemas de valores, experiencias históricas, inercias institucionales o formas dominantes de participación acaban configurando determinados modos de percibir las políticas por parte de los ciudadanos.

5. Políticas estables y globalización Los márgenes disponibles para una política pública en el ámbito estatal se van estrechando cada vez más hacia las condiciones que marca la globalización. Determinadas organizaciones transestatales han establecido ya reglas normales, por ejemplo, las normas que la UE aplica a todos los estados miembros, o con las que la OMC o el FMI dictan para los suyos. Son también limitaciones, las nacidas de la gran influencia cultural, económica y la estratégica, que los países más poderosos imponen a escala global, por ejemplo, las políticas medioambientales, financieras o de salud, ningún estado puede hoy definirlas y aplicarlas de manera impermeable. PREGUNTAS TEST 1 De las cuatro grandes categorías de políticas públicas en cual predominan medidas que imponen determinadas conductas mediante obligaciones, prohibiciones o sanciones: a) Regulativa.

b) Distributiva. c) Redistributiva. d) Institucional o constituyente. 2 De las cuatro grandes categorías de políticas públicas en cual su elemento esencial es la concesión de subsidios o subvenciones a individuos, colectivos o empresas, la provisión de servicios públicos gratuitos o a precios subvencionados… a) Regulativa. b) Distributiva. c) Redistributiva. d) Institucional o constituyente. 3 De las cuatro grandes categorías de políticas públicas cuales apuntan a conseguir mayor igualdad de recursos y oportunidades entre todos los miembros de la sociedad: a) Regulativa. b) Distributiva. c) Redistributiva. d) Institucional o constituyente. 4 De las cuatro grandes categorías de políticas públicas en cual se señalan los procedimientos y las reglas generales a que deben someterse las actividades públicas: a) Regulativa. b) Distributiva. c) Redistributiva. d) Institucional o constituyente. 5 Cuál de las que se n...