Ciencia política. Un manual - Capítulo 12 PDF

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Introducción a las ciencias políticas

Capítulo 12

Capítulo 12: la distribución territorial del poder; estados unitarios y estados compuestos Los estados unitarios En estados de extensión muy reducida, el poder estatal actúa en exclusiva sobre la totalidad del territorio. Pero en la mayoría de los casos, cuando una misma organización estatal abarca territorios y poblaciones de mayor magnitud, la acción del poder tiene en cuenta la existencia de ámbitos territoriales subestatales: ciudades, comarcas, regiones, etc. en cada uno de estos territorios se dan instituciones políticas propias. Estas instituciones coexisten con el poder estatal. Un intento de simplificación permite distinguir dos grandes tipos ideales: estados unitarios y estados compuestos. En cada uno de ellos se dan variantes que se adaptan a realidades históricas diferentes. ❖ En el estado unitario, el poder político reside en un único centro desde el cual de proyecta sobre todo el territorio. Este poder central puede delegar competencias y distribuir recursos entre instituciones. Sus competencias pueden ser revocadas por el centro mediante decisión unilateral. Los recursos que controlan dependen de la voluntad del centro político. ❖ Los estados liberales tendieron inicialmente a adoptar este modelo unitario, uniforma y centralizado para asegurar la igualdad de trato de todos los ciudadanos y con el fin de no discriminar entre ciudadanos por razón de su lugar de residencia. Cuando se habla de modelo jacobino de estado para referirse a esta orientación se está aludiendo a una versión extrema de esta centralización. Aluda a un sector radical de los revolucionarios franceses del 1789. ❖ Los estados unitarios han albergado desde siempre entidades políticas locales: son las entidades que constituyen lo que se denomina gobierno local o administración local. Existe un órgano elegido encargado de desarrollar las funciones políticas que la ley estatal le tiene atribuidas. Estas funciones están siempre definidas por el estado, tuteladas por las autoridades del estado y financiadas con recursos que, en gran parte, provienen de una dotación o subvención estatal. ❖ La emergencia de necesidades sociales más complejas y la dificultad de satisfacerlas siguiendo un patrón uniforme para todo el territorio ha llevado a muchos estados unitarios contemporáneos a moderar el centralismo de sus orígenes y a buscar fórmulas de cooperación interterritorial y de centralización. Con ello se persigue una mejor satisfacción de las demandas de los ciudadanos. Los estados compuestos: federación y autonomía Lo que distingue a los estados compuestos es que el poder político se reparte originariamente entre instituciones que controlan ámbitos territoriales diferentes. Hay un acuerdo político de partida para compartir poder entre niveles de gobierno sin que un centro político único pueda imponerse a los demás actores institucionales. A este modelo se ajustan las federaciones o estados federales. ❖ Las federaciones o estados federales constituyen el caso más frecuente de estado compuesto, agrupando entidades políticas que reciben nombres diferentes: estados, länder, cantones, comunidades y regiones, o provincias. Casi la mitad de la población mundial habita en estados de estructura federal o parafederal, distribuidos en veinticinco federaciones en todos los continentes.

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No existe un único modelo federal pero las características principales serían: ▪ Una distribución constitucional de competencias que especifica de modo estricto las que corresponden a la federación y deja para los estados o cantones federados todas la demás. Todo lo que no se confía a la federación se presupone competencia de las entidades federadas. ▪ Ocupa un papel relevante el reparto de a capacidad tributaria. ▪ La existencia de instituciones federales en cuya composición y actividad intervienen de alguna manera los estados o entidades federadas. ▪ La existencia de una constitución propia en cada uno de los estados o entidades federadas, en la que se precisan las instituciones de gobierno de cada una de ellas. ▪ El establecimiento de un tribunal central o federal con atribuciones para decidir sobre los conflictos que enfrenten a la federación con los estados o a los estados entre sí. ❖ Tres factores principales pueden influir en la construcción de un estado federal. En primer lugar, la voluntad de integrar en una unidad política única a entidades previamente existentes, poniendo en común recursos y competencias que aseguran mejor su viabilidad frente a desafíos exteriores. En otros casos, la construcción del estado federal trata de organizar en una sola unidad estatal a un conjunto de territorios diversos unidos por la dependencia colonial de una misma metrópoli. Finalmente, la federación puede nacer de la voluntad política de dispersar un poder excesivamente concentrado y dar respuesta a la diversidad territorial, cultural o religiosa de un estado unitario. Los tres factores que hemos apuntado no suelen actuar aisladamente. ❖ Por lo que hace su evolución, en los estados federales más consolidados la dinámica política ha conducido a intensificar la cooperación entre la federación y las entidades federadas, con el fin de hacer frente a problemas colectivos que ya no son solubles con la sola intervención de un único nivel territorial: grandes infraestructuras o asistencia sanitaria pública exigen la aportación de recursos de todo tipo y la coordinación de políticas. Dos necesidades políticas: la adecuación de demandas sociales singularizadas y una mayor facilidad para exigir responsabilidades a quienes deciden en representación de los destinatarios de la decisión. ❖ Junto al modelo federal se dan otras variantes del estado compuesto. Se sitúan a medio camino entre la federación y el estado unitario descentralizado. Sobre la base de acuerdos políticos que implican a las poblaciones afectadas se confieren poderes y recursos a las instituciones de determinados territorios. Sus respectivos parlamentos pueden elaborar leyes en las materias que se les han asignado y dichas leyes tienen el mismo rango que la elaboradas por el parlamento. Al mismo tiempo se le confiere la capacidad de imponer o modificar tributos en sus respectivos territorios. A diferencia de los estados federales en los que las competencias de la federación son la excepción, en este modelo se intentan delimitar las competencias reservadas al estado e incluso en algún caso una relación de competencias compartidas. Se distingue también por inexistencia de instituciones centrales que cuenten con representación de las entidades subestatales. Las confederaciones Hay también dispersión de poder político en las confederaciones. Pero no pueden ser consideradas un tipo de estado. Las confederaciones constituyen agrupaciones de estados previamente existentes que deciden actuar de manera mancomunada en materias políticas determinadas: relaciones exteriores, defensa, etc. cualquier decisión confederada debe contar siempre con la conformidad unánime de todos los estados miembro. Esta unanimidad equivale a un reconocimiento del derecho de veto para cada uno de ellos, porque la decisión no progresa si no se da dicha unanimidad. El órgano máximo de gobierno de la confederación reúna a representantes de cada estado, que actúan como embajadores de sus respectivos gobiernos. Por otra parte, la confederación no suele disponer de 2

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mecanismos capaces de obligar a un estado miembro que se niega a respetar una decisión adoptada: la única reacción es la expulsión. ❖ Todo ello hace que las confederaciones históricas hayan sido poco estables. Se ha disgregado cuando la conciliación entre intereses estatales e intereses confederales no ha sido posible. En otros casos, las confederaciones se han convertido únicamente en una etapa de paso para avanzar hacia un mayor grado de integración, adoptando el modelo federal. ❖ Tal vez la entidad política más próxima al modelo confederal sea actualmente la UE. Los estados que la integran han cedido a la Unión la definición de políticas importantes en materia de moneda, déficit fiscal, etc. En cierta manera, la UE se sitúa entre el modelo confederal y el modelo federal, puesto que el derecho de veto de los estados miembro sigue vigente en algunas materias. En esta misma lógica, sin llegar a considerarse confederaciones, estarían también las entidades como Mercosur o el Sistema de integración Centroamericano. Hacia una distribución multinivel del poder ❖ La adopción de uno u otro de los modelos y su evolución suele justificarse en base a dos tipos de argumentos: funcionales y simbólicos. Por un lado, se esgrimen razones de carácter funcional, aduciendo las ventajas prácticas que una comunidad política obtiene según se estructure de acuerdo con un modelo unitario más o menos centralizado o según se ajuste a la pauta de un estado compuesto, federal o autonómico. ❖ Se invocan también a menudo razones de carácter simbólico o cultural. En esta línea se afirma que la identidad colectiva de un grupo humano es uno de los factores que mayor solidez aportan cuando se trata de dar estabilidad a la comunidad política. ❖ Corresponde a los debates constitucionales definir la distribución territorial del poder en un determinado estado. En estos debates cada uno de los actores propone el modelo de distribución que le permite ejercer mayor influencia. Para conseguirla utilizará los argumentos y recursos de que dispone. ❖ Hoy, en un mundo globalizado los sistemas políticos tienden a diversificar sus niveles de intervención. En algunas políticas, el ámbito territorial de intervención efectiva alcanza a la totalidad del planeta o a grandes regiones del mismo (la conservación de los recursos naturales no renovables o la lucha contra la delincuencia organizada). Por el contrario, en otros campos las comunidades locales están en mejores condiciones para definir y ofrecer determinadas prestaciones (servicios de atención personal o de promoción económica). ❖ Este doble movimiento —integración y distribución— configura en la actualidad un mapa político más complejo y más borroso del que nos presentaba la tajante y antigua clasificación entre modelos unitarios y modelos compuestos. En esta nueva configuración de la distribución territorial del poder se están combinando elementos de ambos modelos: se intenta equilibrar la integración del modelo unitario y el pluralismo del modelo compuesto o federal.

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