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COSTITUZIONI COMPARATE Bardusco - Furlan - Iacometti - Martinelli - Vigevani - Viviani Schlein GIAPPICHELLI EDITORE -Torino

Introduzione. Percorsi di costituzionalismo europeo dal secondo conflitto mondiale. 1. Introduzione storica. A seguito della Seconda Guerra Mondiale, in Europa si assiste ad un periodo di relativa tranquillità. Vi sono i due grandi blocchi contrapposti nella Guerra Fredda: occidente in mano agli U.S.A. (Nato) e oriente sotto la U.R.S.S. (Patto di Varsavia). Nella parte occidentale assistiamo ad una progressiva emancipazione dalle dittature (le ultime Spagna, Portogallo e Grecia solo negli anni Settanta), cosa che non avviene invece in quella orientale, soggetta all’Unione Sovietica (fino al 1989). Possiamo quindi distinguere 3 cicli di adesione allo Stato Liberale: - Nell’immediato dopoguerraItalia, Germania, Francia, Danimarca, Paesi Bassi. - Anni ’70Grecia, Portogallo, Spagna. - Anni ’90Paesi dell’ex U.R.S.S. e Balcani. Negli anni ’90 bisogna anche ricordare la nuova Costituzione del Regno Unito (sotto T. Blair). 2. La nozione giuridica di Costituzione ed i processi costituenti. Nozione di Costituzione: - Costituzione come espressione del potere costituentela sovranità appartiene al popolo. - Costituzione come norma giuridica superiorem non recognoscensè la fonte superiore di produzione del diritto e le altre fonti trovano nella Costituzione la propria disciplina. - Costituzione come tavola nella quale sono scolpiti i “valori” condivisi, in un dato momento storico, da un popolo e ritenuti ineliminabili per la pacifica convivenzademocrazia, pluralismo, uguaglianza, tutela dei diritti e delle libertà, doveri, protezione, … - Costituzione come limite al potere politico e, al contempo, come insieme di regole organizzative del medesimoil potere politico deve rispettare regole giuridiche: vengono così impediti gli abusi. Modalità di approvazione della Costituzione: - Elezione a suffragio universale dell’Assemblea Costituente, che redige il testo (Italia, Slovenia, Croazia, Rep. Ceca). - Approvazione di un testo da parte delle Camere elettive che agiscono in base alla legalità costituzionale (Polonia, Bulgaria). - Referendum per approvare un testo (Francia, Turchia). 3. L’organizzazione del potere politico negli ordinamenti costituzionali: la forma di stato. Lo Stato è formato da tre elementi: popolo, territorio, sovranità. Parlare di forma di Stato significa identificare questi elementi prendendoli singolarmente e nelle loro interazioni. Nel secondo dopoguerra, la maggioranza degli ordinamenti che sono venuti a formarsi hanno assunto come modello quello democratico-sociale, che tutela i diritti soggettivi (civili e politici) e che tutela il diritto sociale fornendo il cosiddetto welfare (insieme di servizi di natura educativa, sanitaria, assistenziale e previdenziale). Importante sottolineare anche il processo di decentramento amministrativo e il riconoscimento delle autonomie territoriale, volte ad alleggerire la burocrazia statale. Un particolare tipo di decentramento è lo Stato Federale (Germania, Austria, Belgio), che rapporta verticalmente i propri apparati, che godono di una forte autonomia rispetto all’entità statuale centrale (a cui, comunque devono far riferimento). In altri Paesi, come ad esempio Italia, Portogallo e Francia, vi è stato l’interporsi di entità territoriali tra lo Stato ed enti locali: le Regioni.

4. L’organizzazione del potere politico: la forma di governo. Per forma di governo si intende la disciplina dei rapporti tra gli organi costituzionali di vertice e, in particolare, la distribuzione della funzione di indirizzo politico tra Parlamento, Governo e Capo dello Stato. Il costituzionalismo europeo contemporaneo è caratterizzato dall’estesa diffusione del governo parlamentare, inteso come regime politico di separazione dei poteri nel quale il Governo è responsabile avanti il Parlamento elettivo e, per conservare i propri poteri, deve godere della sua fiducia. In tale regime, il Capo dello stato deve delinearsi come organo neutrale. Vi è poi la variante semipresidenziale: in tal caso, il regime politico è bi-rappresentativo in quanto all’asse Parlamento-Governo si affianca un Presidente legittimato dal suffragio universale, che gode di un altro grado di discrezionalità. Non ha avuto seguito in Europa il modello presidenziale (U.S.A.), contraddistinto da una forte cesura tra potere esecutivo e legislativo e da una forte concentrazione nelle mani del Capo dello Stato, eletto a suffragio universale, del potere governante. Tipicamente svizzera, invece, la forma direttoriale, in cui l’organo esecutivo (Consiglio Federale) è eletto dall’Assemblea Federale per 4 anni di mandato irrevocabile. Nei sistemi costituzionali europei il regime parlamentare presenta le seguenti tendenze comuni: - Razionalizzazione dei rapporti fra Parlamento e Governorapporto fiduciario. - Prevalenza del Governo sul Parlamentoil Governo interviene anche nella funzione legislativa. - Rafforzamento del ruolo del Primo Ministro all’interno del Governoha investitura parlamentare, sceglie e revoca i membri del gabinetto, dirige e costituisce organi collegiali ristretti, dispone di servizi informativi e organizzativi. - Tendenza monistail Governo è responsabile politicamente solo nei confronti del Parlamento. - Carattere mono-rappresentativoil popolo è rappresentato solamente dal Parlamento (monocamerale o bicamerale). 5. Le garanzie (rigidità, controllo di costituzionalità delle leggi, diritti dei cittadini, autonomia della magistratura, democrazia protetta). Le costituzioni sorte dopo la Seconda Guerra Mondiale si prefiggono come ulteriore obiettivo la propria conservazione, effettuata attraverso delle garanzie: - Rigiditànon modificabilità attraverso legge ordinaria e necessità di un ampio consenso delle forze parlamentari. - Controllo di costituzionalitàle leggi e gli atti con forza di legge vengono vagliati per metterne in luce eventuali aspetti incostituzionali. - Catalogo dei diritti fondamentalinucleo essenziale non sottoponibile a revisione. - Autonomia ed indipendenza della magistraturagaranzia di un’equa applicazione della legge. - Democrazia protettasistema di repressione di forme anticostituzionali ed antidemocratiche.

Il Regno Unito. 1. Introduzione. Nel Regno Unito non vi è una Costituzione in senso formale, non vi è un’elencazione completa dei diritti dei cittadini, sussistono istituti arcaici e vi è una differente concezione di divisione dei poteri. È uno dei più antichi ordinamenti liberal-democratici, in quanto gli inglesi sono stati i primi a limitare i poteri del sovrano. Dall’antica esperienza inglese discendono l’istituzione parlamentare, il bicameralismo, la responsabilità dei ministri, l’irresponsabilità del Capo dello Stato e il concetto di habeas corpus. 2. Brevi premesse di storia costituzionale. La storia costituzionale inglese si può far partire dal 1215, quando i baroni imposero al sovrano inglese la Magna Charta, un documento solenne ch prevedeva garanzie tributarie e penali agli individui. Sempre durante il XIII secolo, venne convocato il Magnum Concilium, non solo per quanto riguardava i Lords ma anche per la neonata House of Commons, introducendo così il bicameralismo. Tuttavia, fino al XVII secolo, i poteri del sovrano rimasero molto vasti e il Parlamento veniva convocato a sua discrezione. La svolta parlamentare si ebbe a metà XVII secolo, con l’uccisione di re Carlo I e con la “Gloriosa Rivoluzione” che portò alla fuga del re Giacomo II e la proclamazione di Guglielmo d’Orange da parte delle Camere. Queste imposero al sovrano l’accettazione del Bill of rights, con cui il re si sottoponeva alla legge ed accettava il divieto di porre veto o di abrogare le norme, nonché la regolamentazione della successione al trono. Nel 1707 venne unificata la corona inglese a quella scozzese nel Regno di Gran Bretagna. Il potere del sovrano va mano a mano riducendosi, così come l’assunzione di responsabilità, che grava sempre più sui ministri (che possono essere indagati anche per impeachment). Il passaggio ad un compiuto regime liberale avvenne gradualmente nel corso del XIX secolo, attraverso un progressivo spostamento del potere politico dall’aristocrazia terriera alla borghesia industriale ed attraverso una più ampia affermazione di libertà civili e politiche. L’Ottocento è il secolo dell’Inghilterra industrializzata, imperialista e riformatrice: nascono i sindacati, viene dichiarato libero il cattolicesimo e viene abbozzata la legislazione di tutela dei lavoratori. Vi fu l’estensione del suffragio e il definitivo passaggio dalla monarchia costituzionale alla forma di governo parlamentare, con il distacco dell’esecutivo dalla Corona, benché il Governo sia sottoposto al potere Parlamentare. 3. La forma di governo attuale: il “modello Westminster” di democrazia. Crisi della netta divisione fra Parlamento e Governo dovuta alla nascita dei partiti di massa, all’ingresso nella vita politica dei ceti inferiori (1918) e al Welfare State, che provocò l’intervento dello Stato nell’economia e la crescita dell’apparato amministrativo e burocratico. Nel corso del XX secolo assistiamo quindi alla perdita di autorità del Parlamento a vantaggio del Cabinet e del Primo Ministro. L’affermazione del partito come unità fondamentale del sistema politico, rappresentato dalle due fazioni del Conservative Party e del Labour Party, coinvolge un numero sempre maggiore di persona (direttamente ed indirettamente) nel mondo politico. Il meccanismo elettorale (Plurality) scelto è un sistema uninominale maggioritario ad un turno: il territorio è diviso in tanti collegi quanti sono i seggi da attribuire; in ogni collegio ciascun partito presenta un solo candidato e viene eletto chi ottiene più voti, a prescindere dalla percentuale ottenuta. Questo sistema danneggia e limita fortemente i partiti minori, lasciando ai due maggiori la spartizione del potere. Il leader del partito che ottiene la maggioranza assoluta dei seggi diventa Primo Ministri, teoricamente con nomina del Sovrano, in pratica venendo scelto dal popolo. Il Premier sceglie tra i suoi parlamentari i circa 100 titolari di ceriche del governo, compresi quelli che formano il Cabinet

e rimane in carica (solitamente) tutto il mandato. Analogamente, il premier sconfitto diviene “Primo Ministro del Governo Ombra” e il suo partito “opposizione di Sua Maestà”. Il cosiddetto Modello Westminster è stato preso in considerazione da alcune colonie del Commonwealth. 4. Le caratteristiche ed i principi della “costituzione inglese”. In Inghilterra non vi è una Costituzione scritta che contenga i principi ed i diritti fondamentali, non esistono norme costituzionali rigide, non esistono organi costituzionali, ma ogni norma può essere modificata tramite intervento parlamentare con procedimento ordinario. Vi sono tuttavia una serie di principi di carattere consuetudinario, che hanno assunto nella prassi un ruolo di norme supreme dell’ordinamento e che sono ritenute essenziali per il funzionamento del sistema. Essi regolano le istituzioni ed i loro rapporti con i cittadini non in maniera rigida, ma evolvendosi: quindi da un lato vi è la conservazione del principio ma con l’adattamento al periodo storico in cui si trova. I motivi per i quali non esiste una Costituzione scritta va ricercata nella mancanza di rivoluzioni o gravi fratture nella storia inglese (fatta eccezione per la questione irlandese). L’elenco tradizionale delle fonti include: - Norme di origine consuetudinariaCommon Law. - Atti legislativiStatutes. - La giurisprudenza autorevoleBooks of Authority. - Diritto consuetudinario riguardante il funzionamento delle istituzioniThe law and custom of Parliament. - Convenzioni costituzionaliConstitutional Convenctions (anch’esse non scritte). La Costituzione non scritta prevede la sovranità del Parlamento, considerato superiore a qualsiasi altra istutizione; tutto ciò è stato rivisto negli ultimi anni a seguito dell’adesione dell’Inghilterra alla UE. Altro principio è quello della Rule of Law, cioè “supremazia del diritto”, che postula l’uguaglianza davanti alla legge, l’obbedienza e il rispetto dovuto alla legge e la garanzia agli individui delle loro libertà fondamentali. 5. Le riforme costituzionali più recenti. Oltre alla consuetudine di stampo storico, la Costituzione inglese è stata rinnovata ampiamente negli ultimi anni attraverso interventi legislativi: - Human Rights Act 1998Nell’ordinamento inglese è stata incorporata la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo. Si può dire che questa sia la prima dichiarazione scritta dei diritti dell’individuo inglese. - House of Lords Act 1999Modifica della composizione della cosiddetta Camera Alta, rimuovendo chi deteneva il seggio perché ereditato. - DevolutionProgressivo trasferimento di poteri alle autonomie territoriali e periferiche (es. istituzione del Parlamento Scozzese). - Additional Member SystemSistemi elettorali misti attuati nelle Assemblee Scozzesi, Gallesi e della Grande Londra. - Strumento referendario. - Constitutional Reform Act 2005Modernizzazione di alcune istituzioni tradizionali come il Lord Chancellor e creazione della Supreme Court of UK che ha assunto le precedenti prerogative della Law Lords. - Freedom of Information Act 2000Maggiore controllo sulle attività di governo. - Terrorism Act 2006Ha posto alcune restrizioni alle libertà. 6. Il sistema delle fonti. Non essendoci una Costituzione scritta, nell’ordinamento britannico non esistono fonti superprimarie. Una legge ordinaria può quindi modificare qualsiasi norma di carattere

costituzionale. Manca perciò anche un organo preposto al controllo di costituzionalità: l’unica forma di superiorità sancita è quella del diritto comunitario su quello interno. Il concetto di “law” contiene norme consuetudinarie [common law], usi e diritto comunitario; il governo non ha un’attività legislativa affermata come quella decretale in Italia, anche se la cosiddetta delegated legislation sta prendendo sempre più piede. Tale forma tuttavia è sottoposta ad un rigido controllo parlamentare. 7. Il Parlamento. Il Parlamento ha sede nella House of Parliament del Palace of Westminster ed è composta dalla House of Commons, dalla Hose of Lords e dal Sovrano. Il sistema bicamerale inglese è definito “imperfetto” in quanto il rapporto fiduciario con il governo è stretto solamente dalla camera bassa. Il potere legislativo è praticamente in mano alla Camera dei Comuni, poi occorre il consenso della Camera dei Lords e l’ultimo passaggio che perfeziona l’iter legislativo britannico è l’assenso del Sovrano: ma esso è ridotto più che altro a pura formalità. L’House of Lords è presieduta da un Lord Speaker eletto dai Lords ed è composta da Lords spirituali (appartenenti al clero), Lords vitalizi (nominati dal sovrano su indicazione dell’esecutivo), Lords per diritto di sangue e Lords giudiziari. Quest’ultimi formavano l’Appelate Committee of the House of Lords, corte di ultima istanza, oggi sostituita dalla Supreme Court of UK. L’House of Commons è eletta a suffragio universale con sistema uninominale maggioritario. I membri sono attualmente 646, eletti ogni 5 anni. Per elettorato attivo e passivo sono richiesti i 18 anni ed è controllato dall’Election Court, composta da due giudici della High Court of Justice. La Camera è presieduta da uno speaker imparziale. Le commissioni parlamentari si distinguono in standing commission, con funzione legislativa e in selected commission, adibita a compiti specifici di controllo dell’attività governativa. La Camera dei Comuni non è a emiciclo ma disposta in banchi paralleli messi l’uno di fronte all’altro: a destra dello speaker siedono i membri del governo, alla sinistra quelli del governo ombra. Nelle sessioni vengono votati i Queen’s speeches predisposti dal Primo Ministro: il voto a favore corrisponde alla mozione di fiducia, un rifiuto comporta o le dimissioni del Premier o lo scioglimento della House of Commons da parte del sovrano. Le funzioni del Parlamento sono: - Approvare le leggi. - Predisporre i mezzi finanziari con cui il Governo possa esercitare le proprie funzioni. - Controllare l’attività del Governo e dell’Amministrazione. - Discutere i temi del giorno e far conoscere agli elettori le diverse posizioni dei partiti. Procedimento legislativo: - Il disegno di legge può esser presentato da qualsiasi membro del Parlamento e decade al termine di ogni sessione. - I bills (disegni di legge) più importanti possono diventare Acts of Parliament. - I progetti vengono esaminati dalla Camera dei Comuni (3 letture con dibattito e relazione nella seconda e approvazione nella terza). - L’House of Lords segue una procedura simile per accettare o no il disegno. - Question Timetempo a disposizione dell’opposizione per discutere con la maggioranza proponente il testo da approvare. - Addressdiscorso di approvazione della Corona (dopo l’ottenimento della fiducia). È molto importante il rispetto degli ordini di partito: raramente un parlamentare vota contro l’indirizzo voluto dal proprio leader e ciò comporta anche il rischio di non essere ricandidato. 8. La Corona. A parte una parentesi repubblicana fra il 1649 ed il 1660, l’Inghilterra è sempre stata una monarchia ed è per questo che tutti gli atti pubblici sono riconducibili alla Corona. Formalmente la Regina è Capo dello Stato, simbolo dell’unità della Nazione, parte del processo legislativo, comandante in capo delle forze armate, supremo governatore della Chiesa Anglicano (il Sovrano non può essere

cattolico). Oggi però, come affermatosi nella prassi, la Regina è più che altro un simbolo d’imparzialità, chiamata ad intervenire raramente su richiesta dei ministri. Non ha responsabilità e per questo gli è stata tolta la prerogativa legislativa. La Corona ha tuttavia il compito di consultare, incoraggiare ed ammonire. In caso di condizioni politiche particolarmente delicate, inoltre, tocca al Sovrano scegliere e nominare il Premier e, eventualmente, può sciogliere la Camera dei Comuni. 9. Il Governo. Il Governo è il vero detentore dell’indirizzo politico del Regno, anche se è un organo ignorato dalla legge e disciplinato fondamentalmente da convenzioni costituzionale. È formato dal Primo Ministro (nominato dalla Regina e dagli altri ministri) e dai ministri, anch’essi nominati dalla Regina su proposta del Premier. Il Primo Ministro detiene tale posizione centrale perché legittimato dalle elezioni. Egli può proporre nomina e revoca dei Ministri, scioglimento della Camera dei Comuni, nomina di membri del Clero e di istituzioni pubbliche (come la BBC) alla Regina. Il Primo Ministro deve per forza provenire dalla House of Commons. I Ministri sono affiancati da altri funzionari (come, ad esempio, i ministri senza portafoglio o i segretari di stato) e sono responsabili di fronte alla magistratura per gli atti compiuti al di fuori della loro carica e per quelli durante lo svolgimento delle loro funzioni, salvo il caso in cui sia prevista immunità per i funzionari pubblici. Il Cabinet, organo che assume le decisioni più importanti, non è formato da tutti i ministri, ma dal Primo Ministro e da quelli scelti dal Premier stesso, che in tale istituto è un primus inter pares. L’amministrazione del Regno Unito è pluralista e decentrato, in quanto affidato ad agenzie e a dipartimenti (formate da ministri e funzionari). 10. Il potere giudiziario. I giudici delle corti superiori sono nominate, su proposta del Premier, dalla Corona, quelli delle corti inferiori dal Lord Cancelliere in base ai suggerimenti curricolari della Judicial Appointments Commission. Prima della Corte Suprema del Regno Unito, la funzione di ultima istanza era prerogativa della House of Lords. Il Lord Cancelliere è assimilabile al nostro Ministro della Giustizia. Analizzando quindi, notiamo che l’indipendenza del potere giudiziario in Inghilterra è forte ed effettiva, principalmente per tali motivi: - Inamovibilità dei giudici. - Subordinazione del giudice solo al principio di legalità a cui è sottoposto anche l’esecutivo: la rule of law. - Criteri di scelta dei magistrati di più alto grado: selezionati tra i più grandi uomini di legge. - Mancanza di una vera e propria carriera all’interno della magistratura: si va a nomine, non a promozioni. - Ampia irresponsabilità dei giudici per quanto riguarda il lo...