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Die Verwaltungsvollstreckung, öffentliches Recht/ Verwaltungsrecht...

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Die Verwaltungsvollstreckung I. Allgemeines Verwaltungsvollstreckung (oder Verwaltungszwang) bedeutet die zwangsweise Durchsetzung öffentlichrechtlicher Verpflichtungen durch die Behörde in einem besonderen Verwaltungsverfahren. Rechtsgrundlagen für die zwangsweise Durchsetzung eines Handelns, Tuns oder Unterlassens sind für die Ordnungsbehörden §§ 55 ff. VwVG NRW und für die Polizei als lex specialis §§ 50 ff. PolG NRW. Die Vollstreckung von Geldforderungen richtet sich dagegen nach §§ 1 ff. VwVG NRW, was allerdings nicht Gegenstand dieser Übersicht ist. Man kann im Polizei- und Ordnungsrecht, welches den wesentlichen Anwendungsbereich des Verwaltungsvollstreckungsrechts bildet, von einer Zweiteilung ausgehen: • Grundverfügung: das Auferlegen eines Tuns, Duldens oder Unterlassens • Vollstreckungsmaßnahme: die zwangsweise Durchsetzung der Verhaltenspflicht Verwaltungsvollstreckung wird dann relevant, wenn sich der Bürger der Verhaltenspflicht verweigert oder wenn unmittelbares Eingreifen der Behörde ohne vorherige Grundverfügung notwendig ist. Wichtig: Vollstreckungsmaßnahmen sind keine Sanktionen, sondern Beugemaßnahmen! Sie sind einzustellen, wenn der Adressat seiner Verpflichtung aus der Grundverfügung nachkommt, anderenfalls würden sie unverhältnismäßig; für sie gilt ferner nicht der ne bis in idem-Grundsatz aus Art. 103 Abs. 3 GG (vgl. § 57 Abs. 3 VwVG NRW, § 57 Abs. 3 PolG NRW). II. Die verschiedenen Zwangsmittel

1. Zwangsgeld/Ersatzzwangshaft Das Zwangsgeld und die Ersatzzwanghaft sind in § 60 VwVG NRW, § 53 PolG NRW sowie § 61 VwVG NRW, § 54 PolG NRW geregelt. Sie können zur Durchsetzung sowohl unvertretbarer als auch vertretbarer Handlungen herangezogen werden. Problematisch erscheint die Heranziehung jedoch bei der Durchsetzung von Unterlassungsverfügungen, sofern der Adressat umfänglich und endgültig gegen die Pflicht verstoßen hat. Beispiel: Die Ordnungsbehörde verfügt gegenüber dem A unter Androhung von Zwangsgeld, dass dieser keine Asbestplatten mehr in seinem Vorgarten schreddern dürfe. Am nächsten Tag schreddert A all seine Asbestplatten im Vorgarten.

Der Beugecharakter des Zwangsgeldes (oder sogar der Zwangshaft) ist in einem solchen Fall fraglich, denn bei endgültigem Zuwiderhandeln kann gerade nicht mehr erreicht werden, dass der Adressat seiner Unterlassungspflicht nachkommt. Dennoch sehen § 60 Abs. 3 S. 2 VwVG NRW, § 53 Abs. 3 PolG NRW die Möglichkeit der Beitreibung in diesen Fällen vor (bei der nachträglichen Ersatzzwangshaft muss angesichts der Schwere des Eingriffs allerdings die Verhältnismäßigkeit besonders berücksichtigt werden).

2. Ersatzvornahme Die Ersatzvornahme ist in § 59 VwVG NRW, § 52 PolG NRW geregelt. Sie ermöglicht der Behörde, die dem Adressaten auferlegte Handlungspflicht selbst durchzuführen (nicht in allen Bundesländern vorgesehen, ansonsten unmittelbarer Zwang!) oder einen Dritten damit zu beauftragen. Der Zwangscharakter ergibt sich zum einen aus der einseitig-autorativen Durchsetzung der auferlegten Handlungspflicht, zum anderen aber vor allem aus der Kostenlast, die dem Adressaten auferlegt wird. Taugliches Zwangsmittel ist die Ersatzvornahme nur, wenn der Adressat zu einer vertretbaren Handlung verpflichtet ist; bei höchstpersönlichen Pflichten scheidet die Ersatzvornahme schon denklogisch aus. Anmerkung: Eine vertretbare Handlung ist auch dann gegeben, wenn der Adressat sie zwar nicht selbst, aber durch Dritte ausführen kann. Voraussetzung ist stets, dass die auferlegte Handlung und die im Wege der Ersatzvornahme durchgeführte Handlung vollständig deckungsgleich sind (str.). Beispiel: Gegenüber dem A wird verfügt, er solle seine Tür öffnen. Als A sich weigert, tritt die Polizei die Tür ein. Der Erfolg (Tür = kein Hindernis mehr) ist hier zwar identisch, allerdings liegt keine Deckungsgleichheit bzgl. der Verpflichtung und der Durchführung vor (Öffnen vs. Eintreten). Beispiel 2: A hat im Halteverbot geparkt. Die Polizei schleppt sein Fahrzeug ab. Hier könnte man ebenfalls davon ausgehen, dass die Handlung (Wegschleppen) nicht deckungsgleich mit der aus dem Halteverbotsschild resultierenden Verpflichtung (Wegfahren) sei; man könnte allerdings die Verpflichtung aus dem Schild als abstrakteres „Räumungsgebot“ beurteilen und so zur Deckungsgleichheit gelangen (str.). 3. Unmittelbarer Zwang In §§ 66 ff. VwVG NRW, §§ 57 ff. PolG NRW befinden sich besondere Regelungen zum unmittelbaren Zwang. Die Anwendung unmittelbaren Zwangs darf nur erfolgen, „wenn andere Zwangsmittel nicht in Betracht kommen oder keinen Erfolg versprechen oder unzweckmäßig sind“ (§ 62 Abs. 1 VwVG NRW, § 55 Abs. 1 PolG NRW) und ist somit subsidiär zu anderen Zwangsmitteln. Unter den unmittelbaren Zwang fällt auch der Schusswaffengebrauch, welcher ausführlich in §§ 63 ff. PolG NRW (ggf. i.V.m. § 74 VwVG NRW) geregelt ist, inkl. des so genannten „finalen Rettungsschusses“ (§ 63 Abs. 2 S. 2 PolG NRW). Verboten ist gem. § 62 Abs. 2 VwVG NRW, § 55 Abs. 2 PolG NRW die Anwendung unmittelbaren Zwangs zur Abgabe einer Erklärung. Das stellt i.E. ein Folterverbot dar, welches auch für eine „Rettungsfolter“ gilt (verfassungsrechtlich umstritten).

III. Das gestufte Verfahren Das gestufte Verfahren wird auch als „gestrecktes Verfahren“ bezeichnet. Dieses Verfahren stellt den Regelfall des Verwaltungszwangs dar. Der Name rührt daher, dass „stufenweise“ Androhung, Festsetzung und Durchführung erfolgen. Im Folgenden wird ein beispielhafter Prüfungsaufbau der Rechtmäßigkeit der Vollstreckung im gestuften Verfahren aufgezeigt. 1. Ermächtigungsgrundlage Je nach handelnder Behörde § 55 Abs. 1 VwVG NRW bzw. § 50 Abs. 1 PolG NRW i.V.m. der jeweiligen Zwangsmittelermächtigung (z.B. § 59 VwVG NRW, § 53 PolG NRW). 2. Formelle Rechtmäßigkeit

a) Zuständigkeit

Für Ordnungsbehörden gilt § 56 Abs. 1 VwVG NRW, wonach die den Grundverwaltungsakt erlassende Behörde auch für die Verwaltungsvollstreckung zuständig ist. Für Polizeibehörden ist die Zuständigkeit regulär nach dem POG NRW zu beurteilen. b) Verfahren

Zu beachten ist, dass die Anwendung eines Zwangsmittels keinen Verwaltungsakt darstellt und deshalb diesbezüglich auch nicht § 28 VwVfG NRW anwendbar ist. Jedoch haben sowohl Androhung als auch die Festsetzung des Zwangsmittels (s.u.) Verwaltungsaktscharakter. In Bezug auf diese ist § 28 VwVfG NRW demnach anwendbar, das Anhörungserfordernis entfällt allerdings grundsätzlich gem. § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NRW. Anmerkung: An dieser Stelle können ferner bereits Androhung und Festsetzung geprüft werden. Ebenso vertretbar ist die Einordnung als materielle Vollstreckungsvoraussetzungen (s.u.). 3. Materielle Rechtmäßigkeit

a) Allgemeine Vollstreckungsvoraussetzungen

Vgl. § 55 Abs. 1 VwVG NRW bzw. § 50 Abs. 1 PolG NRW. (1) Wirksamer Grundverwaltungsakt

Nicht gegeben bei Nichtigkeit gem. § 44 VwVfG NRW, Aufhebung oder Erledigung aus anderen Gründen. Anmerkung: Ob der Grundverwaltungsakt rechtmäßig sein muss, ist streitig; dafür, dass die Behörde keine rechtswidrigen Verwaltungsakte vollziehen darf, spricht die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Allerdings herrscht der Grundsatz der Differenzierung zwischen Wirksamkeit und Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts. Nach h.M. kann daher auch ein rechtswidriger Verwaltungsakt Grundlage der Vollstreckung sein.

(2) Verfügungscharakter des Grundverwaltungsakts

(Materielle Vollstreckbarkeit) Der Verwaltungsakt muss dem Adressaten ein Handeln, Dulden oder Unterlassen vorschreiben. (feststellenden oder rechtsgestaltende Verwaltungsakte sind nicht erfasst) (3) Vollziehbarkeit des Grundverwaltungsakts

(Formelle Vollstreckbarkeit) Vollziehbar ist der Grundverwaltungsakt entweder bei Unanfechtbarkeit oder sofern ein Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hat. Unanfechtbarkeit setzt den Ablauf der Frist für die Einlegung eines Rechtsbehelfs voraus. Diese bestimmt sich nach § 74 VwGO und beträgt grds. einen Monat. Ein Rechtsmittel hat dann keine aufschiebende Wirkung, wenn ein Fall des § 80 Abs. 2 VwGO vorliegt. Besondere Relevanz hat dabei die Anordnung der sofortigen Vollziehung durch die Behörde gem. § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO. (4) Nichtbefolgung des Grundverwaltungsakts

(5) Keine Vollstreckungshindernisse

Ein Vollstreckungshindernis ist etwa die rechtliche Unmöglichkeit der Befolgung des Verwaltungsakts. Anmerkung: Die tatsächliche (objektive) Unmöglichkeit führt dagegen nach § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (NRW) zur Nichtigkeit des Grundverwaltungsakts, womit es bereits an dessen Wirksamkeit fehlt. b) Ordnungsgemäße Vollstreckung

(1)Wahl des Zwangsmittels

Die im VwVG NRW bzw. im PolG NRW aufgeführten Zwangsmittel sind abschließend. Dementsprechend kommen nur Ersatzvornahme, Zwangsgeld bzw. Ersatzzwangshaft und unmittelbarer Zwang in Betracht. (2) Androhung

Die erste „Stufe“ des gestuften Verfahrens, geregelt in § 63 VwVG NRW, § 56 PolG NRW. Die Androhung ist ein selbstständiger, belastender Verwaltungsakt. Sie muss sich: • gem. § 63 Abs. 1 S. 1 VwVG NRW immer, gem. § 56 Abs. 1 S. 1 PolG NRW „möglichst“ schriftlich erfolgen, • sich auf ein konkretes Zwangsmittel beziehen und • eine angemessene Frist zur Erfüllung der Verpflichtung aus dem Grundverwaltungsakt enthalten.

Die Androhung kann gem. § 63 Abs. 2 VwVG NRW bzw. § 56 Abs. 2 PolG NRW mit dem Grundverwaltungsakt verbunden werden, was oftmals geschieht. (3) Festsetzung

Definition: Anordnung der Vollstreckungsbehörde, dass das angedrohte Zwangsmittel aufgrund des Ablaufs der Frist nunmehr angewandt werden soll Die Festsetzung ist die zweite „Stufe“ des gestuften Verfahrens; sie ist im VwVG NRW für alle Zwangsmittel vorgesehen (§ 64 VwVG NRW), im PolG NRW nur für das Zwangsgeld (§ 53 Abs. 2 PolG NRW). Die Festsetzung ist wie die Androhung ein selbstständiger, belastender Verwaltungsakt. (4) Rechtmäßige Anwendung des Zwangsmittels

Die dritte „Stufe“ des gestuften Verfahrens: Hier sind die jeweiligen Voraussetzungen des konkreten Zwangsmittels zu prüfen (vgl. die jeweiligen Normen). Die Anwendung muss sich ferner nach der Festsetzung richten, § 65 Abs. 1 VwVG NRW. (5) Fehlerfreie Ermessensausübung

§ 55 Abs. 1 VwVG NRW bzw. § 50 Abs. 1 PolG NRW räumen der Behörde ein Ermessen ein, weshalb eine Ermessensprüfung nach bekanntem Schema durchzuführen ist. Anmerkung: Wichtig ist hier, dass als alternatives Mittel nicht nur der grundsätzliche Verzicht auf die Verwaltungsvollstreckung in Betracht kommt, sondern auch der Rückgriff auf ein anderes Zwangsmittel. Die Subsidiarität des unmittelbaren Zwangs (s.o.) ist allerdings schon für die rechtmäßige Anwendung des Zwangsmittels (siehe 3. b) (4) ) maßgeblich. 4. Ergebnis

IV. Der sofortige Vollzug Sofern es nicht möglich ist, Zwangsmittel erst nach Ablauf des gestuften Verfahrens einzusetzen (meist aus zeitlichen Gründen in Fällen einer gegenwärtigen Gefahr), steht der Behörde der sofortige Vollzug gem. § 55 Abs. 2 VwVG NRW, § 50 Abs. 2 PolG NRW offen. Anmerkung: In der Klausur sind gestuftes Verfahren und Sofortvollzug getrennt zu prüfen. Sofern das gestufte Verfahren rechtswidrig wäre, der Sofortvollzug aber in Betracht käme, muss dafür eine neue, komplette Prüfung begonnen werden. 1. Ermächtigungsgrundlage Je nach handelnder Behörde § 55 Abs. 2 VwVG NRW bzw. § 50 Abs. 2 PolG NRW i.V.m. der jeweiligen Zwangsmittelermächtigung (z.B. § 59 VwVG NRW, § 53 PolG NRW). 2. Formelle Rechtmäßigkeit

a) Zuständigkeit

Wie im gestuften Verfahren, s.o. b) Verfahren

Grundsätzlich s.o.; da Androhung und Festsetzung im sofortigen Vollzug entbehrlich sind (zur Androhung § 63 Abs. 1 S. 5 VwVG NRW, § 61 Abs. 1 S. 2 PolG NRW; zur Festsetzung § 64 S. 2 VwVG NRW) und demnach nicht stattfinden werden, findet grds. auch § 28 VwVfG NRW keine Anwendung 3. Materielle Rechtmäßigkeit

a) Allgemeine Vollstreckungsvoraussetzungen

Vgl. § 55 Abs. 2 VwVG NRW bzw. § 55 Abs. 2 PolG NRW Achtung: andere Voraussetzungen als im gestuften Verfahren! (1) Fehlen eines Grundverwaltungsakts

Der sofortige Vollzug wird grds. dann gewählt, wenn gerade keine Grundverfügung ergangen ist (bzw. wegen Zeitmangels). Problematisch wird das dann, wenn die Behörde aufgrund einer gegenwärtigen Gefahr sofort handelt, dementsprechend keine Androhung bzw. Festsetzung erfolgen konnte sodass nur der sofortige Vollzug als Verfahren in Betracht kommt, aber dennoch ein Grundverwaltungsakt vorliegt. Virulent wird das insbesondere bei Verkehrsschildern:

Beispiel: A hat im Halteverbot geparkt. Die Behörde schleppt sein Fahrzeug ab, ohne vorher eine Androhung oder Festsetzung zu erlassen. Ein Grundverwaltungsakt ist hier mit dem Halteverbotsschild (Charakter der sachbezogenen Allgemeinverfügung!) gegeben, das gestufte Verfahren scheitert jedoch zumindest an der Festsetzung. Durch die Durchsetzung eines „realen“ statt eines „hypothetischen“ Verwaltungsakts (dazu s.u.) scheitern hier streng nach dem Wortlaut beurteilt also beide Verfahren.

Nach einhelliger Ansicht ist das korrekturbedürftig. Dabei wird nach h.M. ein Erst-Recht-Schluss gezogen: wenn der sofortige Vollzug in der Regel ohne einen Grundverwaltungsakt vorgenommen werden darf und lediglich ein hypothetischer Verwaltungsakt geprüft wird, muss erst recht auf der Grundlage eines existierenden Verwaltungsakts nach diesem Verfahren vollstreckt werden dürfen (sog. abgekürztes oder „verkürztes“2 Verfahren).3 Ob der Grundverwaltungsakt rechtmäßig sein muss, ist in einem solchen Fall aber ebenso wie im Rahmen des gestuften Verfahrens streitig (im sofortigen Vollzug spricht für das Rechtmäßigkeitserfordernis allerdings die hier im Normalfall unstreitig vorgesehene Rechtmäßigkeitsprüfung des hypothetischen Verwaltungsakts [s.u.]). (2) Vorliegen einer gegenwärtigen Gefahr

Definition: Gefahr ist eine Sachlage, die im Einzelfall mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in absehbarer Zeit tatsächlich oder zumindest aus der ex ante-Perspektive zu einem Schaden an polizei- und ordnungsrechtlichen Schutzgütern führt. Definition: Gegenwärtig ist eine Gefahr, wenn sich der Schaden schon realisiert hat oder dies unmittelbar bevorsteht. (3) Erforderlichkeit des sofortigen Vollzugs zur Gefahrenabwehr

Dies stellt nach h.M. keine auf „Tatbestandsseite“ gezogene Verhältnismäßigkeitsprüfung dar; hier muss geprüft werden, ob gerade die Nutzung des sofortigen Vollzugs erforderlich war, um die Gefahr abzuwehren oder ob das ebenso unter Anwendung des gestuften Verfahrens möglich gewesen wäre.

Der Regelfall ist, auch nach der gesetzlichen Konzeption, das gestufte Verfahren! (4) Handeln im Rahmen der Befugnisse

Die Behörde handelt im Rahmen ihrer Befugnisse, sofern sie zum Erlass des (in der Regel nicht vorliegenden) Grundverwaltungsakts befugt gewesen wäre Anmerkung: Hier ist eine komplette Rechtmäßigkeitsprüfung eines hypothetischen Grundverwaltungsakts nach bekanntem Schema durchzuführen! Sofern ein „realer“ Verwaltungsakt gegeben ist (s.o. zu diesem Problem), kann hier dessen Rechtmäßigkeitsprüfung

durchgeführt werden, sofern man sie für erforderlich erachtet (was wohl vorzugswürdig ist, s.o.). b) Ordnungsgemäße Vollstreckung

Hier ist zu beachten, dass Androhung und Festsetzung entbehrlich sind (vgl. §§ 63 Abs. 1 S. 5, 64 S. 2 VwVG NRW, § 61 Abs. 1 S. 2 PolG NRW). (1)Wahl des Zwangsmittels

s.o. (2) Rechtmäßige Anwendung des Zwangsmittels

s.o. (3) Fehlerfreie Ermessensausübung

s.o. 4. Ergebnis

V. Kostenrecht Gebühren sowie während der Verwaltungsvollstreckung anfallende Auslagen werden gem. § 77 VwVG NRW vom Vollstreckungsschuldner erhoben. Genauere Regelungen inkl. der Bestimmung der ersatzfähigen Kosten trifft dabei § 20 VO VwVG NRW. Relevant ist dabei v.a. § 20 Abs. 2 S. 1 Nr. 7 VO VwVG NRW, der die Kosten der Ersatzvornahme oder des unmittelbaren Zwangs für ersatzfähig erklärt.

Sofern die Polizei vollstreckt, verweist im Falle der Ersatzvornahme § 52 Abs. 1 S. 2 PolG NRW auf § 77 VwVG NRW. Daraus ergibt sich im Umkehrschluss, dass die Kosten der Anwendung unmittelbaren Zwangs durch die Polizei mangels Verweis nicht nach § 77 VwVG NRW erstattungsfähig sind. Die Rechtmäßigkeitsprüfung eines Kostenbescheids gestaltet sich wie folgt: 1. Ermächtigungsgrundlage

§ 77 VwVG NRW i.V.m. § 20 VO VwVG NRW (ggf. i.V.m. § 52 Abs. 1 S. 2 PolG NRW) 2. Formelle Rechtmäßigkeit

a) Zuständigkeit

Gemäß § 20 Abs. 2 S. 1 VO VwVG NRW ist Vollstreckungsbehörde zuständig b) Verfahren

Der Kostenbescheid ist ein belastender Verwaltungsakt, daher ist § 28 VwVfG NRW anwendbar. Wichtig: Der Kostenbescheid ist nicht Teil des Verwaltungsvollstreckungsverfahrens, sodass die Anhörung nicht gem. § 28 Abs. 2 S. 1 Nr. 5 VwVfG NRW entbehrlich ist! c) Form

Gem. § 77 Abs. 4 S. 1 VwVG NRW i.V.m. § 14 Abs. 1 S. 3 GebührenG NRW muss der Kostenbescheid schriftlich erfolgen. Demzufolge bedarf er eine Begründung gem. § 39 VwVfG NRW. 3. Materielle Rechtmäßigkeit

a) Rechtmäßigkeit der Amtshandlung

§ 77 Abs. 1 S. 1 VwVG NRW spricht von „Amtshandlungen nach diesem Gesetz“. Dies können nur rechtmäßige Vollstreckungsmaßnahmen sein. Anmerkung: Je nachdem, ob die zugrundeliegende Vollstreckungsmaßnahme nach dem gestuften Verfahren oder im sofortigen Vollzug stattfand, ist nach den oben aufgeführten Schemata eine komplette Prüfung der Vollstreckung durchzuführen. b) Erstattungsfähige Kosten

Die von der Behörde geforderten Kosten müssen erstattungsfähig sein. Dies wird in § 20 Abs. 2 VO VwVG NRW geregelt. Relevant sind hier vor allem Nr. 7 und Nr. 8. c) Richtiger Kostenschuldner

Der richtige Kostenschuldner ist gem. § 77 Abs. 1 S. 1 VwVG NRW, § 20 Abs. 2 S. 1 VO VwVG NRW der Vollstreckungsschuldner. d) Ermessen

Aus den Regelungen zum Kostenbescheid geht nicht eindeutig hervor, ob der Behörde Ermessen zugesprochen wird. Die Formulierung in § 77 („werden […] erhoben“) spricht dagegen, allerdings sieht § 24 Abs. 2 VO VwVG als Härtefallregelung eine Abweichungsmöglichkeit vor. In der Klausur sollte zumindest die Verhältnismäßigkeit des Kostenbescheids nach bekanntem Schema geprüft werden. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist als Ableitung aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) auch außerhalb behördlicher Ermessensentscheidungen zu beachten. e) Ordnungsgemäße Höhe der Kosten

Problematisch ist die Höhe der Kosten dann, wenn die tatsächlich angefallenen Kosten deutlich höher sind als die in der Androhung bezifferten. Hier muss beachtet werden, dass es sich um eine Prognoseentscheidung durch die Behörde handelt, die grds. keinen Anspruch auf exakte Richtigkeit erhebt. Im Einzelfall können Gründe angelegt sein, weshalb die deutlich höheren Kosten doch in die Risikosphäre der Behörde fallen. Tendenziell gehen höhere Kosten aber zulasten des Vollstreckungsschulders, da dieser im Extremfall sogar von der i.E. unrichtigen Prognose der Behörde profitieren könnte, sofern auch er höhere Kosten als die in der Androhung bezifferten gehabt hätte, hätte er der Verpflichtung Folge geleistet. 4. Ergebnis...