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Dissertation 2.1. Énoncé « La continuité dans le service public. » 2.2. Corrigé La théorie générale des services publics de plus en plus complexe, compte-tenu de la diversification des activités de service et de leurs modes de gestion, conserve l'idée de Louis Rolland selon laquelle il existerait des « lois du service public », principes d'organisation fondés sur un triptyque originel formé de l’égalité, de la continuité, de la mutabilité. C’est la place du principe de continuité qui nous interpelle ici. La « loi » de continuité est la première à avoir été dégagée par L. Rolland puisque dès 1910, il a pu déclarer à propos de la grève « qu'elle n'en reste pas moins contraire, à la loi essentielle de tout service public qui est nous le répétons, la continuité » ; elle découle d'un principe beaucoup plus large qui est celui de la continuité de l'État. Ce principe qui impose le fonctionnement régulier et ponctuel des services publics s’affirme donc comme un principe constitutionnel à large spectre (I) contrepoids à l’exercice du droit de grève (II) I. Un principe constitutionnel à large spectre Pour le Conseil d'État, la continuité a longtemps été un principe général du droit (CE, 30 mars 1979, secr . d'Ét. universités : Rec. CE 1979, p. 141) avant d'être qualifiée de "principe fondamental" (CE, 13 juin 1980, Bonjean : Rec. CE 1980, p. 274). Dans sa décision DC n° 79-105 du 25 juillet 1979, le Conseil constitutionnel a reconnu une valeur constitutionnelle au principe de continuité du service public ; Son caractère constitutionnel en fait un principe essentiel (A) à vocation protectrice et contraignante (B) A Un principe essentiel 1. Une portée étendue Prolongement de la continuité de l’État, le principe de continuité fonde la reconnaissance de prérogatives de la personne publique qui permettent la continuité administrative : délégations de compétence, interim… Pour certains auteurs, la continuité du service public induit sa "pérennité". Par exemple, malgré le non-respect de règles de compétence, l'Administration est autorisée à prendre, dans un délai raisonnable, toutes les mesures temporaires propres à assurer la continuité du service (CE, 8 nov. 2002, n° 250813, Sté Tiscali Télécom : JurisData n° 2002-064857 ; AJDA 2003, p. 250, note Tuo) 2. Un principe modulable Si certains services (services hospitaliers, lutte contre les incendies) doivent être assurés en permanence, d’autres (Postes, Education, et plus encore les services culturels) vivent selon un rythme différent. Il appartient aux organes dirigeants de l’établissement public de définir ce rythme, et de veiller le cas échéant au fonctionnement continu et à l’accès normal de l’usager.

L’organe de direction de l’établissement public doit veiller à ce que le cocontractant assure sa mission ; ainsi le délégataire de service public doit assurer la mission qui lui a été confiée de façon régulière et l’établissement dispose de moyens de coercition. L'exigence de continuité du service public s'applique dans le service public avec cette distinction entre fonctionnement permanent pour certaines activités, fonctionnement régulier et continu pour d'autres. Ainsi, les missions d'enseignement et de recherche, de formation initiale et de développement professionnel continu, lesquelles ne sont pas des activités de santé, répondent aux exigences de régularité et de continuité tandis que les missions de soins, dont la première, la permanence des soins, relèvent à l'évidence de l'exigence de permanence. 3. Un principe nourri par d’autres obligations de service public Le lien avec l’adaptation : le principe de continuité du service trouve un prolongement dans le principe d’adaptation constante ou principe de mutabilité. En effet, la continuité du service, voire parfois sa survie impose qu’il s’adapte aux évolutions de l’environnement et des besoins. Le lien avec l’ égalité : l’égalité d’accès au service apparaît comme un complément nécessaire de la continuité du service. La continuité implique pour de nombreux services publics, la garantie d'accessibilité géographique et la garantie d'accessibilité financière. La continuité d’accès au service public peut être distinguée de la continuité du service mais elle en est le complément. Par exemple, en matière hospitalière, la continuité d’accès aux soins prolonge la continuité du service. B. Une vocation protectrice et contraignante Selon les cas, le principe de continuité permettra de sanctionner certaines carences de l'administration ou au contraire de justifier légalement des mesures de contrainte 1. Une vocation protectrice à l’égard des usagers Le Conseil constitutionnel en a notamment déduit, sans s'arrêter à la question de l'atteinte à la liberté d'entreprendre, l'habilitation pour le législateur à créer des services publics complémentaires à ceux existants, notamment quand ces derniers sont imposés par la Constitution, comme celui de l'enseignement public (Cons. const., 7 août 2008, n° 2008-569 DC, Droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles) La continuité est une obligation de service public reconnue par le droit de l'Union européenne (CJCE, 13 mai 1993, P. Corbeau) 2. Une dimension contraignante à l’égard des agents et des gestionnaires Selon l’objet du service, le fonctionnement régulier se traduit ou non par la permanence et crée donc des obligations plus ou moins fortes à l’encontre des gestionnaires du service Le gestionnaire garant de la continuité du service doit veiller au fonctionnement continu et à l’accès normal de l’usager. Le principe de continuité impose aux concessionnaires de service public d'assurer le service de façon régulière, sauf cas de force majeure, ou fait de l'administration les mettant dans l'impossibilité de continuer l'exécution du service. La continuité du service public a fondé la théorie de l'imprévision (CE, 30 mars 1916, Cie générale d'éclairage de Bordeaux : Rec. CE 1916), mais l'autorité concédante ne peut pas, en se fondant sur le principe de continuité du service public, mettre en œuvre son

pouvoir de sanction à l'égard d'un concessionnaire qui refuse d'exécuter des prestations qui n'ont pas été contractuellement prévues (CE, 3 mars 2017, n° 398901, Cne de Clichy-sous-Bois : JurisData n° 2017-003407). 3. Une organisation du service sous le contrôle du juge Dans l'hypothèse où aucun texte ne définit les éléments de la prestation de service, le juge administratif vérifie au cas par cas que l'usager puisse normalement y accéder (CE, 25 juin 1969 , n° 69449, Vincent X : Rec. CE 1969, p. 334) Les conditions restrictives d'accès à la Bibliothèque nationale le samedi n'ont pas été jugées contraires au principe de continuité du service public (CE, 26 juill. 1985, n° 50132, Assoc. « Défense des lecteurs de la Bibliothèque nationale » ; Mentionné dans les tables du recueil Lebon). L’exigence de continuité ne disparaît pas dans les périodes de circonstances exceptionnelles II. Le principe de continuité, contrepoids nécessaire à l’exercice du droit de grève Il résulte du Préambule de la Constitution du 27 oct. 1946 , confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958, que le droit de grève est un principe de valeur constitutionnelle, mais que le législateur est habilité à opérer la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels et la sauvegarde de l'intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte, notamment en vue d'assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle (Cons. const. 25 juill. 1979). La nécessaire conciliation avec le droit de grève impose une recherche d’équilibre (A) et des limitations à l’exercice du droit de grève (B) A. La recherche d’un équilibre 1. Un équilibre progressif Le Conseil d'État, au début du siècle, considérait que des fonctionnaires qui, participaient à des grèves (alors illégales) se plaçaient en dehors des règles destinées à les protéger et pouvaient être exclus de l'administration sans pouvoir bénéficier des garanties de procédure prévues en matière disciplinaire, c'est à dire de la possibilité de prendre connaissance de leur dossier (CE, 7 août 1909, Winkell : Rec. CE 1909, p. 826 ; CE, 22 oct. 1937, Dlle Minaire : Rec. CE 1937, p. 843) L’arrêt Dehaene du 7 juillet 1950 confirme l’application du droit de grève aux fonctionnaires conformément au préambule de la Constitution du 4 octobre 1946, en son alinéa 7, qui disposeque le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent (CE, ass., 7 juill. 1950, n° 01645, Dehaene : Rec. CE 1950, p. 426). L’art. 10 du titre I du statut (L. n° 83-634, 13 juill. 1983 , portant droits et obligations des fonctionnaires. Loi dite loi Le Pors : JO 14 juill. 1983, p. 2174) prévoit que les fonctionnaires exercent le droit de grève dans le cadre des lois qui le réglementent Le principe de continuité du service public justifie des limitations du droit de grève des agents qui l'assurent. 2. L’extension de compétence dans la règlementation du droit de grève justifiée par la continuité La compétence reconnue au pouvoir réglementaire a été reconnue par extension aux chefs de service ou aux organes dirigeants, par ex au président d'un établissement public. (CE 20 avr. 1977, Synd. des cadres et agents de maîtrise de l'Aéroport de Paris et synd. gén. des personnels à statut de l'Aéroport

de Paris), aux organes dirigeants d'un établissement public, agissant en vertu des pouvoirs généraux d'organisation des services placés sous leur autorité. (CE, 8 mars 2006, n° 278999, Onesto et a. : JurisData n° 2006-069782 ; Rec. CE 2006) ou au directeur d'un centre hospitalier. (CE, 7 janv. 1976, n° 92162, CH régional Orléans : Rec. CE 1976, p. 10) Les organes dirigeants d’Électricité de France (EDF), organisme privé chargé d’une mission de service public, sont compétents, sous certaines conditions, pour limiter le droit de grève de ses salariés (CE 12 avril 2013, n° 329570 , Fédération Force ouvrière Énergie et Mines : JurisData n° 2013-006760) B Les limitations à l’exercice du droit de grève imposées par la continuité Dès l'arrêt Dehaene précité de 1950, le Conseil d'État affirme la compétence du gouvernement « responsable du bon fonctionnement des services publics » pour réglementer la grève, faute pour le législateur d'avoir mis en oeuvre le principe général contenu dans la Constitution (V. CE, sect., 17 mars 1997, n° 123912, Fédération nationale des syndicats du personnel des industries de l'énergie électrique , nucléaire et gazière : JurisData n° 1997-050039 ; Rec. CE 1997, p. 90 ; CE, 11 juin 2010, n° 333262, Synd. Sud RATP : JurisData n° 2010-008882 ; JCP A 2010, act. 500 ; AJDA 2010, p. 1178, C Biget) 1. Les interdictions à l’exercice du droit de grève Ces limitations peuvent aller jusqu'à l'interdiction du droit de grève aux agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l'interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays. (Cons. const., 25 juill. 1979). L’interdiction de la grève à certains fonctionnaires : elle peut être le fait de la loi ou de la jurisprudence pour des fonctionnaires. Les statuts spéciaux : certains personnels se voient privés du droit de grève et sont en conséquence dotés d’un statut spécial. (Ex. Personnels des services extérieurs de l'administration pénitentiaire (Ord. n° 58-696, 6 août 1958 , relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire : JO 7 août 1958, p. 7423) ; Personnels des services de la navigation aérienne (L. n° 84-1286, 31 déc. 1984 , abrogeant certaines dispositions des lois n° 64-650 du 2 juillet 1964 relative à certains personnels de la navigation aérienne et n° 71-458 du 17 juin 1971 relative à certains personnels de l'aviation civile, et relative à l'exercice du droit de grève dans les services de la navigation aérienne : JO 1 janv. 1985, p. 9) 2. Les restrictions à l’exercice du droit de grève La loi peut définir le « service minimum » qui doit être assuré en cas de grève. Le conseil constitutionnel apprécie la conformité à la Constitution des dispositions prises à cet égard par le législateur. (Cons. const. 25 juill. 1979. – Cons. const., 18 sept. 1986, déc. n° 86-217 DC : Rec. Cons. const. 1986, p. 141) Seuls 2 services publics sont à l'heure actuelle soumis à un service minimum légal obligatoire : celui de l'audiovisuel public (L. n° 86-1067, 30 sept. 1986 relative à la liberté de communication) et celui du contrôle de la navigation aérienne (L. n° 84-1286, 31 déc. 1984). La loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs organise une prévention de la grève par le dialogue social et fixe en cas d’échec, les modalités d’un service garanti. Par ailleurs, la loi n° 2008-790 du 20 août 2008 crée un droit d’accueil au profit des élèves des écoles maternelles et élémentaires dont la mise en œuvre incombe aux communes en cas de grève des enseignants.

L'appréciation de la légalité des mesures réglementaires prises en application d'une loi définissant un « service minimum » incombe au juge administratif. (CE, 20 janv. 1975, n° 89515 et 89516, Synd. nat. de radiodiffusion et de télévision CFDT). Le gouvernement peut, en cas de grève, décider la réquisition des personnels d'un service lorsque la grève est de nature à porter gravement atteinte à la satisfaction des besoins du pays, par exemple la grève des agents assurant la sécurité aérienne, eu égard aux conséquences qu'elle peut comporter pour le fonctionnement de l'ensemble du service des transports aériens. (CE, 9 févr. 1966, Féd . nat. de l'aviation civile : Rec. CE 1966, p. 101) Si le préfet, dans le cadre des pouvoirs qu'il tient de l'art. L. 2215-1 CGCT (CGCT, art. L. 2215-1), peut légalement requérir les agents en grève d'un établissement de santé, même privé, dans le but d'assurer le maintien d'un effectif suffisant pour garantir la sécurité des patients et la continuité des soins, il ne peut toutefois prendre que les mesures imposées par l'urgence et proportionnées aux nécessités de l'ordre public. Cependant un préfet ne pouvait légalement requérir l'ensemble des sages-femmes d'une clinique sans envisager le redéploiement d'activités vers d'autres établissements de santé ou le fonctionnement réduit du service et sans rechercher si les besoins essentiels de la population ne pouvaient être autrement satisfaits.(CE, 9 déc. 2003, n° 262186, Mme Aguillon : JurisData n° 2003-066135 ; Rec. CE 2003, p. 497) 3. La responsabilité liée aux atteintes à la continuité Le fait que, face à un mouvement de grève illicite des agents du service chargé du contrôle de la navigation aérienne qui, pendant environ un mois, ont interrompu quotidiennement leur travail pendant plusieurs heures, dans plusieurs aérodromes français empêchant ainsi l'envol et l'atterrissage des avions dans des conditions normales, le Gouvernement se soit abstenu de faire usage des possibilités de réquisition ou de sanction qu'il tenait de la législation en vigueur n'a pas été, dans les circonstances de l'affaire et compte tenu du caractère partiel de ce mouvement, constitutif d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'État sauf à l'égard des compagnies ayant subi un préjudice grave et spécial. (CE, 6 nov. 1985, n° 45746 Min. Transports c/ Cie Touraine Air Transports, Rec.CE p. 312) L'État est responsable des dégradations qui se sont produites à l'occasion d'une grève, sauf s'il apparaît que ces dégradations sont le fait de personnes les ayant prémédité (CAA Bordeaux, 27 sept. 2011, Sté GFA Caraïbes) (V. Fiche pédagogique n° 333...