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Dissertation sur la responsabilité du gouvernement...

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Dissertation n°2: La Responsabilité du Gouvernement envers le Parlement

La V ème République est issue d’un contexte historique particulier. En effet le régime actuel découle de l’effondrement de la III ème et IV ème République qui s’étaient dotées d’institutions instables avec des fonctionnements institutionnels inégalitaires. En 1958 , après la crise du 13 mai , les soucis de décolonisation et les crises d’instabilités gouvernementales, De Gaulle fut appelé au pouvoir pour rétablir l’ordre et sauver la République. Il posa alors les conditions de son retour qui étaient de pouvoir établir et mettre en place une nouvelle Constitution et donc revoir le fonctionnement des institutions. En 1958, fut donc créée une nouvelle Constitution suite à une passation de pouvoirs du Président de la République du moment à Charles de Gaulle. Cette nouvelle Constitution avait plusieurs objectifs distincts. Tout d’abord, la volonté de rétablir un ordre institutionnel, et de réaffirmer une séparation des pouvoirs équilibrée tout en gardant une séparation souple des pouvoirs pour préserver un mode de régime parlementaire. Cette nouvelle Constitution avait également pour objectif de mettre en place des mesures de rationalisation du Parlement, c’est à dire en finir avec la suprématie Parlementaire et réaffirmer les pouvoirs de l’exécutif en mettant en avant un Président plus puissant et plus indépendant dans l’exercice de ses pouvoirs et de ses fonctions. Afin de préserver le régime Parlementaire, il est mit en place un certain nombre de dispositions visant à conserver ce régime. La Constitution prévoit la responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement, qui est un des éléments caractéristiques des rapports entre les pouvoirs du régime parlementaire. On appelle responsabilité politique du gouvernement, l’obligation pour celui-ci de démissionner lorsqu’il ne dispose plus de la confiance de l’autorité publique devant laquelle il est responsable , c’est à dire l’assemblée Nationale. Les Constituants ont conçu la Vème République comme un régime parlementaire (discours de Michel Debré du 27 aout 1958), il n’est donc pas surprenant de trouver dans la Constitution de 1958 des dispositions relatives à la responsabilité du gouvernement, comme le prévoient les articles 49 et 50 de la Constitution. Nous notons également que, comme dans les autres régimes parlementaires, la responsabilité du gouvernement ne peut être mise en cause devant la chambre haute, c’est-à-dire le Sénat. Schématiquement, on peut dire que le Sénat, par son mode d’élection, par sa fonction, ne peut prétendre demander des comptes au gouvernement. Inversement, le gouvernement ne peut tirer d’une quelconque approbation du Sénat sur un texte ou sur une déclaration. La possibilité pour le Premier ministre de demander au Sénat l’approbation d’une déclaration de

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politique générale n’est qu’une mesure que l’on peut qualifier de «$courtoise$ ». En aucun cas un vote défavorable ne peut obliger le gouvernement à démissionner. Attachés au principe de responsabilité, les constituants étaient soucieux d’éviter que ne se reproduisent les excès du régime précédent, à savoir une mise en cause trop aisée de la responsabilité du gouvernement (notamment par le biais de la question de confiance posée lors du vote d’un projet de loi) avec pour conséquence une instabilité gouvernementale. La Constitution, de par ses articles 49 et 50, a donc mit en place des conditions d’engagement de la responsabilité politique du gouvernement devant l’assemblée. Cette responsabilité est tantôt offensive par le biais de la question de confiance, tantôt défensive, par le biais de la motion de censure. Ce sujet peut ainsi nous permettre de nous intéresser aux moyens mis en place par la Constitution afin de mettre en cause la responsabilité du gouvernement par le Parlement mais également de comprendre les différences entre la théorie et la pratique de ces règles. Quelle est la réalité de la responsabilité politique du Gouvernement dans la Vème République ? Afin de comprendre les enjeux et le fonctionnement de la mise en responsabilité du gouvernement devant l’assemblée nationale, nous allons tout d’abord nous intéresser aux procédures de mise en jeu de la responsabilité gouvernementale (I) puis, dans un second temps, nous verrons les difficultés face à l’application de ses règles dans la pratique, et les solutions apportées (II).

I- Les procédures de mise en jeu de la responsabilité gouvernementale

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Dans un premier temps nous verrons par quels moyens le gouvernement peut engager luimême sa responsabilité devant le Parlement sur le plan de sa politique et/ou de son programme (A), puis dans une seconde partie nous mettrons en lumière quels sont les moyens pour le Parlement de contraindre le gouvernement à démissionner (B) A- La question de confiance à l’initiative du Premier ministre : l’engagement de la responsabilité du gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale Le Premier ministre, et lui seul, peut engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur son programme ou sur une déclaration de politique générale. Selon l’article 49 alinéa 1 de la Constitution, «$ le Premier ministre, après libération du conseil des ministres, engage devant l’Assemblée Nationale la responsabilité du gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale$». Il est évident que si la décision d’engager la responsabilité du gouvernement appartient au Premier ministre , il doit néanmoins respecter certaines règles et procédures. Tout d’abord on imagine mal un Premier ministre ne pas consulter le Chef de l’Etat auquel il est politiquement subordonné (du moins lorsque ils ont la même couleur politique). Ensuite , si l’article 49 alinéa 1 exige une délibération du conseil des ministres avant l’engagement de responsabilité, c’est tout simplement parce que la décision du Premier ministre engage solidairement et collegialement tout le gouvernement. Un délai a également été imposé avant le vote. Le refus de la confiance ne peut être adopté qu’une fois atteinte la majorité absolue des membres de l’Assemblée nationale. En cas de mise en minorité relative du gouvernement par l’Assemblée nationale , celui-ci pourra se maintenir au pouvoir. Dans les faits , son autorité sera considérablement amoindrie et nombre de gouvernements ne manqueront pas , en ce cas , d’opter pour la démission. L’article 51 de la Constitution de 1946 maintenu dans la Constitution de 1958 rappelle que le refus de confiance déclenchant une crise gouvernementale pourra entraîner une dissolution de l’Assemblée. En pratique l’article 49 alinéa 1. Sous entend que le gouvernement après son élection et sa désignation doit procéder à un vote de confiance afin d’obtenir le soutien du parlement. Cependant en pratique le gouvernement estime que lors de son entrée en fonction l’engagement de sa responsabilité n’est pas une obligation et par conséquent , certains gouvernement n’y ont jamais eu recours. Par ailleurs plusieurs gouvernements ont engager leur responsabilité seulement après plusieurs mois , par exemple le premier gouvernement de M.Barre formé

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en 1976 n’a jamais posé la question de confiance en dépit des tensions qui existaient au sein de la majorité après la démission de Jacques Chirac. Nous pouvons noter également que depuis 1993, tous les gouvernements ont sollicités la confiance de l’Assemblée dans les quelques jours qui ont suivi leur nomination. De plus , plusieurs gouvernements ont, dans le cours de leur existence, notamment à l’occasion d’événements particuliers, sollicités la confiance de l’Assemblée nationale. Au total, depuis 1958, l’article 49, alinéa premier a été utilisé 38 fois. Pour finir il est important de soulever qu’en situation de cohabitation , le gouvernent ne tire plus sa légitimé du président mais de la majorité parlementaire. Le soutien de cette majorité étant essentiel , le gouvernement a tout intérêt à engager sa responsabilité devant elle , ne serait ce que pour être légitimé et légitimer son action a venir. B- La motion de censure à l’initiative des députés La Constitution de 1958 a prévu deux types de motions de censure$ : la motion de censure spontanée ou offensive prévue par l’article 49 alinéa 2 et la motion de censure provoquée.

La motion de censure spontanée ( article 49 alinéa 2 ) résulte de la seule initiative des députés. Son dépôt nécessite ainsi la signature du dixième des membres de l’Assemblée nationale, soit 58 députés aujourd’hui. Depuis la réforme de 1995 instaurant la session unique, aucun député ne peut signer plus de trois motions de censure au cours de la session ordinaire et plus d’une au cours d’une session extraordinaire. Quarante-huit heures séparent le dépôt de la motion de censure de sa discussion. Ce délai a pour raison d’être de permettre au Gouvernement de convaincre d’éventuels indécis, et aux députés de se prononcer dans la sérénité. Le Règlement de l’Assemblée nationale précise que le débat et le vote ne peuvent avoir lieu plus de trois jours de séance après l’échéance de ces 48 heures. Cette disposition permet d’éviter que la motion ne soit jamais inscrite à l’ordre du jour. Quant à la motion de censure provoquée , plus communément appelée «$49-3$ » , résulte, à l’origine, de la décision du Premier ministre d’engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur tout ou partie d’un texte. Si le Premier ministre décide d’y recourir, sa décision entraîne la suspension immédiate de la discussion du projet de loi. Le projet est considéré comme adopté, sans être soumis au vote, sauf si une motion de censure est déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent.

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Dans les faits ,celle-ci requiert, comme la précédente, la signature d’un dixième des membres de l’Assemblée. Elle est alors discutée et votée comme la motion de censure spontanée. Son adoption entraîne la démission du Gouvernement et le rejet du texte sur lequel il avait engagé sa responsabilité. Une seule motion de censure spontanée a été votée et ce fut en 1962. Celle ci marquait l’hostilité de l’Assemblée nationale au projet du général de Gaulle, alors Président de la République, de modifier la Constitution par la voie du référendum pour faire élire le chef de l’État au suffrage universel direct. De façon plus exceptionnelle et générale ,une motion de censure peut être l’occasion pour certains membre de ma majorité de manifester leur opposition au gouvernement. Ainsi à l’occasion d’une motion de censure le 10 mai 2006 , le centrisme F Bayrou et une partie du groupe UDF exaspérés par la politique gouvernementale ont voté la censure avec l’opposition de gauche , afin de manifester leur mécontentement de la politique menée par le gouvernement. Par ailleurs , le fait majoritaire à considérablement limité la portée de la motion de censure. Aujourd’hui, celle-ci est principalement une arme de procédure permettant à l’opposition de provoquer un débat. A partir de ses éléments de responsabilité ,une critique peut être apportée . Tout d’abord cette responsabilité politique , peut être jugée discutable et dépassée, du fait de certains éléments tels que le fait majoritaire qui vont bloquer en réalité la mise en responsabilité des ministres et du gouvernement. Nous pouvons donc nous interroger sur la réelle responsabilité du gouvernement en pratique et sur les dispositions mises en place pour pallier à ce problème.

II- Un gouvernement qui tend vers l’irresponsabilité politique dans la pratique. Dans un premier temps nous verrons en quoi le gouvernement est devenu en quelque sorte irresponsable politiquement devant le Parlement ( A ) puis dans un second temps nous mettrons en lumière les dispositifs mis en place pour pallier à ce manque ( B )

A- Une irresponsabilité du gouvernement devant le Parlement : «! une carence de responsabilité politique!».

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L’article 50 de la Constitution instaure une responsabilité entrainant le renversement du gouvernement. C’est toute la mécanique des articles 49 et 50. De Gaulle estimait qu’il était des fonctions du Parlement de soutenir le gouvernement. Si ce soutien vient à diminuer , alors le gouvernement doit être censuré. Cependant, en pratique, ce système est inefficace et insuffisant. Une seule motion a été votée depuis 1958. Cet article avait été pensé pour instaurer la responsabilité politique du gouvernement. Malheureusement, la seule utilisation désormais de ce mécanisme a pour but d’unifier et discipliner la majorité et instaurer un débat entre le gouvernement et le parlement. Nous pouvons remarquer que en période de fait majoritaire, le Parlement et le gouvernement sont de la même couleur politique. Ainsi par solidarité , le parlement n’ose plus utiliser les mécanismes de sanctions dont il dispose par le biais de la constitution , c’est pour cette raison que Pascal Jan , un politicien , qualifiait cet état de fait de «$ carence de la responsabilité politique$ ». La motion de censure de la part de l’assemblée qui est normalement un instrument de contrôle de l’action du gouvernement va perdre de son importance et de sa légitimé. Cet instrument va être de plus en plus compliqué à utiliser dans la mesure ou le vote pour remettre en cause la responsabilité du gouvernement va être compliqué à obtenir du fait d’une majorité à l’assemblée du même bord politique que le gouvernement. En périodes de cohabitions s’opère le même constat , en effet puisque la coloration politique du parlement et du gouvernement est toujours la même. Bien qu’il existe un contrôle politique de la part du Parlement sur la politique du gouvernement , ce contrôle parait nettement insuffisant et affaiblis. De plus nous pouvons également affirmer que la V ème République est un régime moniste ou le Gouvernement a seulement une responsabilité devant le Parlement , cependant dans les faits , le gouvernement est seulement responsable devant le Président de la République. Il se pose donc également une question de la réelle séparation des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif ?. Néanmoins Devant la multiplication des affaires politiques, la responsabilité politique du gouvernement a en réalité évolué. L’irresponsabilité du gouvernement a engendrer une mutation des outils permettant à présent de pouvoir sanctionner les ministres et de les contrôler. B- La mise en place de dispositifs de responsabilité pénale et de techniques de contrôle du gouvernement. Le Procureur général Burgelin au sein de la Cour de Justice de la République au$ moment de l’affaire du sang contaminé durant les années 1980-1990 s’est posé cette question : «$la pénalisation de l’action politique ne devient-elle$pas un moyen de contrôle de l’action politique ?«$.

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De cette façon il est mit en avant que pour pallier au problème d’irresponsabilité du gouvernement devant le parlement , d’autres moyens d’actions peuvent être mit en oeuvre pour engager la responsabilité des ministres et du gouvernement. En effet l’irresponsabilité politique des gouvernants provoquant une frustration et une incompréhension de la part de la population et donc des représentés , a permit la mise en oeuvre d’autres moyens d’actions. Cette difficulté de mise en responsabilité politique a eu comme conséquence une pénalisation de cette responsabilité. Pour Olivier Beaud un politicien , il s’agit d’une conséquence presque mécanique liée à l’impossibilité de remise en cause de leur responsabilité politique. On a donc fait appel à la justice car elle est considérée comme indépendance pour trancher les litiges et conflits a propos des responsabilités. C’est lors d’une affaire litigieuse sur la responsabilité,$ «$l’affaire du sang$» contaminé que la Cour de justice fut d’ailleurs créée , afin de pouvoir juger les trois ministres impliqués. De plus afin de contrôler l’action du gouvernement , la reforme de 2008 constitutionnelle a permit en théorie de rétablir le rapport de force entre le parlement et le gouvernement en accordant des prérogatives plus importantes tels que les questions parlementaires, les questions orales et les questions écrites ainsi que les commissions d’enquête et les contrôles budgétaires et financiers ainsi que les auditions. Ces techniques de contrôle n’ont pas pour finalité de mettre en difficulté le gouvernement , il s’agit de pouvoir mettre en place l’exercice d’un contrôle permanent et effectif sur l’administration. La réforme a voulu répondre a certaines critiques adressées aux Institutions de la Cinquième République, accusée de ne pas suffisamment valoriser le Parlement et, au sein de celui-ci, l’opposition. Elle s’est donc attelée à un travail de rééquilibrage entre Parlement et Gouvernement, entre majorité et opposition, et entre Assemblée Nationale et Sénat .Il y par exemple pour le gouvernement l’obligation à présent de faire une étude sur les répercussions des lois proposées et un temps de parole plus égalitaire pour tous les partis politiques et donc un rééquilibrage entre la majorité et l’opposition.

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