Droit administratif - Lecture notes 1-5 PDF

Preview

Summary

Gabriel J...

Description

Faculté de droit • Université Laval DRT-1005 • Droit administratif I

THÈME I : DROIT ADMINISTRATIF, ADMINISTRATION, POUVOIR DISCRÉTIONNAIRE

Pris sur le portail « Le droit administratif est la partie du système juridique qui a pour objet l’administration publique, c’est-à-dire le pouvoir exécutif de l’État, dans son organisation interne, son action, le contrôle de cette action et ses rapports avec les personnes privées. L’action de l’administration publique a pour but la réalisation de l’intérêt général défini par le pouvoir législatif de l’État. Elle se déploie dans le cadre de la Constitution de l’État, notamment de principes constitutionnels tels que la séparation des pouvoirs. Elle trouve à la fois son fondement et ses limites dans les règles juridiques en vigueur, et plus largement dans la notion d’État de droit, que traduit dans les systèmes juridiques de tradition anglosaxonne le principe de primauté du droit ou de Rule of Law. L’introduction de ce principe dans le droit applicable au Québec découle de la dualité des sources historiques instaurée par l’Acte de Québec de 1774. L’assujettissement de l’administration publique au droit n’exclut cependant pas, au contraire, que celle-ci dispose, pour l’exécution de sa mission, de pouvoirs discrétionnaires ». - Pierre Issaly Principales notions à maîtriser Administration publique Distinction droit public et droit privé Droit administratif Dualité des sources historiques État de droit Intérêt général Pouvoir discrétionnaire Pouvoir exécutif Rule of Law Séparation des pouvoirs Système juridique de tradition civiliste, système juridique de common law Roncarelli c Duplessis, [1959] RCS 121 « Il est difficile de penser à un aspect de nos vies qui n’est pas réglementé pour notre propre avantage et pour la protection de la société dans son ensemble. Du berceau à la tombe, nous sommes protégés par des dispositions réglementaires; elles s’appliquent tant aux médecins qui nous mettent au monde qu’aux entrepreneurs de pompes funèbres présents à notre départ. Chaque jour, du lever au coucher, nous profitons de mesures réglementaires que nous tenons souvent pour acquises (. . .)»

1

Faculté de droit • Université Laval DRT-1005 • Droit administratif I

R. c. Wholesale Travel Group Inc., [1991] 3 R.C.S. 154, p. 221-222, le juge Cory Notes: le droit administratif est omniprésent dans nos vies. Y a des dispositions réglementaires dans presque tous les domaines de la vie. « Les commissions administratives jouent dans notre société un rôle dont l'importance ne cesse de croître. De la naissance à la mort, bien des aspects de notre vie sont soumis à la réglementation de ces commissions. Dans les domaines hospitaliers et médicaux, des commissions réglementent les méthodes et la pratique des médecins qui nous mettent au monde. Ce sont également des commissions qui délivrent des permis aux entrepreneurs de pompes funèbres qui s'occupent de notre dépouille mortelle et qui réglementent leurs activités. Les produits agricoles servant à notre alimentation sont assujettis à la réglementation de commissions de commercialisation. Des commissions de transport assurent la réglementation de nos moyens de transport et de notre utilisation de ceux -ci. Les offices de l'énergie contrôlent le prix et la distribution des diverses formes d'énergie. Conseils d'urbanisme et conseils municipaux réglementent l'emplacement et la nature des bâtiments dans lesquels nous vivons et travaillons. Au Canada, ces commissions font partie intégrante de la vie quotidienne. Les commissions, de même que les fonctions qu'elles remplissent, sont légion. » Newfoundland Telephone Co. c. Terre-Neuve (Board of Commissioners of Public Utilities), [1992] 1 R.C.S. 623, le juge Cory Arrêt fort en droit administrative: 4ème ligne:

1. Le droit administratif : quelques éléments de définition 1.1. Une branche du droit public Notes: c’est une branche du droit public. Faut le distinguer du droit privé. Droit public: ensemble de règles de droit qui régissent l'organisation de l’état et les pouvoirs de celui-ci, qui va régir l’organisation de l’état et les rapports entre les différents organes de l’État, ainsi que les rapports de l’État avec les particuliers. Les règles de droit public vont viser l’intérêt général et l’intérêt public. Pourquoi distinguer le droit privé du droit public? Difficile de croire que les règles de droit privé ne concernent que les intérêts privés (une certaine doctrine) notamment en matière de succession.

Main basse sur la ville: https://ici.tou.tv/main-basse-sur-la-ville/S01E01 Notes: y a parfois des rapports privés qui ont un impact sur le droit public. À qui appartiennent véritablement les bâtiments, les rues, les grands immeubles de la ville de Montréal: ce documentaire montre à quel point nos vies publiques et notre société a été influencée par les grandes familles et autres (lien à regarder) Quebecor: https://www.lapresse.ca/actualites/201909/01/01-5239504-angles-morts.php 2

Faculté de droit • Université Laval DRT-1005 • Droit administratif I

Notes: Québecor qui a poussé l’état à légiférer des lois anti-monopoles. Les entités priées font des transactions qui forcent la main au secteur public pour intervenir via le droit pour tenter de redistribuer les ressources. Juste pour démontrer à travers ces exemples que la frontière entre le droit privé et le droit public est floue. 1.2. Qui a pour objet le pouvoir exécutif de l’État Notes: pouvoir exécutif, gouvernement, administration publique ne sont pas nécessairement des synonymes. La loi d’interprétation québécoise, art 61.12: les mots « gouvernement » ou « gouvernement exécutif » signifient le lieutenant-gouverneur et le Conseil exécutif du Québec; (sens restreint). Qu’on utilisera dans le cadre de ce cours. Pourvoir exécutif et couronne: lire les art. 9,11,13,58, 63 et 66 LC 1867 Art.9: gouvernement et le pouvoir exécutif du Canada appartiennent à la Reine. Mais ce n’est pas réellement la Reine qui détient ce pouvoir au Canada, mais les ministres. Faut contextualiser le pouvoir exécutif avec la théorie de la séparation des pouvoirs (législatif, exécutif et judiciaire). Pouvoir exécutif=mettre en œuvre la loi, exécuté la loi. Cette séparation vise à s’assurer de l’indépendance des différents pouvoirs de l’État en vue de limiter l’arbitraire. Au canada, cette séparation est plus théorique que pratique. L’exécutif est plus proche du législatif. Les ministres sont issus des députés élus. Ils exécutent les lois qu’eux-mêmes ont votés. On remarque que les lois sont exécutées par le pouvoir législatif. C’est le pouvoir exécutif qui s’occupe d ’édicter des lois, des règlements. Faire attention au pallier qu’on vise dans l’examen. Toujours bien identifier le pallier de lois qui est visé dans les examens 1.2.1. « Pouvoir exécutif », « gouvernement », « administration publique »  Loi [québécoise] d’interprétation, RLRQ c I-16, art. 61, al. 1, par. 12 1.2.2. Le pouvoir exécutif et la Couronne  Loi constitutionnelle de 1867, art. 9, 11, 12, 13 & 58, 63, 65 et 66 1.2.3. Le pouvoir exécutif et la théorie de la séparation des pouvoirs 1.2.4. Le pouvoir exécutif et le principe du fédéralisme 1.3. Ensemble des règles de droit applicables à l’action des organes du Pouvoir exécutif de l’État et au contrôle de cette action. Composant l’administration publique et au contrôle de cette action. Droit administratif primaire et secondaire (2 grands groupes) Notes: Droit administratif primaire: vise l’organisation et le fonctionnement des organes de l’administration publique (formes et moyens d’action de l’administration publique, modèles institutionnels, les règlements, les autorisations, les prélèvements, les subventions, les contrats publics, le contrôle administratif Droit administratif secondaire contrôle externe de l'action du gouvernement: contrôle politique, responsabilité ministérielle, questions réponses à la chambre des communes, contrôle judiciaire (contrôle de la légalité de l’action gouvernementale, contrôle de la responsabilité civile de l’administration) 3

Faculté de droit • Université Laval DRT-1005 • Droit administratif I

1.4. Ensemble des règles de droit régissant la constitution et le fonctionnement des organes du Pouvoir exécutif de l’État et les rapports entre ceux-ci, ainsi que leurs rapports avec les personnes privées (les administrés). Face interne et face externe Notes: face interne= à l’intérieur de l’État. Les rapports de l’État avec lui-même, composition, compétence, personnel, ressource, rapports de collaboration, de subordination, de contrôle Face externe= rapports avec les administrés, nos rapports avec l’administration 1.5. Le droit administratif général et le droit administratif spécialisé Notes: Droit administratif spécialisé (fiscalité, santé, éducation, administration des prisons…)= droit fiscal, droit de la santé, droit de l’éducation,= droit administratif spécialisé. Ce qu’on va plus étudier= droit adm général= moyens de l’intervention de l’état dans tous ces États L’État: État gendarme= rôle de contrôler la police et l’armée. De s’assurer de l’ordre de l’état L’État providence= État qui intervient activement dans le domaine social et économique Démocratie libérale=Adam Smith Démocratie sociale= plus grande intervention de l’État pour s’assurer qu’il y ait un minimum de filet social L’exécutif prend de plus en plus d’importance. 2. Les sources formelles du droit administratif québécois et canadien • La Constitution : Note: règles qui intéressent directement le droit administratif (partage des compétences, principes de la responsabilité ministérielle)= très vague • La loi: • Le règlement: Note: encore plus précis. Sujet le plus important du droit administratif • Le contrat: transaction très précise pour des objets très précis • La jurisprudence: très important • La coutume : Note: usages courants de l’administration publique • Le droit international et supranational : ne crée pas directement du droit administratif. Mais peut le créer s’il est intégré dans le droit interne ou lorsqu’il sert à interpréter le droit interne • La doctrine : pas vraiment une source du droit administratif, mais ça systématise le droit administratif Va de la source la moins importante à la source la plus importante 3. Les assises historiques du droit administratif au Québec et au Canada 3.1. Deux traditions à l’égard du régime juridique applicable à l’administration Deux traditions à l’égard du régime juridique applicable à l’administration Tradition française Note: le DA doit être un droit particulier à l’administration. On écarte la compétence des tribunaux ordinaires. Y a des juridictions administratives indépendantes des juridictions judiciaires. 4

Faculté de droit • Université Laval DRT-1005 • Droit administratif I

Tradition anglaise Note: le DA devrait être le droit commun, le droit ordinaire applicable à l’administration sous réserve de quelques prérogatives exceptionnelles. Daissy : État doit se soumettre au droit au même titre que les particuliers. Au canada, Personne ne nie l'existence d’un droit applicable à l’administration. Y a de nombreux textes qui modifie le droit ordinaire applicable à l'administration. Les tribunaux judiciaires contrôlent la légalité de l'activité des tribunaux. Le droit commun ordinaire est applicable à l'administration. Rules of Law: fait d'accepter le caractère exorbitant du droit applicable à l’administration, donc d’un droit administratif est inconciliable avec le principe de la Rule of Law qui ressemble principalement à la primauté du droit.

5

Faculté de droit • Université Laval DRT-1005 • Droit administratif I

3.2. La situation au Québec et au Canada La situation au Québec et au Canada Qu’en est-il au Québec et au Canada? Dualité des sources historiques: Acte de Québec (1774) En droit public: le droit de tradition anglaise (la common law) En droit privé (« property and civil rights »): le droit de tradition civiliste (romano-germanique) Conséquences à l’égard des sources du droit administratif québécois et canadien Note: suivant la common Law, le droit applicable aux particuliers devrait aussi s’appliquer à l’administration 300 et 1376 CcQ: application du code civil à l’administration. En conclusion: le droit applicable à l’administration est tant que Québec qu’au Canada la common Law anglaise. En vertu de la Common Law, le code civil du Québec trouve aussi application. C’est la règle de la common Law qui prévoit l’application de la loi ordinaire, donc le Code civil. Faut toujours distinguer la source j=historique de la source première. La Loi est toujours la reine ici.

4. Subordination de l’administration au droit comme expression de l’intérêt général 4.1. L’action gouvernementale est conditionnée par le droit : Le principe de légalité (Rule of law) L’action gouvernementale est conditionnée par le droit Note: principe de Rule of Law est un principe jurisprudentiel du droit anglais qui a été consacré par le préambule de la charte canadienne. 6

Faculté de droit • Université Laval DRT-1005 • Droit administratif I

1er sens: L’action gouvernementale est à la fois fondée et limitée par le droit. Le gouvernement et l'administration ne peuvent agir uniquement qu’en présence d’une autorisation par le droit de se faire et uniquement dans le cadre tracé par cette autorisation. Le droit est au-dessus de tout que ce soit l’administration ou les particuliers 2e sens: principe de la primauté du droit implique de créer et de maintenir un ordre réel de droit positif, un système de droit positif. Voir Hans Kelsen: hiérarchie des normes  Loi constitutionnelle de 1982, le préambule et les articles 32 et 52.  Charte [québécoise] des droits et libertés de la personne, art. 54. L’État de droit État dans lequel l’exercice du pouvoir est à la fois fondé et limité par le droit, Droit qui est conçu comme l’expression de l’intérêt général et des valeurs collectivement admises et qui est organisé sous la forme d’un système effectif des règles organisées hiérarchiquement. Notes: distinction de la Rule of Law de l’État de droit: État de droit: État assujetti à l’intérieur d’un ordre positif à un régime juridique particulier qui s’applique à l’administration or la Rule of Law implique que l’État soit assujetti au même droit applicable à n’importe quel autre sujet de droit dans les tribunaux ordinaires. Charte canadienne des droits et libertés, art. 32 32. (1) La présente charte applique : a) au Parlement et au gouvernement du Canada, pour tous les domaines relevant du Parlement, y compris ceux qui concernent le territoire du Yukon et les territoires du Nord-Ouest; b) à la législature et au gouvernement de chaque province, pour tous les domaines relevant de cette législature. Notes: Cet article est un exemple de la primauté du droit Charte canadienne des droits et libertés, art. 32 32. (1) La présente charte s’applique : a) au Parlement et au gouvernement du Canada, pour tous les domaines relevant du Parlement, y compris ceux qui concernent le territoire du Yukon et les territoires du Nord-Ouest; b) à la législature et au gouvernement de chaque province, pour tous les domaines relevant de cette législature. Loi constitutionnelle de 1982, art. 52 52. (1) La Constitution du Canada est la loi suprême du Canada; elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit. Note : autre exemple de la primauté du droit (ordre réel positif, la question de la hiérarchie des normes) Charte canadienne des droits et libertés, art. 32 32. (1) La présente charte s’applique : 7

Faculté de droit • Université Laval DRT-1005 • Droit administratif I

a) au Parlement et au gouvernement du Canada, pour tous les domaines relevant du Parlement, y compris ceux qui concernent le territoire du Yukon et les territoires du Nord-Ouest; b) à la législature et au gouvernement de chaque province, pour tous les domaines relevant de cette législature. Loi constitutionnelle de 1982, art. 52 52. (1) La Constitution du Canada est la loi suprême du Canada; elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit. Charte [québécoise] des droits et libertés de la personne, art. 52, 54 52. Aucune disposition d’une loi, même postérieure à la Charte, ne peut déroger aux articles 1 à 38, sauf dans la mesure prévue par ces articles, à moins que cette loi n’énonce expressément que cette disposition s’applique malgré la Charte. 54. La Charte lie l’État. Note: Autre exemple de la primauté du droit

4.2. L’action gouvernementale est conditionnée par l’intérêt général Le droit est l’expression et au service de l’intérêt général => L’action gouvernementale est conditionnée par l’intérêt général Notes: présomption que la loi sert l’intérêt général. L’administration et l’état sont voués à l’intérêt général. Est-ce toujours vrai? 5. Autonomie de l’administration : le pouvoir discrétionnaire de l’administration 5.1. Le pouvoir discrétionnaire n’est pas l’antithèse du droit  Arrêt Roncarelli c. Duplessis • Pouvoir discrétionnaire de l’administration Définition: Faculté accordée par une norme juridique à un acteur quelconque dans l’ordre juridique de créer une norme juridique nouvelle au moyen d’un choix entre plusieurs actes tous également compatibles avec les normes juridiques existantes. •

• Pierre Issalys Note : L’administration est assez autonome. Pouvoir discrétionnaire de l’administration= capacité de faire un choix

5.2. Le pouvoir discrétionnaire est intégré au droit 8

Faculté de droit • Université Laval DRT-1005 • Droit administratif I

1. n’est pas l’antithèse du droit.: la subordination au droit n’entre pas en contradiction avec jouissance de l’administration de nombreux pouvoirs discrétionnaires. Le pouvoir discrétionnaire n’est pas un pouvoir arbitraire ou absolu. 2. est intégré au droit.: le règlement doit se conformer à la loi, la loi à l’administration (hiérarchie des normes) 5.3. Le pouvoir discrétionnaire se manifeste chaque fois qu’un texte juridique (constitutionnel, législatif ou règlementaire) présente une marge d’interprétation Comparez les deux normes juridiques suivantes: « Les qualifications d’un sénateur seront comme suit: 1. Il devra être âgé de trente ans révolus. […] » Loi constitutionnelle de 1867, art. 23 « Il est interdit de conduire un véhicule dans tout parc sur le territoire de la municipalité. »

Table des matières 1. Compétences discrétionnaires et non-discrétionnaires de l’administration 3 2. Encadrement du pouvoir discrétionnaire par le droit 6 2.1. Le pouvoir discrétionnaire et le processus de formation du droit 6 2.2. La loi : source et limite des pouvoirs de l’administration publique 8 2.2.1. La délégation de compétences et l’habilitation 8 2.2.2. Le rôle de l’intérêt public 9 2.2.2.1. La notion d’intérêt public 9 2.2.2.2. Le rôle de l’intérêt public 9  Arrêt Roncarelli c. Duplessis [1959] S.C.R. 121 10 Roncarelli est un témoin de Jéhovah qui exploite un restaurant. Il donne des cautions pour libérer des témoins de Jéhovah emprisonnés à la suite de la distribution de pamphlets. Il réussit à libérer plus de 400 personnes. Duplessis est très proche du clergé, il donne un ordre d’annuler le permis d’alcool de Roncarelli. La cour a jugé dans cette affaire qu’il s’agissait d’un exercice impropre du pouvoir discrétionnaire. Duplessis a utilisé son pouvoir discrétionnaire à des fins illégitimes. Les conditions religieuses de Roncarelli n’ont rien à voir avec les convictions de la loi qui vise à contrôler la vente de l’alcool au détail : illustration que la bonne foi et l’intérêt public conditionnent l’exercice du pouvoir discrétionnaire. Cet arrêt est aussi important, car il a permis de dégager un principe : l’interdiction d’exercer le pouvoir discrétionnaire sous la dictée d’un tiers. 10  Arrêt Ville de Prince George, [1978] 1 R.C.S. 458 10  : 10 La ville de prince George refuse de délivrer un permis d’exploitation commerciale destiné aux adultes pour des considérations morales. La loi prévoit qu’un permis peut être refusé sous le vote des 2 tiers du conseil de la ville, mais qu’il ne peut être refusé sans motif raisonnable. La question qu’on se pose ...