Droit Administratif, séance 4, UFR SJEPG PDF

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Cours de Droit Administratif, troisième Cours
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Université*de*Franche-Comté*–*Année*2021-22,*1er*semestre* Cours*de*Charles*Fortier*–*Support*écrit,*à*compléter*par*l’intervention*orale*

DROIT&ADMINISTRATIF& PREMIÈRE'PARTIE' L’ ADMINISTRATION'SOUMISE'AU'DROIT ' Nous%avons%vu%les%fondements%historiques%et%politiques%du%droit%administratif,%et%ses%caractéristiques%principales.%Dans%la%continuité%de%cette%introduction,%et%pour%insister%sur%les%liens%entre%le% droit%administratif%et%le%droit%constitutionnel%c’est-à-dire%sur%l’unité%de%l’État,%il%convient%de%partir% des%théories%constitutionnelles%qui%fondent%l’État%et,%en%particulier,%du%principe%de%la%séparation% des%pouvoirs%(celle%de%Montesquieu,% cette%fois).%Ce%principe%est%lui-même%fondé,%selon%une%conception%matérielle,%sur%la%distinction%des%fonctions.% - La#fonction#législative%a%pour%objet%de%poser%les%normes%à%portée%générale,%qui%régissent% l’ensemble%des%activités% en%société%–% publiques%comme%privées.%La%loi,%selon%la%formule%de% Jean-Jacques%Rousseau,%est%l’expression%de%la%volonté%générale,%par%le%système%de%la%représentation%politique%c’est-à-dire%d’une%démocratie%représentative.% - La#fonction#exécutive%consiste%à%mettre%en%œuvre% les%lois,%et%détermine% donc%l’effectivité% du%droit.% Dans% la% logique% de% la% fonction% exécutive,% on% observe% à% partir% de% la% Révolution% l’émergence% d’une% fonction# administrative,% qui% consiste% à% assurer# la# mise# en# œuvre# courante,# quotidienne,# des# choix# faits# par# les#autorités# politiques.% Cette% fonction%administrative% se%matérialise% en%particulier%par%l’émission%d’actes%juridiques,% subordonnés%et%unilatéraux,%dont%nous%étudierons%le%régime%ce%semestre.% - La#fonction#juridictionnelle%détermine%aussi%l’effectivité%du%droit,%comme%la%fonction%exécutive,%mais%seulement% en%cas%de%litige%:%elle% consiste%à%trancher%des%litiges,% donc%à%dire%le% droit%in#concreto.%Encore%faut-il%que%ces%litiges%soient%portés%devant%une%institution%chargée% de%cette%fonction%:%contrairement%à%la%fonction%exécutive,%la% fonction%juridictionnelle% n’est% pas%opérationnelle%d’elle-même,%elle%ne%peut%être%déclenchée%que%par%un%élément%extérieur,% et%son%rôle%s’achève%une%fois%la%décision%prise.% Dans%le%cadre%de%cette%première%partie,%nous%allons% poursuivre%la%thématique%de%l’État% de%droit% avec%les#sources#de#la#légalité#administrative%:%quelles%sont%les%normes%formelles%qui%habilitent% l’administration% à% agir,% et% quelles% sont% celles% qui% régissent% ses% activités,% qui% la% contraignent%?% Comment% sont-elles% hiérarchisées%?% Le% chapitre# 1er% sera% consacré% au% cadre# normatif# de# l’action#administrative.%Ensuite%nous%étudierons% les#outils#de#l’action#administrative,%et%plus% précisément%le%régime#juridique#de#l’acte#administratif#unilatéral,%que%traitera%le%chapitre#2.% Auparavant,% un% chapitre# liminaire% aura% présenté% quelques% notions# de# base,% qui% sont% incontournables%et%que%nous%utiliserons%en%permanence%par%la%suite.%Ces%notions%nous%auront%permis% de%présenter,%déjà,%ce%qu’est%l’administration,%ce%qu’est%un%acte%administratif%unilatéral,%et%aussi% comment%se%présente%le%juge%administratif,%qui%assure%le%contrôle%de%l’action%administrative.% 1*

Université*de*Franche-Comté*–*Année*2021-22,*1er*semestre* Cours*de*Charles*Fortier*–*Support*écrit,*à*compléter*par*l’intervention*orale*

Chapitre)liminaire)–)

L’administration)–)notions)de)base)

Étymologiquement,% le% mot% «%administration%»% vient% du% latin% administrare,% qui% signifie% «%servir,% prêter%son%aide%».%Il%désigne%donc%d’abord%une%fonction,%une%activité%;%laquelle% peut,%bien%sûr,%être% mise%au% service%d’une%mission% (la%mise%en%œuvre%de%la%loi,%par%exemple).%Cette%mission%peut%être% confiée%à%des%personnes%diverses,%publiques%ou%privées.% Cependant,%nous%nous%concentrerons%ici,%d’abord,%sur%le%sens%courant%du%mot%«%administration%»,% qui%désigne%l’organisation%publique%qui%la%prend%en%charge%:%l’exercice%de%la%«%fonction%administrative%»% suppose% qu’un% ensemble% de% personnes% et% de% moyens% soient% mis% à% la% disposition% des% autorités%politiques.%Lorsqu’elle%s’est%développée,%la%fonction%d’%«%administration%publique%»%a%été% prise%en%charge%par%des%personnes%publiques,%elles-mêmes%dotées,%souvent,%de%plusieurs%«%autorités% administratives%»% et% de% nombreux% services% internes% (I).% Ces% autorités% administratives% édictent% différents% types% d’actes% pour% remplir% leurs% fonctions%;% en% particulier,% elles% édictent% des% «%actes%administratifs%unilatéraux%»%(II).%Ces%actes%peuvent%être%contrôlés%par%le%juge%administratif,%qu’il%convient%de%présenter%car%nous%étudierons%souvent%ses%décisions%(III).%

I.

Les)acteurs):)les)autorités)administratives)

Ce% paragraphe% est% très% important% mais% il% n’a% pour% objet% que% de% raviver% vos% souvenirs% tirés% du% cours%d’institutions%administratives,%dispensé%en%1ère%année%de%droit,%au%2ème% semestre.%Ne%seront% donc%présentés%que%les%notions%de%base,%qui%doivent%absolument%être%claires%pour%tout%le%monde.% En%cours,%notamment%sur%la%base%de%vos%questions,%nous%reviendrons%sur%ce%qui%ne%serait%pas%tout% à%fait%acquis,%au%plan%conceptuel,%pour%certains%d’entre%vous.%

A. L’État,)personne)publique)première) 1. L’organisation+de+l’État+ L’État%connaît%plusieurs%niveaux%d’administration%:% -

on% parle,% d’un% côté,% des% administrations# «#centrales#»%:% la% notion% de% «%centralisation%»% fait%référence,%historiquement,%au%pouvoir%d’État,%mais%aussi,%aujourd’hui,%à%la%concentration%des%administrations%d’État%à%Paris,%le%centre.%

-

on%parle,% de% l’autre,% des%administrations# «#déconcentrées#»%:%au% sein%de% la%même% personne%morale,%en%l’occurrence%l’État,%la%«%déconcentration%»%consiste%à%faire% gérer%les%affaires%de%la%collectivité%plus%près%du%«%terrain%»%–%en%clair,%on%décide%localement.% Il%s’agit%donc%d’un%aménagement%technique%interne%à%une%personne%morale.%Les%administrations%déconcentrées%sont% toujours%des% services%de%l’État%:%le#pouvoir#est#réparti,%sur% l’ensemble% du% territoire% –# il# n’est# pas# partagé.% La% déconcentration% doit% être% comprise% comme%un%relais%de% la%centralisation%:% l’existence%d’autorités%déconcentrées%répond% à%la% volonté% d’assurer% la%cohérence% de% l’action% de% l’État% sur% l’ensemble% du%territoire.% On% dit,% parfois,%qu’on%gouverne%de%loin%et%qu’on%administre%de%près.%%

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Université*de*Franche-Comté*–*Année*2021-22,*1er*semestre* Cours*de*Charles*Fortier*–*Support*écrit,*à*compléter*par*l’intervention*orale*

2. L’administration+de+l’État+ Ce%qui%suit%est%un%rappel%des%autorités%de%l’État%qui%détiennent%des%compétences%administratives,% c’est-à-dire%qui%peuvent%édicter%des%actes%administratifs%unilatéraux,%prendre%des%décisions.%

a) L’administration,centrale,de,l’État, Les%autorités%administratives%de%l’État,%au%niveau%central,%sont%les%suivantes%:% -

le#président#de#la#République,%

-

le#Premier#ministre,%

-

les#ministres,%

-

les#autorités#administratives#indépendantes.%

b) L’administration,locale,de,l’État, Au%cours%des%dix%dernières%années,%on%a%assisté%à%un%bouleversement%de%l’administration%territoriale%de%l’État.%Sans%entrer%ici%dans%les%détails,%on%peut%retenir%ceci%:% Ø à# l’échelon# régional#:% sous% l’effet% de% la% «%réforme% des% administrations% territoriales% de% l’État%»% (2010),% on% trouve% huit% structures% régionales% d’État,% dont% six% sont% placées% sous% l’autorité%directe%du%préfet%de%Région.% Pour%information%(à#ne#pas#«#apprendre#»,#il#faut#seulement#être#en#mesure#d’identifier#les#autorités#en#question),%il%s’agit%de%:% • la%DRAC,%Direction%régionale%des%affaires%culturelles%;% • le%Rectorat%(éducation%nationale)%;% • la%DREAL,%Direction%régionale%de%l’environnement,%de%l’aménagement%et%du%logement%;% • la%DIRECCTE,%Direction%régionale%des%entreprises,%de%la%concurrence,%de%la%consommation,%du%travail%et%de%l’emploi%;% • la%DRAAF,%Direction%régionale%de%l’alimentation,%de%l’agriculture%et%de%la%forêt%;% • la%DRJSCS,%Direction%régionale%de%la%jeunesse,%des%sports%et%de%la%cohésion%sociale%;% • auxquelles%il%faut%ajouter,%hors%coordination%par%le%préfet%de%région%:% § les%directions%régionales%des%finances%publiques%;% § les%agences%régionales%de%santé,%«%ARS%».% Pour%ce%qui%concerne%la%région,%le%dépositaire%de%l’autorité%de%l’État% –%dont%le%rôle%s’est%accru% depuis%une%dizaine%d’années%–%est%donc%le%préfet#de#région%(qui%est%le%préfet%du%département% du%chef-lieu%de%la%région).%Il%représente%le%Premier%ministre,%ainsi%que%chacun%des%ministres.% Ø à#l’échelon#départemental#:%on%observe%la%même%tendance%à%la%mutualisation%des%services% de%l’État,%autour%de%trois%directions%départementales,%interministérielles%(les%«%DDI%»).%Dans% chaque%département,%on%trouve%(parfois%sous%des%appellations%à%peine%différentes)%:% • une%«%Direction%départementale%des%territoires%»,% • une%«%Direction%de%la%cohésion%sociale%»,% • une% «%Direction% de% la% protection% des% populations%»% (dans% certains% départements,% en% particulier%dans%ceux%de%moins%de%400%000%habitants,%la%«%Direction%de%la%cohésion%sociale%»%et%la%«%Direction%de%la%protection%des%populations%»%sont%fusionnées%en%une%«%Direction%départementale%de%la%cohésion%sociale%et%de%la%protection%des%populations%»).%

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Université*de*Franche-Comté*–*Année*2021-22,*1er*semestre* Cours*de*Charles*Fortier*–*Support*écrit,*à*compléter*par*l’intervention*orale*

C’est% le%préfet#de#département% qui% a%autorité% sur% ces%directions% départementales.% Il%est%le% symbole%historique%de%la%déconcentration.% Aux%côtés%de%ces%directions%départementales,%subsistent%:% • les%services%en%charge%de%la%sécurité%intérieure,%sous%l’autorité%directe%du%préfet%;% • l’inspection%d’académie%;% • la%direction%départementale%des%finances%publiques.%

B. Les)collectivités)territoriales)de)la)République):)) la)décentralisation) La%décentralisation%est%l’autre%grande%modalité%d’organisation%administrative%de%la%France%:%nous% avons%vu%la%déconcentration%pour%l’État,%nous%voyons%ici%la%décentralisation%de%la%République.%

1. L’organisation+de+la+République+:+centralisation,+décentralisation+ La% décentralisation%procède%du%principe%de%liberté%des%collectivités%territoriales,%de%l’idée%d’une% démocratie%locale.%Cette%fois,%les%administrations%ne%sont%donc%plus%celles%de%l’État%:%elles%sont%au% service% d’autorités%élues,%qui%ont%des% pouvoirs%propres.%Les%décisions%ne%sont%certes% plus%prises% dans%les%ministères% à%Paris,%c’est-à-dire%de%façon%centrale%(comme%c’est%le%cas%dans%le%cadre%de%la% déconcentration),% mais% ici% c’est% bien% une% question% de% politique% et% non% plus% de% géographie%:% les% décideurs%ne%sont%plus%les%représentants%de%l’État%(contrairement%aux%autorités%déconcentrées).% La%Constitution%mentionne%l’%«%autonomie%des%collectivités%territoriales%».% Ces%collectivités%territoriales%sont%les#communes,#les#départements#et#les#régions.% Elles%bénéficiaient,%toutes,%de%la%«#clause#de#compétence#générale#»%:%comme%l’État,% il%s’agissait% de% personnes% publiques% non% spécialisées% (elles% pouvaient% intervenir% sur% n’importe% quel% sujet,% dans%les%limites%de%leur%territoire).%C’est%encore%le%cas%pour%les%communes,%qui%restent%l’échelon% administratif% décentralisé% de% base,% mais% pour% le% département% et% pour% la% région,% ce% n’est% plus% vrai%:% la% loi# du# 7# août# 2015# portant# nouvelle# organisation# territoriale# de# la# République,# dite#loi#NOTRE,% a% supprimé%la% clause%de% compétence%générale%pour% le%département%et% pour% la% région%dans% un% souci% de%clarification%des% compétences% exercées% localement.%Le% but% est% d’éviter% les%enchevêtrements%entre%les%niveaux%d’administration,%les%éventuelles%contradictions,%etc.% En%substance,%depuis%cette%réforme%territoriale%:% § les#communes% continuent% d’administrer% leur% territoire% comme% auparavant% (elles% interviennent%surtout%dans%les%services%de%proximité)%;% § les# départements% sont% compétents% dans% les% domaines% où% ils% s’investissaient% déjà% le% plus,%c’est-à-dire%l’action%sociale%(tout%ce%qui%relève%de%la%solidarité)%;% § les#régions%–%qui%sont%passées%de%22%à%13%–% sont%essentiellement%chargées%du%développement% économique% et% de% l’aménagement% durable% du% territoire%:% elles% prennent% les% grandes%décisions%stratégiques%;% § parallèlement,%l’intercommunalité%a%été%nettement%renforcée%–%ce%qui%doit%être%relié%à% l’affirmation,%récente%aussi,%des%«%métropoles%»,%qui%sont%21%aujourd’hui%(il%ne%s’agit%pas% de%«%collectivités%territoriales%»,%sauf%l’exception%de%la%métropole%de%Lyon).% 4*

Université*de*Franche-Comté*–*Année*2021-22,*1er*semestre* Cours*de*Charles*Fortier*–*Support*écrit,*à*compléter*par*l’intervention*orale*

2. L’administration+des+collectivités+territoriales+ L’administration%des%collectivités%territoriales%répond%à%un%schéma%unique,%et%simple%:%toute%collectivité%est%administrée% -

par%une%assemblée%élue,%qui%est%l’organe%délibérant%;%

-

par%le%président%de%cette%assemblée,%qui%est%donc%l’exécutif.%

Pour#les#communes#:#le#conseil#municipal#/#le#maire.# Pour#les#départements#:#le#conseil#départemental#/#son#président.# Pour#les#régions#:#le#conseil#régional#/#son#président.#

C. Des)personnes)publiques)spécialisées):)) les)établissements)publics) Il%est%important%de%ne% pas%confondre%la%décentralisation%«%territoriale%»%avec%ce%qu’on%appelle%la% décentralisation#«#technique#»,#ou#«#fonctionnelle#»,%qui%désigne%la%création%d’établissements% publics%(le%plus%souvent)%pour%gérer%un%ou%plusieurs%services%publics%déterminés%:% -

on%parle%de%«%décentralisation%»%parce%que%les%services%ne%sont%plus%gérés%par%l’État%ou%par% une% collectivité% territoriale% (par% un% «%centre%»,% en% quelque% sorte)% mais% par% un% établissement%public%qui%a%une%personnalité%juridique%propre%–%il%s’agit%donc%d’un%procédé%de%gestion%d’un%service%public%(on%parle%parfois%de%«%personnes%spécialisées%»)%;%

-

mais% le% principe% de% l’élection,% capital% dans% le% processus% de% décentralisation% classique% (c’est-à-dire%territoriale),%ne%joue%qu’exceptionnellement%pour%les%établissements%publics.%

Il%faut%donc%distinguer%:% -

la% «%décentralisation%»,% qui% renvoie% à% la% «%décentralisation% territoriale%»%:% il% est% question% d’autonomie%locale,%avec%un%transfert%de%compétences%de%l’État%vers%une%autre%collectivité%;%

-

de% la% «%décentralisation% technique%»% ou% «%fonctionnelle%»%:% une% personne% publique% «%primaire%»% (État% ou% collectivité% territoriale)% confie% à% un% établissement% public,% qu’elle% crée% spécialement%et%qui%a%la%personnalité%morale%et%se%détache%donc%d’elle,%une%mission%particulière,% c’est-à-dire% qu’elle% externalise% la% gestion% d’un% service% public%;% on% parle% d’autonomie%de%gestion%d’un%service%déterminé.%

La% très% grande% variété% d’établissements% publics% (qui% peuvent% être% nationaux% ou% locaux,% d’une% part,%et%de%nature%administrative%ou%industrielle%et%commerciale,%d’autre%part)%entraîne%une%organisation% elle-même% variable% en% leur% sein.% Le% schéma% classique% d’administration% d’un% établissement%public,%toutefois,%est%le%suivant%:%% -

une%assemblée%délibérante,%souvent%appelé%conseil%d’administration%;%

-

un% exécutif,%qui% prend% le%titre% de% «%directeur%»% ou% de%«%directeur% général%»% et%qui,% le% plus% souvent,%est% nommé%;%parfois,%il%prend%le%titre%de%«%président%»%lorsque%cette%fonction%exécutive%est%confiée%au%président%du%conseil%d’administration.%

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