Istituzioni di diritto dell unione europea villani 8 2 PDF

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UGO VILLANI ISTITUZIONI DI DIRITTO EUROPEA Sintesi a cura di Dispense giurisprudenza 1 CAPITOLO I ORIGINI,EVOLUZIONE E CARATTERI INTEGRAZIONE 1. I primi movimenti europeisti Uno dei primi promotori del progetto di unire gli Stati europei fu il conte Richard Coundenhove Kalergi, il quale nel 1924 den...

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UGO VILLANI

ISTITUZIONI DI DIRITTO DELLʼUNIONE EUROPEA ~ Sintesi ~

a cura di Dispense giurisprudenza

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CAPITOLO I ORIGINI,EVOLUZIONE E CARATTERI DELLʼ INTEGRAZIONE 1. I primi movimenti europeisti Uno!dei!primi!promotori!del!progetto!di!unire!gli!Stati!europei!fu!il!conte!Richard!Coundenhove!"! Kalergi,!il!quale!fondò nel!1924!unʼassociazione!denominata!Unione!paneuropea, avente!lo! scopo! di! preservare!lʼEuropa,! da! una! parte,! dalla! minaccia! sovietica!e! dallʼaltra! dalla! dominazione! economica!degli!Stati!Uniti. Fondamentalmente furono 3 le concezioni che ispirarono tale progetto: 1. visione!di!tipo!confederale,!avanzata!da!Aristide!Briand,!il!cui!progetto!prevedeva!la!creazione! di!una!organizzazione!politica!tra!gli!Stati!partecipanti,!che!avesse!obiettivi!comuni!a!tutti!ma!che non!mettesse!in!discussione!la!sovranità di!ognuno (permanenza dei nazionalismi). 2. visione! di! tipo! federalista,! visione! che! accomunava! tre! autori:! Spinelli, Rossi e Colorni.!Secondo!tale!impostazione,!espressa!nel!Manifesto!di!Ventotene,!lʼobiettivo!immediato!era un! unione! politica! europea! secondo! cui! i! Paesi! europei,! al! fine! di! assicurare! la! pace,! avrebbero dovuto rinunciare!alla!propria!sovranità,e!secondo!cui!si!sarebbe!dovuti!giungere!ad!una! nuova!entità,la!Federazione!europea,!dotata!di!un!proprio!esercito,!di!una!propria!moneta,!di! proprie!istituzioni!e!di!una!propria!politica!estera (no nazionalismi). 3.visione!funzionalista!e!graduale,!che!nonostante!il!comune!obiettivo!con!la!seconda!concezione,! si! ! proponeva! di! costruire! progressivamente! una! situazione! di! integrazione! tra! i! Paesi! europei attraverso!forme!di!coesione!e!solidarietà tra!gli!stessi (Jean!Monnet). 2. Le organizzazioni europee del seconda dopoguerra Una!delle!prime!organizzazioni!europee!fu!lʼ!OECE,!Organizzazione!europea!di!cooperazione! economica,!creata!nel!1948!sotto!la!spinta!di!George!Marshall,!il!quale!nellʼenunciare!un!piano!di! aiuti! per! la! ricostruzione! dellʼ! Europa! sconvolta! dalla! guerra,! chiedeva! di! creare! un! istituzione!che si assumesse il!compito! di! amministrare! tale! aiuti. La richiesta! fu accolta!dai! Paesi! dellʼEuropea! occidentale!e!si concretizzò!!appunto!nellʼOECE. Quest ʼ ultima! è! un! organizzazione! internazionale! di! carattere! intergovernativo,! cioè destinata!a!operare!mediante!organi;!così come!lo!anche!l!altra!organizzazione!europea!creata!in quegli!anni!e!cioè il!Consiglio!dʼEuropa!del!1949.! 3. La nascita della Comunità europea del carbone e dell'acciaio La!CECA!nasce!come!una!comunità sopranazionale!e!non!più!quindi!come!un!organizzazione! Internazionale. La! novità è principalmente il trasferimento dei poteri sovrani da parte degli Stati membri a enti, appunto le comunità sopranazionali. Allʼorigine! della! Ceca! vi! è! la! celebre! dichiarazione! di! Robert! Schuman,! che! contiene la proposta,!rivolta!anzitutto!alla!Germania!(in!relazione!allo!storico!contrasto!Francia!#!Germania),ma! a n c h e! a g l i! a l t r i! S t a t i! E u r o p e i! c h e! i n t e n d e v a n o! a d e r i r v i ,! d i m e t t e r n e i n comune,!sotto!un!Alta!Autorità,lʼinsieme!della!produzione!di!carbone!e!di!acciaio,!assicurando allo!stesso!tempo!la!loro!libera!circolazione,!al!fine!di!favorire!una!solidarietà tra!i!due!Stati! principalmente! coinvolti.! Lʼapparato! organizzativo! sarebbe! stato! formato da! unʼAlta! Autorità, composta!da!personalità indipendenti!che!avrebbero!avuto!poteri!sia!esecutivi!che!normativi!nei! confronti!dei!Paesi!aderenti!ma!soggetta!a!un!controllo!giurisdizionale!a!livello!europeo,!da!un! Assemblea!comune,!composta!dai!rappresentati!dei!popoli!degli!Stati!membri,!dal!Consiglio! speciale!dei!ministri!e!dalla!Corte!di!Giustizia. Questa!proposta!fu!accettata!da!sei!Stati!e!nellʼ!Aprile!del!1951!essi!firmarono!il!trattato!istitutivo! 2

della! CECA,! che! prevedeva! la! creazione! di! un! mercato! comune! dei! prodotti! carbo# siderurgici,!delle!condizioni!di!concorrenza!da!rispettare!come!lʼeliminazione!e!il!divieto!dei!dazi!e! delle!restrizione!quantitative!alla!circolazione!di!tali!prodotti!tra!i!Stati!membri,!degli!aiuti!e! sovvenzioni!statali. 4. Il fallimento della comunità europea di difesa (CED) e il rilancio del processo di integrazione europea: la CEE e la CEEA (euratom) Gli!stessi!Stati!che!sottoscrissero!il!Trattato!CECA!ne!firmarono,!nel!1952,!un!altro!a!Parigi,! istitutivo!della!CED!ossia!la!Comunità Europea!di!Difesa,!che!comportava!la!creazione!di!un! esercito!europeo,!di!un!apparato!istituzionale!di!un!meccanismo!di!reazione!a!qualsiasi! aggressione! contro! uno! Stato! membro.! Tale! trattato! non! entrò però mai! in! vigore! poiché non!fu!ratificato!dalla!Francia. Tale!fallimento,!portò al!rilancio!del!processo!di!integrazione!che!condusse!alla!firma,!a!Roma,! nel! marzo! del! 1957, del! Trattato! Istitutivo! della! Comunità economia europea, la CEE,!e!della!Comunità europea dellʼenergia atomica,!la!CEEA!(Euratom). La! CEE! ha! natura! prevalentemente! economica!e! commerciale,! come! la! CECA,! ma!a! differenza! di! questʼultima!non!ha!un!intervento!settoriale!ma!generale.!Stabilisce!quindi!un!unione!doganale, lʼeliminazione! dei! dazi,! delle! restrizioni! quantitative!e! di! ogni! altro! ostacolo! agli! scambi! di! merci! tra! gli!Stati!membri,!nonché degli!ostacoli!alla!libera!circolazione!di!persone,!servizi!e!capitali!tra!gli! stessi.! La! CEE! quindi! si! propone! di! intervenire! soprattutto! in! quei! segmenti! dellʼeconomia! più deboli,! in! quelle! fasce! sociali! fragili! e! in! zone! di! geografiche! in! ritardo! di! sviluppo. Quanto!alla!CEEA,!essa!nasce!con!lo!scopo!di!contribuire!ad!elevare!il!tenore!di!vita!degli!stati! membri!e!far!sviluppare!gli!scambi!con!gli!altri!paesi. 5. Il carattere sopranazionale delle comunità europee: il parziale trasferimento di poteri legislativi La differenza!principale!tra!le!comunità di!cui!si!è appena!parlato!(CECA,CED,!CEEA)!e!le! comuni!organizzazioni!internazionali!è proprio!il!loro!carattere sopranazionale. Entrambe! nascono! dalla! conclusione! di! un! accordo! tra! gli! Stati! membri! con! il! quale! si! stabiliscono! degli!scopi!comuni!ma: Organizzazioni internazionali classiche: • gli!Stati!membri!sono!rappresentati!dai!propri!governi!nei!vari!organi!dellʼorganizzazione; • assenza!della!!partecipazione!dei!popoli!di!tali!Stati; • gli!atti!di!queste!organizzazioni!hanno!come!destinatari!gli!Stati!membri,!i!quali!daranno!poi esecuzione!agli!obblighi!che!nascono!da!tali!atti. Comunità sopranazionali: •partecipazione!dei!cittadini!alla!vita!della!Comunità mediante!il!Parlamento!europeo!e!il!Comitato !economico!e!sociale; •trasferimento!parziale!di!sovranità dagli!Stati!membri!!alle!Comunità,!i!cui!organi!hanno!il!potere di!adottare!atti!obbligatori!e!applicarli!allʼinterno!della!comunità, senza!alcuna!mediazione!da parte!degli!stati!membri!(carattere di diretta e immediata applicabilità); •i!destinatari!dei!diritti!e!degli!obblighi!che!derivano!dagli!atti!comunitari!non!sono!solo!gli!Stati! membri!ma!anche!i!loro!cittadini. 6. Il parziale trasferimento di poteri giudiziari e della sovranità monetaria. Tale!trasferimento!dagli!Stati!membri!alle!Comunità europee!non!riguarda!solo!la!potestà !legislativa!ma!anche!quella!giudiziaria. Nelle!comunità sono! presenti! una!pluralità di! competenze,! tra! le! quali! quella! attribuita! alla!Corte di giustizia,!detta!“pregiudiziale”!o!di!“rinvio”. Essa!è regolata!nel!Trattato!sul!funzionamento!dellʼUnione!europea(TFUE),!dallʼ!art!267!secondo!il! quale,!nel!caso!si!presentasse!un!dubbio!circa!lʼinterpretazione!o!la!validità del!diritto!comunitario,! 3

la!Corte!di!giustizia!non!può decidere!circa!il!caso!concreto!o!risolvere!la!questione!presa!in! considerazione,! ma! deve! limitarsi! solo! a! pronunciare! la! corretta interpretazione della!norma!comunitaria!e!decidere!se!lʼatto!sia!valido!o!meno. A l! g i u d i c e! n a z i o n a l e! s p e t t e r à p o i! d e c i d e r e! d e l l ʼ a p p l i c a b i l i t à della!norma!al!caso!in!questione!uniformandosi!alla!pronuncia!della Corte.! Le!sentenze!della!Corte!Di!Giustizia!sono!obbligatorie!solo!per!il!giudice!a!quo,!ma!hanno! comunque!valenza!generale!e!fanno!quindi!giurisprudenza,!perciò nel!caso!si!ripresenti!la medesima!questione!non!cʼè bisogno!di!un!ulteriore!rinvio. 7. L'allargamento delle comunità e dellʼunione europea Attualmente!il!quadro!dellʼ!integrazione!europea!si!è arricchito!e!ampliato.! Per! quanto! riguarda! gli! Stati! membri,! da! 6! il! numero! degli! Stati! appartenenti! alle! Comunità e!allʼUnione!europea!si!è ampliato!agli!attuali!27!Stati.!Le!differenze!che!sussistono!tra!gli!Stati! preesistenti!e!quelli!nuovi!hanno!reso!necessario!introdurre!negli!atti!di!adesione!delle!clausole!di! Salvaguardia che!possono!essere!usate!per!evitare!di!applicare!delle!disposizioni!a!nuovi!Stati! membri. Possono!essere!infatti!previste!delle!deroghe!allʼapplicazione!del!diritto!dellʼUnione!per!i!nuovi!Stati! entranti!tenendo!conto!delle!loro!difficoltà ad!adeguarsi!ai!preesistenti!standard!europei!ma!anche! per!tutelare!gli!interessi!degli!Stati!già membri. 8. Gli sviluppo dell'integrazione europea: in particolare lʼatto unico europea del 1986 Essenzialmente,!è dagli!anni!80!che!si!è messo!in!moto!il!processo!che!ha!condotto!poi!allʼattuale! Unione! europea.! Uno! dei! passaggi! più significativi! fu! la! sottoscrizione! dellʼatto unico europeo,!entrato!in!vigore!il!1°luglio!del!1987!e!che!fa!seguito!ad!un!Trattato,!approvato!dal! Parlamento!europeo!nel 1984,!e!noto!come!Trattato!Spinelli.!Esso!stabiliva!che!il!Parlamento!e! il!Consiglio!dellʼ!Unione!esercitino!congiuntamente!il!potere!legislativo!e!che!una!legge!potesse! essere! adottata! solo! se! approvata! da! entrambi.! Nonostante! tale! trattato! fu! un! insuccesso,! esso fece comunque! da! base! allʼAtto! unico! europeo,! il! quale:! instaurò una cooperazione europea in materia di politica estera, basata sullʼinformazione reciproca , sulla cooperazione e sul coordinamento tra gli stati; diede la possibilità al Consiglio si adottare un atto anche contro la volontà del Parlamento; fissava una data precisa entro cui la CEE avrebbe dovuto adottare le misure necessarie per il completamento del mercato interno attraverso la realizzazione di quattro fondamentali libertà di circolazione: merci, persone, servizi, capitali; ha creato unʼunione doganale mediante l ʼabolizi one di dazi doganali e fissando una tariffa!comune!nei!riguardi!degli!scambi!con!paesi!terzi.! La!fissazione!di!tale!termine!!fu!prevista!per!il!31!dicembre!del!1992. 9. Il trattato di Maastricht del 1992 e la nascita dellʼUnione europea La!struttura!portante!dellʼodierna!Unione!europea!è rappresentata!dal!Trattato!di!Maastricht!del!7! febbraio!del!1992!ed!entrato!in!vigore!il!1°novembre!1993.!Esso!riunisce!tutte!le!tre!originarie! Comunità europee!(CECA,!CEE!E!CEEA)!e!si!fonda!su!tre!pilastri:!il!primo,!rappresentato!dalle Comunità europee,!il!secondo!consiste!nella!politica!estera!e!di!sicurezza!comune!(PESC),!il! terzo!è relativo!alla!giustizia!e!affari!interni!(GAI).!Con!lʼentrata!in!vigore!del!Trattato!di!Maastricht! convivono!ben!4!trattati:!il!TUE!contenente!la!disciplina!della!PESC!e!della!GAI;!il!Trattato!della! Comunità Economica! Europea! poi! ridenominata! Comunità Europea; il! Trattato! dellʼEuratom;! il Trattato CECA. Nel!primo!pilastro!operano!pienamente!le!istituzioni,!i!procedimenti,!il!sistema!delle!fonti!e!il! carattere!sopranazionale!proprio!della!Comunità. Negli!altri!due!pilastri!prevale!invece!il!carattere! intergovernativo,!nel!quale!operano!soprattutto!gli!Stati!membri,!rappresentati!dai!rispettivi!governi.!! Sviluppo!fondamentale,!con!tale!Trattato,!è il!passaggio!a!una!moneta!unica!europea,!lʼEuro. Tale!trattato!inoltre!mostra!una!spiccata!sensibilità per!i!diritti!della!persona!istituendo!una! 4

cittadinanza!europea,!consistente!in!uno!status!giuridico!spettante!ad!ogni!cittadino!di!uno!Stato! membro!dellʼUnione.! Altre!due!innovazioni!del!Trattato!sono:!una!nuova!procedura!di!adozione!degli!atti!comunitari! denominata!”codecisione”,!la!quale!comporta!che!lʼatto!sia!adottato!solo!se!sul!suo!testo!si!registra! la!comune!volontà sia!del!Parlamento!europeo!che!del!Consiglio; !lʼaccettazione!di!un!modello!di! integrazione!europea!non!necessariamente!uniforme!per!tutti!gli!Stati!membri!denominato!a “integrazione! differenziata”!o! flessibile! (per! esempio! il! Regno! Unito! ha! scelto! di! rimanere! fuori! dallʼ accordo!sulla!politica!sociale). 10. Il Trattato di Lisbona del 2007 A differenza!della!Costituzione!Europea!che!aveva!come!obiettivo!quello!di!unificare!in!un!unico !trattato!quello!sullʼUnione!Europea!e!quello!sulla!Comunità Europea,!il!Trattato!di!Lisbona! conserva!la!separazione!in!due!distinti!Trattati!ma!interviene!per!modificarli. Il!Trattato!sulla!Comunità Europea!viene!ridenominato!“Trattato!sul!funzionamento!dellʼUnione! E u r o p e a ”! ( T F U E ) ,! i n! c o n f o r m i t à a l l ʼ u n i fi c a z i o n e! d e l l a! C o m u n i t à Europea!e!dellʼUnione!Europea!nella!sola!Unione europea (TUE).!Va!notato!che!la!suddivisione!in due! Trattati! ha! prodotto! un! quadro! normativo! spesso! confuso!e! disordinato,! in! quanto! la! disciplina! di!talune!materie!è contenuta!in!parte!nel!TUE!in!parte!nel!TFUE.!Al!Trattato!di!Lisbona sopravvive! comunque! quello! della! CEEA! (Euratom)! anche! se! con! delle! modifiche! per! raccordarlo! a!quelle!introdotte!dal!TUE!e!dal!TFUE.! Contenuti del Trattato: • abolizione!della!struttura!in!3!pilastri; • il!settore!della!PESC!rimane!soggetto!a!regole!specifiche!che!ne!sottolineano!il!carattere! prettamente!intergovernativo. Struttura del Trattato: • istituzione!di!un!Presidente!dellʼUnione!eletto!per!un!mandato!di!2!anni!e!mezzo!dal!Consiglio! Europeo; • istituzione! di! un! Alto! rappresentante! dellʼUnione! per! gli! affari! esteri! e! la! politica! di! sicurezza, avente!lʼincarico!di!Presidente!del!consiglio!degli!“Affari!estri”!e!di!Vicepresidente!della!Commissi one; • vengono! aumentati!i! poteri! del! Parlamento! europeo! in! materia! di! bilancio!e! di! adozione! degli! atti! dellʼUnione,! diventando,! la! codecisione,! la! procedura! legislativa! ordinaria! (accrescimento! della legittimità democratica); • viene!garantito!il!valore!giuridico!della!Carta!di!Nizza!dei!diritti!fondamentali; • definitivo!abbandono!di!unʼottica!meramente!economica!e!mercantile!dellʼUnione.

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CAPITOLO II OBIETTIVI, PRINCIPI E CARATTERI DELLʼUNIONE EUROPEA E DEI TRATTATI SUI QUALI Eʼ FONDATA

1. Gli obiettivi dellʼunione europea Gli obiettivi dellʼUnione europea sono indicati nellʼart. 3 TUE. Tale norma offre un quadro ampio nel quale confluiscono gli obiettivi che, in passato caratterizzavano i tre “pilastri” (consistenti della comunità europea, PESC, cooperazione di polizia e giudiziaria penale). Tale articolo, inoltre, mostra un ampliamento del progetto europeo, comprensivo di una gamma di valori ed interessi da tutelare e realizzare a favore dei cittadini europei. Lʼart. 3 TUE, al par. 1 dichiara che: “l'Unione si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli”. Il riferimento ai “valori” non si riduce ad un vago richiamo a generici principi, ma lʼart. 2 TUE enuncia tali valori, il cui rispetto è condizione imprescindibile per lʼingresso di nuovi Stati membri, ed è garantito con un procedimento sanzionatorio nei confronti di Stati che siano già membri dellʼUnione. Il par. 2 dello stesso art. 3 prevede inoltre che “lʼUnione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest'ultima”. Questo obiettivo richiama il settore che, secondo la terminologia del Trattato di Maastricht del 1992, era denominato “giustizia e affari interni”, costituente il terzo pilastro dellʼUnione europea. Lʼespressione “spazio di libertà, sicurezza e giustizia” usata dallʼart. 3, mette in luce il necessario contemperamento tra le esigenze di libertà di circolazione e quelle di sicurezza, sia ai confini esterni dellʼUnione, che allʼinterno, mediante la cooperazione giudiziaria e di polizia. Di particolare importanza è il riferimento al mercato interno, contenuto nel par. 3 dellʼart. 3. Questo “comporta uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni dei trattati”. Ai sensi dell'art. 3, par. 4, TUE: “l'Unione istituisce un'unione economica e monetaria la cui moneta è l'euro”. A tale enunciazione si collega la realizzazione di una politica economica e di una politica monetaria, contemplate dallʼart. 119 TFUE, che rispetti “prezzi stabili, finanze pubbliche e condizioni monetarie sane nonché bilancia dei pagamenti sostenibili”. La politica economia è condotta congiuntamente dallʼUnione e dagli Stati membri, i quali restano, in principio, competenti ad assumere le proprie determinazioni; tuttavia essi non sono del tutto liberi in materia. Essi sono tenuti ad operare per la realizzazione dei fini di cui allʼart. 3 TUE e nel rispetto dei principi di unʼeconomia di mercato aperto e di libera concorrenza. Inoltre essi devono fondare le loro politiche su uno stretto coordinamento tra di loro con lʼUnione. Lʼart. 3, par. 5, TUE enuncia gli obiettivi dellʼUnione europea nelle relazioni internazionali: ”nelle relazioni con il resto del mondo l'Unione afferma e promuove i suoi valori e interessi, contribuendo alla protezione dei suoi cittadini. Contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra, alla solidarietà e al rispetto reciproco tra i popoli, al commercio libero ed equo, all'eliminazione della povertà e alla tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti del minore, e alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite”. Queste disposizioni mostra la volontà dellʼUnione europea di dare vita a una politica estera unitaria, ponendosi sulla scena internazionale come un soggetto politico, non solo a tutela dei propri interessi e di quelli dei propri cittadini, ma anche facendosi portatrice di interessi e valori di

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carattere generale, come la pace e la sicurezza, lo sviluppo sostenibile, il commercio libero ed equo, lʼeliminazione della povertà e la tutela dei diritti umani. Il quadro degli obiettivi perseguiti dallʼUnione europea va completato alla luce delle “disposizioni di applicazione generale” contenute nel titolo II della parte prima del Trattato sul funzionamento dellʼUnione europea, che non si limitano a organizzare il funzionamento dellʼUnione, ma ne precisano gli obiettivi, stabilendo talune esigenze delle quali essa deve tenere conto, nonché i principi ai quali deve uniformarsi la propria azione. Per quanto riguarda le disposizioni dalle quali si ricavano obiettivi dellʼUnione europea, va osservato che tali obiettivi sono configurati come trasversali alle diverse politiche e azioni dellʼUnione, nel senso che queste ultima, oltre alle specifiche finalità cui sono preordinate, devono tendere a realizzare i suddetti obiettivi. Questi comprendono l'eliminazione delle ineguaglianze e la promozione della parità tra uomini e donne; la promozione di un elevato livello di occupazione, la protezione sociale, la lotta contro lʼesclusione, un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della saluta umana, al lotta alle discriminazioni fondate sul sesso, la razza o lʼorigine etnica, la religione, le convinzioni personali; la tutela dellʼambiente; la protezione dei consumatori. Infine, lʼart. 7 TFUE prescrive la necessità di coerenza fra le diverse attività dellʼUnione, avendo di mira il complesso dei suoi obiettivi. Ulteriori disposizioni, talune di notevole importanza, riguardano i servizi di interesse economico generale, la trasparenza nellʼazione delle istituzioni, organi e organismi dellʼUnione, la protezione dei dati personali. 2. I valori fondanti dellʼUnione europea Il Trattato UE stabilisce, allʼart. 2, i valori sui quali lʼUnione si fonda: “L'Unione si fonda s...