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MANUALE DI DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA - R. ADAM E A. TIZZANO (G. GIAPPICHELLI EDITORE 2014) INTRODUZIONE – CAPITOLO I - L’UNIONE EUROPEA E IL SUO DIRITTO L’UE è segnata da caratteristiche così peculiari da non consentire di assimilarla né alle tante organizzazioni internazionali nate dalla metà del secolo scorso, nè ad alcun altro modello di Unioni di Stati storicamente realizzato (federale, quasi-federale, confederale ecc). La questione nominalistica rimane del resto improduttiva poiché, pur incurante di un inquadramento formale, il processo di integrazione dell’UE è riuscito comunque a conseguire i suoi risultati. Se volessimo dare una definizione con formula poca tecnica potremmo affermare che l’Unione è un entità che non si può certo definire sul piano formale federale, ma che è più federale delle precedenti Comunità e ha i mezzi per diventarlo ancora di più. Con ciò si è descritta una linea di tendenza, ma non si è data una risposta definitiva alla natura dell’Unione. L’originalità dell’esperienza UE sta in questo paradosso: da un lato lato la volontà degli Stati promotori di mantenere e di rafforzare il processo di integrazione e la solidarietà che sottendono all’Unione, dall’altro la resistenza che essi oppongono alle iniziative volte a superare una mera compatibilità tra la loro condizione di stati sovrani e l’integrazione in una più ambiziosa struttura associativa. Ed è proprio questa dialettica tra stato-nazione, che non vuole lasciarsi sopprimere, e la struttura soprannazionale, che vorrebbe accentuare la sua connotazione federale, che scandisce le fasi di un processo instabile poiché destinato alla continua ricerca di punti di equilibrio tra forze opposte che rischiano di non diventare mai punti d’arrivo. Per gli indicati motivi si è preferito evitare di irrigidire l’Unione in uno schema predefinito. Ormai è assodato che l’Unione presenti tratti più simili a uno Stato nazionale che a un’organizzazione internazionale e che essa tenda a fondarsi su principi e regole più vicini a quelli del diritto interno che del diritto internazionale. In effetti, pur se a differenza degli Stati resta ancora controverso il carattere originario del suo ordinamento, l’Unione è dotata di una propria struttura giuridico-istituzionale, di una propria costituzione, un peculiare sistema di valori, un corpus di principi formali e materiali, apparati organizzativi, processi decisionali e competenze sempre più estese e invasive verso i diritti interni. In più l’articolazione dei suoi rapporti coi privati appare più simile a quella degli ordinamenti statali visto che si confronta con situazioni di carattere interindividuale che interstatale. L’idea di un Unione che opera “il più vicino possibile ai cittadini” (art. 1,2 TUE) vuole per l’appunto esprimere quella vocazione a superare lo schermo dei membri o per lo meno a ridurne il ruolo di mediazione nei rapporti tra Unione e cittadini. Concludendo si può affermare che il diritto dell’Unione interferisca con tutte le branche del diritto interno, per questo si parla di europeizzazione delle diverse branche del diritto interno.

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CAPITOLO II - ORIGINI E SVILUPPI DEL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA 1. Il processo di integrazione europea: dalle origini all’Atto Unico europeo - L’istituzionalizzazione del processo di integrazione tra gli stati europei si è avviata nel 1952 con il Trattato istitutivo della Comunità europea del carbonio e dell’acciaio (CECA) firmato a Parigi nel ‘51 da Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi. Nel 1957 gli stessi sei stati firmano a Roma i Trattati istitutivi della Comunità economica europea (CEE) e della Comunità europea per l’energia atomica (CEEA o Euratom), che entreranno in vigore dal gennaio dell’anno successivo. Attraverso queste tre Comunità prendeva le mosse un disegno unitario volto a dar via nel territorio dei sei Stati fondatori ad un mercato comune basato sulla libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali e caratterizzato da condizioni di concorrenza non falsate. A questo obiettivo principale si affiancavano alcuni politiche comuni quali la politica agricola, quella commerciale, quella dei trasporti, nonché dai settori di competenza della CECA e dell’Euratom: i prodotti carbosiderurgici e l’energia nucleare. L’apparato istituzionale originariamente basato su tre strutture separate ma parallele è andato progressivamente unificandosi nei suoi elementi costitutivi. Già con i Trattati di Roma venne allegata una che unificava il Parlamento europeo, la Corte di Giustizia ed il Comitato economico e sociale. Poi nel 1965 la fusione degli esecutivi, furono istituiti un Consiglio ed una Commissione unici e vennero unificati il sistema di finanziamento delle attività comunitarie e la struttura di bilancio, basata su un bilancio generale; struttura di bilancio ulteriormente modificata dal Trattato di Bruxelles del 1975 che instituì la Corte dei conti delle Comunità europee in sostituzione della Commissione di controllo della CEE e della CEEA e del Revisore dei conti della CECA. Costruito intorno alla prospettiva economico-commerciale del mercato unico, il processo di integrazione europea conteneva fin dall’inizio la sua propensione alla sua caratterizzazione politica. Il Trattato CEE prevedeva che si dovesse passare da un Parlamento europeo composto di rappresentanti nazionali da questi designati ad un Parlamento eletto direttamente dai cittadini degli Stati membri. A suffragio elettorale diretto nel 1979 si svolgono le prime elezioni europee avvalendosi della legittimazione democratica diretta che ne deriva al nuovo Parlamento. Dal nuovo Parlamento partirà, nel decennio dopo, il processo di riforma del sistema. Il primo passo è l’Atto Unico europeo nel 1986 che da luogo a un significativa revisione dei Trattati originari in tre direzioni: viene semplificata la presa di decisione del Consiglio sostituendo l’unanimità con la maggioranza qualificata come regola di voto per le sue deliberazioni in alcuni settori importanti; viene prevista per importanti deliberazioni del Consiglio, la procedura di cooperazione con il Parlamento europeo, il quale si vede riconoscere un ruolo più incisivo nell’adozione degli atti della Comunità, in quanto la sua posizione può influire sulla modalità di voto con cui il Consiglio è chiamato ad adottare l’atto; viene introdotta una prima forma di cooperazione politica in materia di politica estera, sotto la denominazione di Consiglio europeo, dei vertici semestrali tra i capi di Stato o di governo e i ministri degli affari generali. Il Trattato di Maastricht e la creazione dell’Unione europea – Uno sviluppo ben più significativo nel 1992 a Maastricht, del Trattato sull’Unione europea (TUE), in vigore nel 1993 non solo opera un ampliamento delle competenze della Comunità ma anche una profonda mutazione della costruzione avviata nel 1957. Nasce l’Unione Europea, dove le Comunità europee non perdono formalmente le loro identità, e diventano parte accanto a due nuovi settori di cooperazione tra gli Stati membri – la cooperazione in materia di politica estera e sicurezza comune (PESC) e giustizia e affari interni (GAI). A partire da Maastricht, con questo nuovo edificio, l’Unione europea si regge su tre pilastri: il primo composto dalle Comunità europee, il secondo costituito dalla PESC e il terzo formato dalla GAI. Nel Trattato viene inserita la nozione di cittadinanza dell’Unione, quale status comune a tutti i cittadini degli Stati membri, che si aggiunge alla cittadinanza nazionale arricchendola di propri specifici diritti. Si ampliano le competenze della Comunità a materie quali l’istruzione e la formazione professionale, le reti trans europee, l’industria, la sanità, la cultura, la cooperazione allo sviluppo, la tutela dei consumatori; e si rafforzano quelle già esistenti in materia di politica sociale, coesione economica e sociale, ricerca e

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sviluppo tecnologico, ambiente. Vengono modificati alcuni meccanismi di funzionamento introducendo, a scapito della procedura di cooperazione, la procedura di codecisione con il Parlamento europeo che dà a quest’ultimo un ruolo paritario con il Consiglio per l’adozione di atti comunitari. Viene creata l’unione economica e monetaria in vista del passaggio ad una moneta unica. Il disegno istituzionale di Maastricht viene perfezionato cinque anni dopo ad Amsterdam nel 1997, più modeste, le modifiche recate ai Trattati istitutivi compreso il TUE. I principi di libertà, democrazia e di rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali oltre che allo stato di diritto vengono consacrati nel TUE come valori fondanti dell’Unione, una cui violazione da parte di uno Stato membro può portare a sanzioni da parte della Consiglio. Per la prima volta procede con l’abrogazione di disposizioni divenute obsolete e la rinumerazione degli articoli. Il terzo pilastro creato a Maastricht viene trasferito nel TCE (Trattato istitutivo comunità europea), , assoggettando cioè ai meccanismi ed alle regole di questo, la materia dei visti, asilo e immigrazione e la cooperazione giudiziaria in materia civile. Viene prevista la possibilità che gli Stati membri siano autorizzati dal Consiglio ad avviare tra loro cooperazioni rafforzate in un determinato settore o materia, utilizzando le istituzioni, le procedure ed i meccanismi previsti dai Trattati. Il numero degli Stati membri si è raddoppiato passando dai sei fondatori a 15, nel 1973 avevano aderito Regno Unito, Irlanda e Danimarca, nel 1981 Grecia, nel 1986 Spagna e Portogallo, nel 1995 Austria, Finlandia e Svezia. L’allargamento ed il cammino verso il Trattato di Lisbona – La caduta nel 1989 del Muro di Berlino ha aperto la prospettiva di un ulteriore ampliamento e in effetti con la conclusione del Trattato di Amsterdam , il Consiglio europeo di avvia il processo di adesione da altri dieci nuovi Stati provenienti da quel blocco. Da qui la necessità di adattare i meccanismi di funzionamento dell’Unione all’incremento degli Stati membri. Un protocollo allegato al Trattato di Amsterdam annunciava la convocazione (un anno prima che il numero degli Stati membri sia superiore a venti) di una . Il riesame portò al Trattato di Nizza nel 2001, in vigore nel 2003, che si limitava a intervenire sulla composizione di alcuni organi tra cui la Commissione, sulla ponderazione del voto in seno al Consiglio, sull’estensione del voto di questo a maggioranza qualificata e sulla procedura di codecisione. Il risultato è che mentre si da luogo ad una modifica dei Trattati già se ne prefigura una nuova, la stessa Conferenza di Nizza poneva le basi per un’ulteriore conferenza intergonvernativa di revisione, in parte come reazione e rimedio alla ridotta portata degli emendamenti decisi a Nizza, in parte per un’esigenza di rivisitazione complessiva del sistema. Durante un percorso negoziale tra rappresentanti dei governi, dei parlamenti nazionali, del Parlamento europeo e della Commissione, nel 2004 viene firmato a Roma il destinato a rimpiazzare integralmente i Trattati esistenti. L’obiettivo è quello di inserire l’intero processo di integrazione in un quadro evocativo superiore acquisendo un carattere costituzionale (gli atti denominati leggi e leggi quadro europee, la rappresentanza esterna dell’Unione affidata ad un ministro degli esteri, bandiera, inno, motto, moneta e festa dell’Europa come simbolo dell’unione). Dar vita ad una nuova Unione europea che riassuma in sé, in un’unica entità giuridica, tanto il pilastro comunitario che il secondo e il terzo pilastro. Lo strumento giuridico è quello di un nuovo ed unico Trattato piuttosto lungo (448 articoli) ma diviso in quattro parti (la prima contenente i principi, gli obiettivi e le regole generali di funzionamento dell’Unione; la seconda la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione; la terza le norme di dettaglio riprese dai trattati precedenti, sulle politiche ed il funzionamento dell’Unione; la quarta le disposizioni generali e finali riguardanti le procedure di modifica e di entrata in vigore del Trattato) a cui fanno parte una serie di protocolli. Mentre l’Unione si appresta a passare a 27 Stati membri – dopo l’ingresso nel 2004 di Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia Repubblica ceca, Slovenia, Slovacchia e Ungheria, nel 2007 Bulgaria e Romania – l’entrata in vigore del Trattato costituzionale viene bloccata da due referendum negativi in Francia e Paesi Bassi che ne bocciano la ratifica. Dopo due anni il progetto di Trattato costituzionale è abbandonato ma i suoi contenuti diventano la base di partenza di una nuova Conferenza intergovernativa che nel 2007 conduce alla redazione ed alla firma a Lisbona di un nuovo trattato di revisione il noto come Trattato di Lisbona. Anche il processo di ratifica di questo nuovo trattato avrà un percorso travagliato; la prospettiva di una sua entrata in vigore nel 2009 viene vanificata dal risultato

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negativo (nel 2008) questa volta della Repubblica d’Irlanda. Nonostante il no irlandese, la procedura di ratifica prosegue negli altri Stati membri, mentre si cerca di trovare una soluzione che consenta al Governo irlandese di riconvocare gli elettori per un secondo referendum. La soluzione viene trovata con l’approvazione da parte dei Capi di Stato e di governo degli Stati membri di . Rassicurazione esplicite richieste dal Governo irlandese circa l’assenza di qualsiasi impatto del Tratto di Lisbona su questioni politicamente sensibili in Irlanda (politica fiscale, diritto alla vita, all’istruzione e alla famiglia, neutralità dello Stato, politica sociale e diritti dei lavoratori). Il nuovo referendum nel 2009 ha esito positivo e il Trattato di Lisbona entra in vigore nel 1° dicembre 2009. L’attuazione del Trattato di Lisbona e la crisi economica-finanziaria Tra la fine del 2009 e il 2010 vengono nominati il nuovo Presidente eletto dal Consiglio europeo e l’Altro Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, permettendo così a Consiglio e Commissione di iniziare ad operare nella pienezza della composizione e dei poteri loro attribuiti da Lisbona. Con Lisbona alta era l’aspettativa che L’Unione si sarebbe concentrata sull’attuazione del Trattato, non poche erano infatti le novità da applicare mediante strumenti normativi e amministrativi. Durante l’apertura dei cantieri applicativi del Trattato di Riforma, l’Unione viene investita però dalla grave crisi economica finanziaria scoppiata negli Stati Uniti nel 2008. Questa si propaga in Europa colpendo il debito sovrano di alcuni stati a cominciare dalla Grecia, ciò costringe l’Unione a modificare la sua agenda. La risposta alla crisi impone da un lato la messa in campo di strumenti di solidarietà finanziaria nei confronti degli stati colpiti per evitare un effetto domino sull’intera zona euro, dall’altro una revisione dei meccanismi di coordinamento delle politiche economiche e di bilancio dei membri. Dai primi mesi del 2010 crisi e misure per farvi fronte diventano il tema dominante delle riunioni del Consiglio europeo. Il Consiglio prende la leadership del processo di riforma della cd. governance economica europea mediante atti di diritto derivato (modificando cioè non norme del Trattato bensì del TFUE). La riforma, avallata politicamente dal Patto Euro Plus, si traduce sul piano giuridico in un complesso di atti, il Six Pack, adottato nel novembre 2011 e costituito da cinque regolamenti e da una direttiva che incide sull’assetto della governance economica dell’Unione. Al Six Pack segue l’adozione di altri due regolamenti di vigilanza delle politiche di bilancio che rafforzano i poteri di supervisione della Commissione sui bilanci nazionali della zona euro (Two Pack). Passa quasi in silenzio, date le pressanti necessità contingenti, l’adesione della Croazia nel 2013, divenuta il 28’ membro.

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PARTE PRIMA GENERALI

L’ORDINAMENTO GIURIDICO DELL’UE - CAPITOLO I - PROFILI

Struttura e contenuti dei Trattati istitutivi dopo Lisbona – Il nuovo Trattato conferma il venir meno della Comunità europea come entità giuridica a sé stante e la conseguente riconduzione del nucleo principale del processo d’integrazione europea alla sola unione europea. Il risultato è raggiunto senza una sostituzione integrale dei Trattati esistenti con un unico Trattato, ma con un’ampia revisione del Trattato sull’Unione europea e del Trattato istitutivo della Comunità europea, realizzata con emendamenti ai singoli articoli. Il Trattato sull’Unione europea conserva la propria denominazione, ma accoglie al suo interno i principi e le regole generali di funzionamento dell’Unione; il secondo Trattato cessa di essere il Trattato istitutivo della Comunità per diventare il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, TFUE, un trattato servente il TUE poiché disciplina in specifico le aree di competenza dell’Unione e le modalità di esercizio delle stesse. Consolidati i testi precedenti con gli emendamenti recati dal Trattati di Lisbona e rinumerati gli articoli il risultato è quello di due Trattati, di pari valore giuridico (TUE e TFUE) che regolano congiuntamente un’unica entità giuridica: l’Unione europea. Si tratta di due Trattati che compongono un complesso normativo unico, l’operatività di ciascuno dei due dipende strettamente dalle norme dell’altro. Nel nuovo TUE sono collocati i principi fondanti e le regole di base dell’Unione, sono enumerati i valori su cui si fonda l’Unione. Tra questi sono oggetto di norme specifiche il principio del rispetto dei diritti fondamentali della persona umana, sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali, che se pur non inserita nel Trattato viene riconosciuto , e il principio di democrazia cui sono dedicate una serie di disposizioni circa il ruolo nel funzionamento dell’Unione. Nel TUE è dato conto del sistema delle competenze dell’Unione e del loro rapporto con quelle degli Stati membri, quanto delle istituzioni che ne compongono il quadro istituzionale. A questi articoli si aggiungono una serie di disposizioni concernenti le vicende dello status di membro dell’Unione: è regolata l’adesione di nuovi membri, è prevista la possibile sospensione di diritti di Stati membri responsabili di violazioni gravi, è disciplinata per la prima volta l’eventualità del recesso di uno Stato membro. A completare vi è un lungo articolo dedicato alle modalità di modifica dei Trattati che affianca alla procedura ordinaria di revisione, due forme di revisione semplificata. Infine un certo numero di articoli del TUE sono dedicati all’azione esterna dell’Unione ed in particolare alla politica estera e di sicurezza comune. Il TUE si limita anche in questo caso alla sola enunciazione degli obiettivi da perseguire e delle responsabilità generali del Consiglio europeo, lasciando alle disposizioni del TFUE il compito di fissare i contenuti e le modalità concrete dell’azione da svolgere. Per tutti gli altri settori di attività dell’Unione è nel TFUE che si colloca la corrispondente regolamentazione, la disciplina della PESC è qui ripresa e dettata in maniera completa. È comunque il TFUE che organizza all’art. 1 . Si va dagli articoli concernenti il mercato interno inteso come , a quelli relativi al controllo delle frontiere, all’asilo ed all’immigrazione, che mirano insieme con la cooperazione di polizia, a fare dell’Unione uno , norme sulla concorrenza, la fiscalità, la politica agricola e della pesca e quella dei trasporti, regole relative all’occupazione, alla politica sociale, all’istruzione, alla formazione professionale, alla gioventù ed allo sport, a quelle riguardanti la cultura, la sanità pubblica, la protezione dei consumatori, l’industria, la ricerca, lo sviluppo tecnologico e lo spazio, le disciplina delle reti trans europee, della coesione economica, sociale e territoriale, del turismo, della protezione civile, delle politiche dell’ambiente e dell’energia. Altri concernenti le diposizioni istituzionali, che regolano il funzionamento delle istituzioni descritte nel TUE oltre ad altri organi dell’Unione disciplinando gli atti attraverso cui le istituzioni agiscono e le procedure di adozione,e le disposizioni finanziarie che invece riguardano il finanziamento dell’Unione e la disciplina di bilancio.

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L’architettura dell’Unione – La novità principale prodotta dal Trattato di Lisbona è la s...