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“ Lineamenti di diritto dell’Unione europea “ . Adam , Tizzano. //

Indice. INTRODUZIONE. 1. 2.

Capitolo I. L’Unione europea e il suo diritto Capitolo II. Origini e sviluppi del processo di integrazione europea

PARTE PRIMA. L’Ordinamento giuridico dell’Unione. 1. 2. 3. 4.

Capitolo I. Profili generali Capitolo II. Il quadro istituzionale Capitolo III. Le fonti Capitolo IV. Il processo decisionale

PARTE SECONDA. La tutela dei diritti. SEZIONE I: La tutela giudiziaria nell’ambito dell’Unione 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Capitolo I. Considerazioni generali Capitolo II. Organizzazione e funzionamento della Corte di giustizia dell’Unione europea Capitolo III. I giudizi sui comportamenti degli Stati membri Capitolo IV. Il controllo sui comportamenti delle Istituzioni dell’Unione Capitolo V. La competenza pregiudiziale Capitolo VI. Le competenze “minori”

SEZIONE II: La tutela giudiziaria in ambito nazionale

PARTE TERZA. Obiettivi e competenze dell’Unione. 1. 2. 3. 4. 5.

Capitolo I. Valori e obiettivi dell’Unione Capitolo II. La cittadinanza dell’Unione Capitolo III. Il sistema delle competenze Capitolo IV. Le politiche dell’Unione Capitolo V. L’azione esterna dell’Unione

PARTE QUARTA. La partecipazione dell’Italia al processo d’integrazione europea. 1. 2. 3.

Capitolo I. Profili generali Capitolo II. Il diritto dell’Unione e l’ordinamento giuridico italiano Capitolo III. Organizzazione e procedure per la partecipazione dell’Italia all’Unione europea

0.0. INTRODUZIONE. 1

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 CAPITOLO PRIMO. L’Unione europea e il suo diritto. 1. La nozione di Unione europea. Per la branca del diritto di cui ci occuperemo non è facile definire l’oggetto della sua disciplina. L’Unione è stata ed è segnata da caratteristiche così originali e peculiari da non consentire di assimilarla né alle tante organizzazioni internazionali nate dalla metà del secolo scorso,né ad alcun altro modello di unione di Stati storicamente realizzato (federale,quasi - federale, confederale ecc.).E neppure i testi e la manualistica della materia sono riusciti a dare una risposta definitiva. In nessuno di essi la nozione di Unione europea è inequivocabilmente definita. Diversamente, se ne sono indicati gli obiettivi della sua realizzazione. Le difficoltà non erano evidentemente di natura terminologica ma nascevano dal contrasto fra i due opposti modi di concepire lo sviluppo dell’integrazione europea: da un lato chi la prefigurava come un rafforzamento della cooperazione fra Paesi del continente e dall’altro chi si spingeva verso un vero e proprio aumento dei poteri delle istituzioni sovranazionali. E c’è da dire come neppure la formalizzazione dell’espressione nei Trattati ha risolto il problema sicché si può dire ancora oggi come la nozione di Unione europea resta una nozione “meravigliosamente ambigua”. Ma delle conclusione vanno fatte. Si può dire che l’UE è un’entità che non si può di certo considerare sul piano formale come “federale” ma che è forse più federale delle precedenti comunità ed ha comunque i mezzi per diventarlo ancora di più. Ciononostante col tempo è parso sempre più chiaro che il tutto si limiti alla messa in moto di un processo di integrazione finalizzato ad assicurare la convivenza tra Stati che hanno accettato di condividere una parte importante della loro sovranità e al tempo stesso, tuttavia, senza perdere la propria individualità e calarsi in un “Superstato federale”. Insomma una scelta che si orientasse verso un’integrazione sempre più spinta ma che nel contempo salvaguardasse il carattere originario ed evolutivo di quel processo. E alla fine si è trattato di una scelta comunque felice perché ha permesso al processo di integrazione di subire le più profonde evoluzioni mantenendo una condizione di almeno apparente continuità : là dove al processo partecipavano soli sei paesi fondatori oggi si contano ben 28 Stati membri e là dove l’orizzonte era limitato ai soli profili economici oggi si estende a materie che rientrano per tradizione nella sfera più gelosa della sovranità statale (politica estera,difesa,giustizia,moneta ecc.) con un grado di interferenza nelle prerogative degli Stati membri che non ha precedenti. Tutto questo processo nel suo complesso è andato a svilupparsi verso una direzione univoca, quella del suo consolidamento, lento,contradditorio e segnato da battute d’arresto ma ormai sempre più radicato nelle realtà giuridico – istituzionali del continente e in generale nella stessa cultura politica degli Stati membri. 2. Il diritto dell’Unione europea. Alle origini, quello che oggi chiamiamo diritto dell’UE, era il diritto delle Comunità europee o diritto comunitario e si risolveva nello studio degli aspetti giuridico – istituzionali delle tre comunità allora esistenti. Poi a seguito degli incessanti progressi quelle Comunità hanno assorbito quasi tutti i fenomeni del processo di integrazione per poi sfociare con il Trattato di Lisbona nell’unica struttura formale oggi esistente: l’Unione Europea. Dunque si può concludere che il diritto dell’UE ha sì ad 2

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oggetto lo studio degli aspetti giuridico – istituzionali di quest’ultima ma più in generale include lo studio di tutte le forme e gli strumenti giuridici volti a realizzare il processo d’integrazione europea. 3. La sua autonomia. Il diritto dell’UE ha faticato e non poco per affermare la propria autonomia e la propria identità. Il problema si è posto anzitutto rispetto al diritto internazionale. Inizialmente l’allora diritto della Comunità europee era considerato una mera (e assai ridotta) branca di quella disciplina visto che quelle Comunità si presentavano come organizzazioni costituite da e tra Stati attraverso accordi internazionali a carattere regionale al pari già di altre esistenti nel continente (NATO, OCSE, Consiglio d’Europa ecc.). Ma lo sviluppo e la progressiva accentuazione hanno via via portato a singolarizzarne lo studio. E questo non soltanto per le dimensioni quantitative ma soprattutto per le peculiari caratteristiche che già dall’inizio avevano contraddistinto le Comunità europee rispetto alle altre organizzazioni internazionali. Ed è apparso ormai chiaro come l’UE presenti dei tratti molti più vicini a quelli di un’entità statale piuttosto che un’organizzazione internazionale e che essa si tende a fondarsi su principi e regole molto più vicini a quelli del diritto interno che del diritto internazionale. Com’è ben noto infatti il processo d’integrazione ha una vocazione a penetrare verso la sfera interna degli Stati e ad operare come fenomeno invasivo dall’interno degli Stati membri nel senso di interferire sulle loro strutture istituzionali, sulle politiche economiche e sui fattori del processo produttivo e perfino su materie che per tradizione rientrano nella sfera della sovranità statale. Certo il collegamento col diritto internazionale resta perché comunque le istituzioni europee traggono pur sempre origine da un trattato internazionale, ma il loro studio è ormai autonomo e ,proprio per i motivi indicati, il diritto dell’UE si è trovato a dover rivendicare la propria autonomia anche rispetto al diritto degli Stati membri. L’Unione opera soprattutto in direzione del diritto interno di quegli Stati e si può dire che oggi il diritto dell’UE interferisce con ormai praticamente tutte le branche del diritto interno perché non vi è oggi quasi più alcun settore dell’esperienza statale che sfugga alla sua presa (si parla di c.d. “europeizzazione”). Va però precisato che il diritto dell’UE solo in parte regola autonomamente le materie oggetto della sua competenza esclusiva; per la maggiore esso si limita a interferire attraverso il filtro del legislatore nazionale imponendo l’adozione di specifiche norme uniformi o conformando quelle esistenti a regole e principi comunitari. E secondo alcuni così facendo il diritto dell’UE andrebbe a perdere la sua identità e la sua autonomia poiché comunque lo si dovrebbe leggere sempre secondo gli schemi del diritto interno. Una conclusione del genere è però infondata: il fatto che la disciplina di certe materie si presenti sotto forma di disciplina nazionale non significa infatti che sia sottratta alla presa del diritto dell’UE, accade invece il contrario ed è il diritto dell’Unione ad attrarre quella disciplina nella propria orbita conformandola con il proprio sistema e i propri principi. Sicché detta disciplina non solo trae origine da una normativa europea ma resta per tutta la sua esistenza condizionata da quell’origine comprese le sue eventuali variazioni o interpretazioni. In passato l’attenzione per il diritto dell’UE è stata a lungo inadeguata. Con lo sviluppo della costruzione europea si è assistito ad un’inversione di tendenza e ad un’esplosione di interesse con iniziative scientifiche e accademiche. Lo sforzo della dottrina poi si spiega con la sistemazione della documentazione prodotta dall’UE; fonti di cognizione sono per la legislazione la GUUE e per la giurisprudenza la Raccolta della giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale dell’Unione. 3

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 CAPITOLO SECONDO. Origini e sviluppi del processo di integrazione europea.

1. Il processo di integrazione europea: dalle origini all’Atto unico europeo. La fine della seconda guerra mondiale segna per l’Europa non solo la fine di quel conflitto ma anche l’uscita da un periodo politicamente ed economicamente drammatico. Con la cessazione prende infatti il via una nuova epoca politica. Si fa strada in Europa la convinzione della necessità di una nuova dimensione politica fra Stati e di una diffusa cooperazione. Nel decennio successivo ,al fine di prevenire le ostilità, queste iniziative vanno anche al di fuori del continente e vedono la formazione di diverse organizzazioni internazionali (NATO nel 1949) ; altre invece nascono con un carattere decisamente europeo come l’organizzazione europea di cooperazione economica (OECE,1948), creata da sedici paesi europei per gestire il Piano Marshall di ricostruzione dell’Europa e trasformatosi poi nel 1960 in OCSE (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico) ; il Consiglio d’Europa (1949) a tutela dei diritti dell’uomo e dei valori democratici. Progressivamente tuttavia si fa strada l’idea di una collaborazione sempre più stretta. La primissima idea era già delineata, seppur in chiave federalista, nel “Manifesto di Ventotene” per un’Europa libera e unita. Il progetto venne però declinato da Robert Schumann in una sua Dichiarazione nel maggio del 1950. La Dichiarazione,nel riconoscere che “l’Europa non potrà farsi in una sola volta e tutta insieme”, poi indica la creazione di “un’organizzazione aperta agli altri paesi europei che metta l’insieme della produzione franco – tedesca di carbone e di acciaio sotto una comune Alta Autorità” come il primo passo da compiere in vista di quell’obiettivo. Quel primo passo poi venne realizzato con l’entrata in vigore nel 1952 del Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA) firmato nel 1951 da Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi (i sei Paesi fondatori). Il processo di integrazione poi si è andato ulteriormente sviluppandosi con altre due entità : nel 1957 gli stessi sei paesi diedero vita a Roma ai trattati istitutivi della Comunità economica europea (CEE) e della comunità europea per l’energia atomica (CEEA o Euratom). Queste furono le tre comunità originarie dell’Europa e attraverso queste prendeva le prime mosse quello che poi sarebbe divenuto un disegno unitario volto principalmente a un mercato comune basato sulla libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi, e dei capitali e caratterizzato da condizioni di concorrenza non falsate né da vincoli da parte dei poteri pubblici dell’immissione di dazi. L’unitarietà del disegno ha trovato poi riflesso anche nelle vicende dell’apparato istituzionale. Originariamente si registravano quattro istituzioni principali : due come organi di governo e due come organi di controllo dei primi due. Quest’ultime erano il Parlamento europeo e la Corte di giustizia quali avevano funzioni omogenee presso le tre comunità , consistenti ,per il primo, in un potere di controllo politico oltreché di un potere consultivo nel processo decisionale e per la Corte una funzione di controllo giurisdizionale generale. Per quel che concerne invece il potere governativo vi erano delle difformità. E in particolare, nella CECA l’istituzione centrale era l’Alta Autorità come organo indipendente e portatore dell’interesse generale (il Consiglio speciale 4

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dei Ministri degli Stati membri – organo intergovernativo – aveva essenzialmente una funzione secondaria e consultiva) ; nella CEE e nella CEEA invece il centro di gravità era rappresentato proprio dal Consiglio mentre alla Commissione era riservato sì un ruolo essenziale di impulso normativo e di controllo ma certamente inferiore. Progressivamente l’apparato istituzionale originariamente basato su tre strutture separate ma parallele è andato progressivamente unificandosi nei suoi elementi costitutivi. Già con la conclusione nel 1965 del Trattato sulla fusione degli esecutivi furono istituiti un Consiglio e una Commissione unici delle Comunità europee e vennero unificati il sistema di finanziamento delle attività comunitarie e la struttura di bilancio, basata su un bilancio generale; struttura di bilancio ulteriormente modificata dal Trattato di Bruxelles del 1975 che instituì la Corte dei conti delle Comunità europee in sostituzione della Commissione di controllo della CEE e della CEEA e del Revisore dei conti della CECA. Il processo di integrazione europea conteneva fin dall’inizio la sua propensione alla sua caratterizzazione politica. Il Trattato CEE prevedeva che si dovesse passare da un Parlamento europeo composto di rappresentanti nazionali da questi designati ad un Parlamento eletto direttamente dai cittadini degli Stati membri. A suffragio elettorale diretto nel 1979 si svolgono le prime elezioni europee. Dal nuovo Parlamento partirà, nel decennio dopo, il processo di riforma del sistema. Il primo passo è l’Atto Unico europeo nel 1986 che da luogo a un significativa revisione dei Trattati originari in tre direzioni: viene semplificata la presa di decisione del Consiglio sostituendo l’unanimità con la maggioranza qualificata come regola di voto per le sue deliberazioni in alcuni settori importanti; viene prevista per importanti deliberazioni del Consiglio, la procedura di cooperazione con il Parlamento europeo, il quale si vede riconoscere un ruolo più incisivo nell’adozione degli atti della Comunità, in quanto la sua posizione può influire sulla modalità di voto con cui il Consiglio è chiamato ad adottare l’atto; viene introdotta una prima forma di cooperazione politica in materia di politica estera, sotto la denominazione di Consiglio europeo, dei vertici semestrali tra i capi di Stato o di governo e i ministri degli affari generali.

2. Il trattato di Maastricht e la creazione dell’Unione europea. Uno sviluppo ben più significativo del processo di integrazione europea deve segnarsi nel febbraio del 1992 a Maastricht col Trattato sull’Unione europea (TUE) che entrerà in vigore nel 1/11/1993. Questo trattato non prosegue solo il processo di integrazione ma dà anche luogo a una profonda mutazione della costruzione avviata nel 1957. Questa viene ricollocata in un edificio più nuovo e grande : l’Unione Europea. Di questa le Comunità europee, non perdono formalmente le loro identità, ma diventano parte accanto a due nuovi settori di cooperazione tra gli Stati membri – la cooperazione in materia di politica estera e sicurezza comune (PESC) e giustizia e affari interni (GAI). A partire da Maastricht, con questo nuovo edificio, l’Unione europea si regge su tre pilastri: il primo composto dalle Comunità europee, il secondo costituito dalla PESC e il terzo formato dalla GAI. Nel Trattato viene inserita la nozione di cittadinanza dell’Unione, quale status comune a tutti i cittadini degli Stati membri, che si aggiunge alla cittadinanza nazionale arricchendola di propri specifici diritti. Si ampliano le competenze della Comunità a materie quali l’istruzione e la formazione professionale, le reti trans europee, l’industria, la sanità, la cultura, la cooperazione allo sviluppo, la 5

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tutela dei consumatori; e si rafforzano quelle già esistenti in materia di politica sociale, coesione economica e sociale, ricerca e sviluppo tecnologico, ambiente. Vengono modificati alcuni meccanismi di funzionamento introducendo, a scapito della procedura di cooperazione, la procedura di codecisione con il Parlamento europeo che dà a quest’ultimo un ruolo paritario con il Consiglio per l’adozione di atti comunitari. Viene creata l’unione economica e monetaria in vista del passaggio ad una moneta unica. Il disegno istituzionale di Maastricht viene perfezionato cinque anni dopo ad Amsterdam nel 1997. Anche se più modeste, le modifiche recate ai Trattati istitutivi compreso il Tue, non sono però meno significative. I principi di libertà, democrazia e di rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali oltre che allo stato di diritto vengono consacrati nel Tue coma valori fondanti dell’Unione, una cui violazione da parte di uno Stato membro può portare a sanzioni da parte del Consiglio. Per la prima volta si procede con l’abrogazione di disposizioni divenute obsolete e la rinumerazione degli articoli. Il terzo pilastro creato a Maastricht viene trasferito nel TCE, , assoggettando cioè ai meccanismi ed alle regole di questo, la materia dei visti, asilo e immigrazione e la cooperazione giudiziaria in materia civile. Viene prevista la possibilità che gli Stati membri siano autorizzati dal Consiglio ad avviare tra loro cooperazioni rafforzate in un determinato settore o materia, utilizzando le istituzioni, le procedure ed i meccanismi previsti dai Trattati. Il numero degli Stati membri si è raddoppiato passando dai sei fondatori a 15, nel 1973 avevano aderito Regno Unito, Irlanda e Danimarca, nel 1981 Grecia, nel 1986 Spagna e Portogallo, nel 1995 Austria, Finlandia e Svezia. 3. L’allargamento e il cammino verso il Trattato di Lisbona. Proprio l’allargamento diventa il tema principale dei successivi sviluppi dell’integrazione europea. La caduta del Muro di Berlino e la conseguente dissoluzione del blocco sovietico hanno consentito di avviare il processo di adesione di altri dieci nuovi Stati nella gran parte provenienti appunto da quel blocco (Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta,Polonia, Repubblica ceca, Slovenia, Slovacchia e Ungheria). Si poneva dunque la necessità di adattare i meccanismi di funzionamento dell’Unione ad un probabile incremento degli Stati membri e così annunciava un protocollo allegato al Trattato di Amsterdam che suggeriva un “riesame globale delle disposizioni dei Trattati concernenti la composizione e il funzionamento delle istituzioni”. In realtà si fece ben più di un semplice “riesame globale” con la firma del Trattato di Nizza nel 2001, in vigore nel 2003, il quale provvide ad intervenire sulla composizione di alcuni organi tra cui la Commissione, sulla ponderazione del voto in seno al Consiglio e sulla procedura di codecisione. Il risultato è che mentre si da luogo ad una modifica dei Trattati già se ne prefigura una nuova per un’esigenza di rivisitazione complessiva del sistema. Il processo continua. Al termine di un percorso negoziale deciso con la Dichiarazione di Laeken(2001) viene firmato a Roma nel 2004 il “Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa” destinato a rimpiazzare integralmente i Trattati esistenti. L’obiettivo ...