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Resumen de Secreto eficiente del presidencialismo argentino...

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Bonvecchi y Mustapic Introducción La visión preponderante sobre el funcionamiento del presidencialismo argentino ha sido hasta ahora la de un predominio condicionado del Ejecutivo sobre el Legislativo. Según esta visión, el Ejecutivo domina en general la agenda y la producción legislativas en tanto se cumplan ciertas condiciones: la cooperación del partido-cartel mayoritario, el mantenimiento de la disciplina partidista y la persistencia de altos índices de popularidad presidencial Un reciente trabajo desafía esta visión preponderante al centrarse en el contenido de las leyes y no ya en el mero hecho de su aprobación, se muestra que los presidentes argentinos han sido exitosos en preservar la sustancia de los proyectos de su agenda legislativa contra las modificaciones propuestas por el Congreso independientemente de su popularidad, del tamaño de su coalición legislativa, del ciclo electoral y del efecto “luna de miel”. El éxito del presidencialismo NO se debe al resultado de las políticas públicas, porque como pudimos ver en el texto de Stein y Tommasi, la Argentina tiene un nivel bajo en calidad de políticas públicas. El éxito se da porque el funcionamiento del PE y del PL no genera inmovilismo – que luego puede llevar a un quiebre – por eso se dice que es eficiente.

El argumento que aquí se propone es que el éxito de los presidentes está garantizado por la presencia de dos agendas legislativas generalmente no competitivas: la agenda de los legisladores, concentrada en temas de interés local o sectorial; y la agenda del Ejecutivo, concentrada en temas de alcance nacional y/o general. Esta división del trabajo legislativo constituye el secreto eficiente del presidencialismo argentino porque permite a cada uno de los Poderes representar de manera efectiva a su propio electorado sin obstaculizar la tarea representativa del otro.

El presidencialismo federal posee una doble caracterización que hay que mirar para la formulación de políticas públicas y para entender la complejidad de los actores. Hay que tener e cuenta que siguiendo el tipo de gobierno presidencial podremos encontrar como actores a los tres poderes: PE, PL y PJ. Y considerando el tipo de gobierno federal se destacan como actores los distintos niveles de gobierno: Nación, provincias y municipios. Los actores principales del Juego político Nacional argentino: 

Actores institucionales que participan en el proceso político de la política pública: se centra en el triángulo compuesto por el presidente, el Congreso y los gobernadores.

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Presidente

Congreso (legislatura nacional)

Gobernadores

Legislaturas provinciales

A estos se le suman los actores no institucionales que tienen incidencia. Estos son por ejemplo la burocracia estatal y la protesta social.

Distintas hipótesis en el argumento  

Parte del debate del presidencialismo si tiende o no al quiebre. Hay una visión dominante: La literatura sobre el funcionamiento del presidencialismo en Argentina sostiene que el presidente suele ser el actor predominante en las relaciones Ejecutivo-Legislativo, es decir, que existe un predominio del PE sobre el PL que descansa en la capacidad de ver aprobadas sus iniciativas por el Congreso y de ejercer un control negativo sobre la agenda legislativa. Este se da por tres condiciones:  “luna de miel”  Peso del partido del presidente en el parlamento  Disciplina partidaria y popularidad  Si estas últimas dos condiciones – que son contextuales – no existieran, no es alto importante porque en general los presidentes eran exitosos de igual manera en la aprobación de su agenda legislativa. ¿Cómo se explica eso?

Hay dos visiones sobre esto; una señala que dependería de la cooperación del partido-cartel mayoritario en el Congreso, sin la cual no sería posible evitar que proyectos de ley no deseados por el Ejecutivo fueran aprobados por el Congreso. Otra sostiene que dependería del mantenimiento de la disciplina partidista –específicamente, de su producción por medio de la distribución de incentivos selectivos tanto en el Congreso (cargos parlamentarios, recursos técnicos y financieros) como en las provincias (transferencias intergubernamentales). Para otros autores dependería del mantenimiento de altos índices de popularidad por parte del presidente, antes que del tamaño de su coalición legislativa o de la magnitud de su poder de decreto.

Los autores desplazan el foco del análisis desde la tasa de aprobación de las iniciativas presidenciales a la frecuencia y la naturaleza de las modificaciones introducidas por el Congreso a los proyectos de ley enviados por el Ejecutivo. Para estudiar estas modificaciones utilizan dos medidas: una escala cualitativa, que distingue el grado de alineamiento con las preferencias presidenciales de los proyectos aprobados por el Congreso según la cercanía del contenido de las iniciativas aprobadas respecto del proyecto original; y el Legislativo Input Score, que establece el alineamiento con las preferencias presidenciales según la identidad partidista de los autores de las modificaciones.

Respuestas: Argumento I: La eficiencia del presidencialismo es por la existencia de dos agendas. Su hipótesis: la presencia de dos agendas legislativas que no son competitivas y no se afectan se debe a que los intereses de los legisladores son de alcance provincial, por lo que no obstruyen los intereses del presidente que tienen alcance nacional. El secreto eficiente es división del trabajo entre el presidente y el Congreso: los proyectos presidenciales estarían centralmente orientados a temas nacionales y los proyectos de los legisladores a temas locales o sectoriales Argumento II: por qué existe una doble agenda Su hipótesis: Desde una perspectiva macro institucional podría sostenerse que el origen de la doble agenda legislativa se encuentra en el diseño presidencial y federal de la separación de poderes y de la división de funciones entre el gobierno nacional y los subnacionales. Es decir, por las condiciones institucionales argentinas. El secreto eficiente es que este diseño institucional (reglas formales) genera incentivos para la especialización de la tarea representativa por parte del Ejecutivo y del Legislativo. Así, el presidente se especializaría en representar al conjunto del electorado nacional en tanto los legisladores representarían a los electorados de sus distritos o a sectores socioeconómicos relevantes en sus territorios. De esta especialización se derivaría una división del trabajo explicada en el argumento 1. Argumento III: por qué el Legislativo le da prioridad a las iniciativas del Ejecutivo Su hipótesis: La respuesta debe buscarse en otro lado, no en lo institucional o normativo – pues no hay ninguna regla que obligue al PL a que priorice las iniciativas del PE –, sino en las reglas informales y prácticas que regulan el proceso legislativo. La relevancia de este punto encuentra sustento en las siguientes dos cuestiones. En primer lugar, la debilidad relativa del poder de agenda del Ejecutivo. El presidente argentino prácticamente no tiene iniciativa legislativa exclusiva; está en un pie de igualdad con los legisladores. Tampoco dispone de mecanismos de urgencia que obliguen al Congreso a introducir sus temas en la agenda parlamentaria. El presidente sólo puede fijar la agenda cuando no están previstas las sesiones ordinarias, esto es, entre los meses de diciembre y febrero.

El segundo aspecto para destacar es que a lo largo del proceso legislativo hay varias instancias a través de las cuales los legisladores pueden intervenir para proponer modificaciones a las iniciativas. Con esto simplemente queremos marcar que se trata de un proceso legislativo poroso, abierto a la influencia. Reglas informales 1 y 2 explicadas más abajo. Argumento IV: por qué las iniciativas del PE resultan ser aprobadas sin modificaciones sustantivas, pues los legisladores tienen la facultad de hacerlo pero no lo hacen. Su hipótesis: aparte de la doble agenda, los legisladores no están preocupados por temas de interés nacional. Esto no significa que los legisladores carezcan de intereses generales; tan sólo implica que tienen menos iniciativas de ese tipo. Su carrera política hace que se enfoquen en los intereses de su distrito. Esta es la que termina garantizando que se aprueben los proyectos del presidente. Además, justamente como las cuestiones presentadas por el presidente no tienen en cuenta los temas territoriales, no afecta a los legisladores. Va a haber choque cuando se afecten los intereses territoriales en las propuestas el PE.

Conflictos PE y PL se dan cuando ocurre un choque de agendas. Conflictos por choques de los intereses de los legisladores con los del presidente. Conflictos de alta intensidad: En Argentina existieron pero fueron excepcionales.  

Proyectos del PE rechazados por el PL Proyectos del PL rechazados por el PE

Resultados: abandono del proyecto y/o cambio radical del proyecto. Conflictos de baj a intensidad: Hubo en nuestro país pero se pudo encontrar el equilibrio a través de: 

Insistencias legislativas: surge cuando un presidente veta parcialmente un proyecto aprobado por el Congreso y lo que el Legislativo hace a la hora de insistir es reintroducir algunos de los elementos que estaban incorporados en el veto parcial del presidente. Siempre es una insistencia que vuelve sobre el proyecto original que había sido aprobado por el Congreso pero que el presidente modificó (veto parcial) a la hora de su promulgación. Requieren mayorías calificadas en ambas cámaras. Buscan introducir en el proyecto del ejecutivo temas de alcance territorial, no buscan modificar sustancialmente a su contenido. No representan un desafío abierto a las políticas nacionales o al liderazgo del presidente. Lo que buscan es introducir es en el proyecto presidencial o en la promulgación de la ley presidencial un contenido de alcance local o sectorial. Lo que hay es un alejamiento de las preferencias de los legisladores respecto a las preferencias legislativas del presidente. En Argentina hubo un alto alineamiento de los legisladores para su aprobación.

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Modificaciones a proyectos del PE (sucede en el caso de los presupuestos, todos sufrieron modificaciones pero SIEMPRE lograron su aprobación): modificaciones sustantivas que alejan el contenido del proyecto de las preferencias del Ejecutivo para promover o defender los intereses de actores sectoriales o intereses subnacionales o para limita las capacidades institucionales del Ejecutivo de tomar decisiones sin la participación del Congreso. Modificaciones a proyectos del PL

¿Cómo es que las iniciativas del presidente pueden ser tratadas? En síntesis, sostenemos que la escasa importancia de la carrera legislativa nacional y la prioridad dada a las iniciativas del presidente favorecen la convivencia entre las agendas del Ejecutivo y del Legislativo La presencia de la doble agenda permite explicar el éxito del presidente en conseguir aprobación para sus proyectos sin modificaciones sustantivas; permite, también, dar cuenta de la capacidad de los legisladores de conseguir aprobación para sus propios proyectos. En este marco, esperamos que las diferencias entre los poderes se presenten cuando esas agendas interfieran entre sí. Mientras eso no suceda, lo más probable es que ni uno ni otro obstaculicen el trámite legislativo. Antes de entrar de lleno a esta cuestión, permítasenos una digresión acerca del uso de la expresión “secreto eficiente”

La doble agenda legislativa como secreto eficiente del presidencialismo argentino. ¿cuáles son sus determinantes? Hipótesis I que complementamos con la hipótesis II, son la hipótesis III y la hipótesis IV. Lo que dicen las hipótesis III y IV es que los determinantes son:  

por un lado, las carreras políticas de los legisladores y, por el otro lado, las reglas informales.

Cuando miramos carreras políticas vemos dos elementos relevantes para explicar el interés de los legisladores a temas de alcance subnacional: 1. Legitimidad de origen (origen del legislador): los aspectos territoriales del sistema electoral ya que son elegidos en los distritos (provincias) por lo que en su mandato representan al electorado territorial. El tema es que, (considerando el argumento de Stepan) como consecuencia del federalismo hay sobrerrepresentación territorial de algunas provincias tanto en Diputados como en Senadores, y si a esto lo vinculamos con el bicameralismo simétrico que se emplea en Argentina, llegamos a la conclusión de que los actores subnacionales son extremadamente relevantes y tienen mucha incidencia en la toma de decisiones (demo-restricción) ya que se le otorga mucha importancia a los electorados subnacionales en el proceso de toma de decisiones a nivel nacional.

2. Carrera política (futuro del legislador): como están orientados a nivel subnacional, una vez que han conseguido mostrarse, tienden a volver a su distrito para llevar a cabo actividades ejecutivas subnacionales (gobernador, intendente). Para ellos, el Congreso es un “lugar de tránsito”, 2 de cada 10 son reelectos, cuando comienzan, el expertise de los legisladores es muy bajo, es ahí donde lanzan su carrera política.

Ahora, mirando el segundo determinante de la doble agenda, las reglas informales, se pueden destacar dos: 

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Regla informal 1: explica por qué el presidente termina siendo exitoso, por qué las iniciativas del Ejecutivo tienen prioridad. la regla se mantiene aún bajo gobiernos divididos. Entonces, no es simplemente que el partido de gobierno asegura que se van a tratar las iniciativas del Ejecutivo; opera, también, un acuerdo implícito entre gobierno y oposición para que ello suceda.  Distribución equilibrada de las iniciativas sancionadas.  Tasa de éxito: mayor para las iniciativas del Ejecutivo.  Tiempo de sanción: menor para las iniciativas del Ejecutivo.  Número de lecturas: menor para las iniciativas del Ejecutivo. Regla informal 2: complementa a la regla 1 y entender por qué o cómo se explica que las iniciativas de los legisladores logren ser aprobadas. Universalismo y reciprocidad: todas las provincias y partidos obtienen aprobación del resto para algunas iniciativas de su interés a cambio de que cada una colabore aprobando iniciativas que interesan a las demás.

Cuando los sistemas electorales alimentan las tendencias particularistas de los legisladores el resultado puede llegar a ser “ineficiente” en dos planos. En el electoral, pues el particularismo dificulta la posibilidad de que los votantes cuenten con opciones claras de alcance nacional. En el legislativo, porque la actividad del Congreso se encuentra motorizada por la búsqueda, por parte de los legisladores, de beneficios específicos para sus propios distritos. Los regímenes parlamentarios también fueron analizados desde la óptica del localismo, Por esta razón, a la hora de elegir a los miembros del Parlamento, los ciudadanos eligen también un Gobierno comprometido con políticas nacionales antes que centrado en preocupaciones locales. Frente al desafío del dominio particularista; El argumento presentado por Shugart y Carey inclina la balanza en favor de diseños que coloquen el acento en los poderes partidistas del presidente. En oposición, serían “ineficientes” aquellos diseños que fortalecen las atribuciones legislativas de los presidentes al tiempo que mantienen intactos los impulsos parroquiales. Estas implicancias normativas del análisis de Shugart y Carey encontraron escaso eco en el reformismo institucional latinoamericano bajo la tercera ola de democratización. En efecto, a la hora de introducir cambios constitucionales, los países de América Latina eligieron ampliar los recursos legislativos en manos del Ejecutivo. Sin embargo, podría argumentarse que, al optar por fortalecer los poderes legislativos del presidente, los constituyentes latinoamericanos fueron tributarios de una lectura políticoinstitucional más atenta a los riesgos de inmovilismo que a los problemas del particularismo. Desde esta óptica la idea de división del trabajo entre Ejecutivo y Legislativo, uno orientado a

cuestiones generales y el otro a cuestiones parroquiales, no tiene por qué ser considerada ni problemática ni ineficiente por definición. Es, desde esta perspectiva, que en este trabajo consideramos que la división de tareas forma parte del “secreto eficiente” del presidencialismo argentino. Dicho esto, resulta pertinente aclarar que el interés de los legisladores por las cuestiones locales no significa que dejen de atender otros temas. De hecho, la intervención de los legisladores en el Congreso es más amplia ya que no sólo deben decidir sobre sus iniciativas sino tratar también las que presenta el Ejecutivo

Argumento Mustapic

complementario

al

de

Bonvecchi

y

Las provincias, que tienen recursos institucionales relevantes (votos en el Congreso) tienen déficit fiscales y muchos empleos públicos. Gastan más de lo que recaudan, y por eso, piden recursos financieros el gobierno nacional. De esta manera, son capaces de refinanciar alguna deuda provincial, invertir en obra pública o aumentar el empleo público. El gobierno nacional otorga estas transferencias nacionales – ya sean por coparticipación federal o por transferencias no automáticas – a cambio de:  

apoyo político por parte de los legisladores nacionales que son los representantes de las provincias (recursos institucionales) colaboración de organizaciones políticas territoriales para reproducir el apoyo de la opinión pública en las elecciones de medio término o renovación del mandato.

Este intercambio también permite entender que la tasas de éxito del presidente sea mayor que la de los legisladores, pues el gobierno central tiene recursos económicos que compran el apoyo de los gobierno provinciales y por ende de sus legisladores. Si esto no funciona o resulta, las agendas legislativas chocarán entre sí.

La dinámica del juego político federal en la Argentina •El rendimiento marginal de los votos en el Congreso es función del nivel de sobre o subrepresentación de cada provincia y de sus características socioeconómicas. •El peso marginal de las transferencias nacionales hace más diferencia en provincias de poca población y tiene un impacto más directo y fuerte cuanto mayores sean las incidencias del empleo y la inversión pública en la provincia. •Conclusión: invertir en provincias pequeñas pero que tienen la misma cantidad de votos que las grandes en el Senado y pesan más que su volumen demográfico en la Cámara de Diputados es especialmente eficiente para el gobierno nacional. •RESULTADO: NEGOCIACIÓN POLÍTICA ENTRE GOBIERNO NACIONAL Y GOBIERNOS PROVINCIALES (intercambio de recursos financieros a cambio de apoyo legislativo)....