Seminarium 3 termin 1 - lagstiftningsprocessen PDF

Preview

Summary

Inför ett stundande riksdagsval vill regeringen få igenom ett av sina vallöften för att ha
något positivt att visa upp för väljarna. Det handlar om att införa ett språkkrav för
medborgarskap. Regeringen vill få igenom detta så snabbt som möjligt och vill ha
underlag från er kring d...

Description

Uppgift 1 Inför ett stundande riksdagsval vill regeringen få igenom ett av sina vallöften för att ha något positivt att visa upp för väljarna. Det handlar om att införa ett språkkrav för medborgarskap. Regeringen vill få igenom detta så snabbt som möjligt och vill ha underlag från er kring detta. a. Regeringen önskar först en föredragning kring hur regeringens beredning av ett lagförslag normalt ser ut samt ett förslag på hur processen kan snabbas upp. Regeringen vill särskilt veta vilka delar av processen som är obligatoriska och vilka som inte är det. Initiativ: Det första steget i antagandet av ett lagförslag är ett initiativ från någon aktör. Från regeringens håll kan det ex. komma från något av departementen eller genom ett vallöfte. RF 4:4 initiativrätt. Kommitté: Regeringen kan vidare tillsätta en kommitté för att utreda initiativet till lagförslaget genom s.k. kommittédirektiv. Dessa direktiv måste regeringen, liksom alla regeringsärenden, besluta kring kollektivt genom vad som framgår i RF 7:3. Att tillsätta en kommitté för beredningen av ett lagförslag är ingenting som är obligatoriskt för regeringen, även om det är det absolut vanligaste tillvägagångssättet. Inom kommitténs arbetslag finns olika typer av människor som bereder ärendet. Det är bl.a. en ordförande, olika typer av experter, sakkunniga, mm. Vad gäller kommitténs generella arbetssätt finns en del regler att förhålla sig till. Dessa stadgas i Kommittéförordning (1998:1474). I kommittédirektivet kan regeringen vidare ange riktlinjen för kommitténs arbete, vilken fråga som behandlas och när utredningen ska vara färdig. Resultat: Vad kommittén sedan kommer fram till i sin utredning publiceras som betänkande I SOU, vilket framgår av 22 § Kommittéförordning (1998:1474). Om ett förslag utarbetats av särskilda utredare i en intern utredning publiceras istället resultatet som en rapport i Departementsserien (Ds).

Remissförfarande/beredningskrav: om regeringen bestämmer sig för att fortsätta driva vidare lagförslaget är nästa steg i processen en remissomgång. Detta steg är obligatoriskt om man ska gå vidare med ett förslag i lagstiftningsprocessen! Remissförfarandet stadgas i RF 7:2 och innebär i korta drag att regeringen kan inhämta synpunkter på lagförslaget från berörda myndigheter, organisationer och andra intressenter. Här är helt enkelt syftet att se till vilket stöd allmänheten har för dess förslag. Om remissinstanserna generellt sett har en negativ hållning kan regeringen bestämma att lägga ned ärendet, eller omarbeta det i en fortsatt intern beredning. Widerström: "Enligt Propositionshandboken bör remisstiden som huvudregel inte sättas kortare än tre månader. Allt för korta remisstider har vid flertalet tillfällen utgjort grunden för att Lagrådet ansett att beredningskravet inte varit uppfyllt." Lagrådsremiss (RF 8:20-22): om regeringen efter att ha fått in remissvaren väljer att gå vidare med ärendet ska ett utkast till proposition sammanställas och lagrådet ska granska förslaget. Detta steg är obligatoriskt i lagstiftningsprocessen. I lagrådsremissen måste lagrådet (enl. RF 8:22) särskilt ta hänsyn till lagförslagets förhållande till:  Grundlagsfrågor  Fri- och rättigheter  Förenlighet med EU-rätten och EKMR

Allmänna handlingar GDPR-frågor Civilrätt Betungande offentlig rätt Lagrådet lämnar sedan sina synpunkter i form av ett yttrande.    

Regeringen är inte bundna av Lagrådets yttrande och det följer således inga konsekvenser för regeringen om den skulle frångå Lagrådets synpunkter. När Lagrådets yttrande kommit in bestämmer regeringen om ärendet ska drivas vidare. Om man går vidare arbetar man i Regeringskansliet vidare med att utforma en proposition.

RIKSDAGEN Proposition (RO 9:2, samt 9.2.1): regeringen lämnar proposition till riksdagen för att ta ställning till förslaget. En proposition ska innehålla:  Regeringens protokoll i ärendet,  En redovisning av ärendets beredning och  Skälen för regeringens förslag.  Propositioner med lagförslag ska i förekommande fall innehålla Lagrådets yttrande. Alla riksdagsledamöter får väcka egna förslag i förhållande till regeringens proposition inom 15 dagar efter det att prop. Lämnats in, s.k. följdmotioner (RO 9:12) Utskott: Vidare ska lämpligt riksdagsutskott bereda propositionen och ev motioner i enlighet med RF 4:5 och RO 10:2 och vidare lämna sina synpunkter på förslaget i ett utskottsbetänkande. Riksdagen fattar beslut: Enligt RF 4:7 ska beslut i riksdagen fattas med absolut majoritet. Innan beslut får fattas ska varje statsråd och varje ledamot som vill ha fått yttra sig. Enligt RO 11:21 ska riksdagens beslut tillkännages genom en riksdagsskrivelse. En bekräftelse på att beslutet är fattat. Regeringen utfärdar lagen: RF 8:19. En beslutad lag ska utfärdas av regeringen så snart som möjligt. Lagar ska kungöras så snart som möjligt. Detsamma gäller förordningar, om inte annat anges i lag. Lagen offentliggörs (kungörs) i SFS. (Lag (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar). Lagen anses kungjord när den publicerats elektroniskt på webbplatsen.

Påskyndad lagstiftning - vid kris, krig och krigsfara "Det finns vissa bestämmelser i RF och RO som medger ett snabbare lagstiftningsförfarande än vanligt. Exempelvis kan regeringen, om det finns synnerliga skäl, lämna en proposition efter propositionstidens utgång, eller föreslå att riksdagen tar beslut om förkortad följdmotionstid (9 kap. 3 och 13 §§ RO)." Det är även möjligt att undvika remittering från Lagrådet om denne skulle förutses fördröja lagstiftningsprocessen avsevärt (8 kap. 21 § 3 st. RF). Skriftliga remissförfaranden kan i rena undantagsfall ersättas av muntliga remissmöten. "Trots att ett lagförslag anses brådskande ska således det ordinarie beredningsförfarandet följas i så stor utsträckning som möjligt. Vid brådskande ärenden måste särskilda ansträngningar göras för att ge berörda instanser en möjlighet att sätta sig in i förslagen, överväga dem och formulera sina

synpunkter. Det finns dock egentligen inga formella hinder mot att de normala rutinerna för beredningen i undantagsfall ersätts med ett snabbare förfarande." Det är tveksamt om regeringens förslag om införandet av språkkrav för medborgarskap objektivt kan anses vara ett brådskande ärende, och det är således tveksamt om en påskyndad beredning kan rättfärdigas. I 2014/15: KU20 s. 178 har dessutom KU INTE godtagit ett argument för avsteg från beredningsrutinerna när det handlat om att regeringen i samband med ett valresultat vill få genomslag för den förda politiken, vilket det handlar om i aktuellt fall. Å andra sidan är det i slutändan regeringen som avgör när ett ärende är brådskande. Med detta till grund verkar regeringen ha möjlighet att snabba på lagstiftningsprocessen trots att detta kan gå emot praxis från KU mm. Vidare står skriver i Propositionshandboken att en proposition kan behöva skrivas utan att något betänkande tagits fram eller remissförfarande skett när det gäller ”frågor av stor politisk tyngd där regeringen vill ha ett snabbt genomförande” Ds 1997:1 s. 26 f. Vidare har KU medgett att kortare tid för Lagrådets yttrande kan godtas om det "är angeläget att ny lagstiftning snabbt kommer på plats". Vad som kan utgöra dessa skäl exemplifieras dock inte så det är väl en bedömningsfråga. Det kan dock konstateras av Widerström att "Vid brådskande ärenden måste särskilda ansträngningar göras för att ge berörda instanser en möjlighet att sätta sig in i förslagen, överväga dem och formulera sina synpunkter". Slutsatsen är ändock att det egentligen inte finns några formella hinder mot att de normala rutinerna för beredningen i undantagsfall ersätts med ett snabbare förfarande. Däremot hävdar Lagrådet och KU starkt att det måste finnas synnerliga skäl för att regeringen ska kunna medges avsteg från normala beredningsrutiner. I aktuellt fall kan man därför argumentera för att det inte föreligger synnerliga skäl för regeringen att snabba på beredningsärendet.

b. Regeringen vill även ha en föredragning kring hur riksdagens beredning av ett lagförslag normalt ser ut och förslag kring hur processen kan snabbas upp. De vill särskilt veta vilka delar av processen som är obligatoriska och vilka som inte är det. Regeringen vill även veta var i processen som oppositionen kan ställa upp hinder eller fördröja processen. Identifiera även talmannens roll i lagstiftningsprocessen. Talmannens roll: RO 9:3, 9:13. Talmannen kan påskynda processen om det föreligger särskilda skäl. Riksdagen och regeringen kräver synnerliga skäl för påskyndande. RO 11:21 riksdagens skrivelser undertecknas av talmannen. 1. Motion (RF 4:4, RO 9:10-11) eller proposition (RO 9:2) till riksdagen. a. Följdmotioner kan lämnas in av alla riksdagsledamöter (RO 9:12). Riksdagen kan, på förslag av regeringen, påskynda processen genom att KORTA motionstiden RO 9:13. 2. Riksdagen sammanträder på kallelse av talmannen RO tilläggsbestämmelse 4.4.2. Denne beslutar sedan kring bordläggning kring ärendets beredning i kammaren. , RO 10:2 2 st. Tanken med bordläggningen är att riksdagsledamöterna ska få möjlighet att ta del av lagförslaget. a. Bordläggningen kan vid behov hoppas över för att påskynda processen i detta avseende. Ärendet hänvisas då direkt till behörigt utskott. RO 10:2 2st. 3. Utskott: Vidare råder beredningstvång i riksdagen och med det menas att lämpligt riksdagsutskott ska bereda propositionen och ev motioner i enlighet med RF 4:5 och RO 10:2 och vidare lämna sina synpunkter på förslaget i ett utskottsbetänkande. Betänkandet ska göras tillgängligt för riksdagsledamöterna senast två dagar före den dag då ärendet ska behandlas (RO 11:2).

a. Särskilda utredningsåtgärder: Utskott kan vara tvunget att inhämta yttring från Lagrådet (RO 10:5) om ärendet i fråga behandlar det som framgår av RF 8:21. Utskottet kan även inhämta yttranden från andra utskott, RO 10:7 eller upplysningar och yttranden från berörda myndigheter, RO 10:8. b. Oppositionens hinder: En minoritet om 1/3 av ledamöterna kan påfordra återförvisning till utskottet som berett ärendet. Kammaren kan remittera förslaget till ett annat utskott (RO 11:5). 4. Riksdagen fattar beslut: Enligt RF 4:7 ska beslut i riksdagen fattas med absolut majoritet. a. Innan beslut får fattas ska varje statsråd och varje ledamot som vill ha fått yttra sig. Möjlighet för oppositionen att fördröja processen. Enligt RO 11:21 ska riksdagens beslut tillkännages genom en riksdagsskrivelse. En bekräftelse på att beslutet är fattat. Vad kan oppositionen ställa upp för hinder? Förlängd motionstid om det finns särskilda skäl (RO 9:13 3 st.) Kräva remiss från lagrådet (RF 8:21. RO 10:5) Inhämtning av upplysningar eller yttrande om minst fem av dess ledamöter begär det (RO 10:9). Beslut om bordläggning (RO 10:2) Majoritet vid röstningen ej uppnås (RF 4:7) Alla har rätt att yttra sig, RF 4:7. Talmannens roll: Leder riksdagsarbetet, innehar det yttersta ansvaret (RO 4:2) Deltar varken i utskottsarbetet eller i debatter och omröstningar i kammaren (RO 6:6). RO 11:7 - talmannen kan vägra att ställa proposition om ett lagförslag enligt talmannen strider mot grundlag.

Uppgift 2 Under våren 2020 uppmärksammar media att en rad högt uppsatta företagsledare har undvikit att betala skatt genom avancerad skatteplanering. Detta upprör många människor. Regeringen väljer därför under hösten 2020 att lägga fram ett förslag till en lag om särskild skatt för skattesmitare: lag (2020:0000) om särskild skatt för personer som undvikit skatt i Sverige. Lagen motiveras med att svenska staten förlorar väsentliga summor i skatteintäkter, något som regeringen menar direkt påverkar möjligheten att finansiera den offentliga sektorn. I den föreslagna lagtexten anges att lagen gäller ”personer som agerar i strid med intentionerna bakom skattelagstiftningen genom skatteplanering som haft som syfte att undvika taxering i Sverige”. I förarbetena namnges de tre företagsledare som varit mest omtalade i medierapporteringen som exempel på personer som kan komma att omfattas av lagen.. Under riksdagsbehandlingen motsätter sig minoriteten i riksdagen att förslaget genomförs och menar att det till och med strider mot grundlag. Minoriteten utnyttjar i det läget sin rätt att begära ett yttrande från lagrådet, något som regeringen tidigare på grund av tidsbrist ansett vara omöjligt att göra. Agera lagråd och avge ett motiverat ställningstagande till riksdagen. Som förlaga kan med fördel ett verkligt yttrande fungera; gå därför gärna in på www.lagradet.se för att se hur yttrandena kan se ut. Var beredda att presentera ert yttrande med hjälp av Powerpoint. Som vanligt är det viktigt att förhålla sig till de rättsregler som är aktuella.

RF 2:10 förbud mot retroaktiv lagstiftning, se vidare 2 st. Det enda som skulle strida mot grundlag. Legalitetsprincipen. (Finns redan straffrättsliga bestämmelser i Skattebrottslag för aktuellt fall, eller ska den nya lagen ses som komplettering?) BrB 5:1 ärekränkning. I förarbetena namnges tre företagsledare. Sekretesslag 1 §.

I lagrådsremissen föreslås bestämmelser som ska göra det möjligt att besluta om särskild skatt för människor som undvikit att betala skatt genom avancerad skatteplanering. Skatteplanering är per definition inte olagligt i svensk lag. Det finns i dagsläget inget lagstadgat krav på att betala mer skatt än vad som är "nödvändigt". Utgångspunkten i regeringens lagförslag är att få in pengar till statskassan som annars hade gått förlorade genom att införa ett skattetillägg som till synes ämnar vara applicerbart på människor som tidigare agerat i strid med intentionerna bakom skattelagstiftningen och således undvikit att betala skatt genom skatteplanering. Lagförslagets utformning är olycklig på så sätt att regeringen i sin remiss inte enbart verkar syfta till att kommande eller framtida skatteplanering ska omfattas av lagen, utan även de som sedan tidigare underlåtit betala skatt. Detta framgår inte minst av det faktum att lagrådsremissen innehåller namngivningar av personer som man tänker sig ska omfattas av lagen. I aktuellt lagförslag föreslår alltså regeringen en form av retroaktiv lagstiftning, en form av offentlig maktutövning som inte är förenlig med svensk grundlag. Den här typen av retroaktiv skattetillämpning finns det ett grundlagsskyddat förbud mot i 2 kap. 10 § 2 st. Regeringsformen. Vad vidare framgår av lagkommentaren till RF 2:10 skriven av Henrik Jermsten i avsnitt 4 är att bestämmelserna i 10 § inte enbart riktar sig mot domstolar och andra myndigheter med straffprocessuella befogenheter, utan även till lagstiftaren. Regeringens lagförslag är därmed problematisk då den syftar till att omfatta ett större verkningsområde än vad grundlagen och legalitetsprincipen tillåter. Ytterligare en för regeringen belastande omständighet är frågan om lagförslaget kan anses vara generellt verkande. I förarbetena till regeringens lagförslag ligger ovanligt stor tyngd vid att kunna lagföra en specifik grupp personer. Detta torde onekligen strida mot generalitet- och förutsägbarhetskravet i förarbetena till 1974 års grundlag genom Prop 1973:90 4.9.2 s. 136. Vidare finns det fog att rikta kritik mot regeringen i fråga om att den specifika grupp personer som på något sätt utgör grunden till lagförslaget namngivits i förarbetena. Att utelämna deras namn skulle nämligen kunna tänkas strida mot sekretesslagen. Vidare kan man diskutera kring behovet av ny lagstiftning på området. Lagrådet avstyrker, mot bakgrund av vad som framkommit i utredningen ovan, den föreslagna lag (2020:0000) om särskild skatt för personer som undvikit skatt i Sverige. Ytterligare läsning om liknande fall: RÅ 1980:92 RÅ 1986 ref 108

Uppgift 3 Diskutera lagrådets ställning utifrån det faktum att flera uppmärksammade ärenden som avstyrkts av lagrådet ändå har röstats igenom i riksdagen (exv. barnkonventionen, ”samtyckeslagen” ”gymnasielagen” m fl.). En basgrupp ska argumentera för att lagrådets roll i dagsläget är tillräckligt stark och i linje med det svenska statsskicket. En annan basgrupp ska istället hävda att lagrådets roll måste stärkas, inte minst i ljuset av den oroande rättsutvecklingen i vissa europeiska länder. Lyft särskilt lagrådets roll i förhållande till domstolarna. Lagrådet har till uppgift att ge vägledning till riksdagen och regeringen i fråga om nya lagförslag. Den har till uppgift att normpröva bl.a. hur ett lagförslag förhåller sig till grundlagar och andra bestämmelser som måste tas i beaktning för att förslaget överhuvudtaget ska vara tillämpligt mot bakgrund av rättssäkerheten. Lagrådets yttranden är inte bindande för regeringen och riksdagen. Lagrådets generella makt är egentligen förhållandevis liten. Det har ingen vetorätt och ingen direkt makt att fälla ett lagförslag. Det kan egentligen endast avråda från ett lagförslag av olika anledningar, men vad regeringen väljer att göra med den informationen är upp till regeringen själv. Lagrådet fyller en viktig funktion genom att kvalitetssäkra lagförslag men trots detta finns en hel del inskränkningar som rent ut sagt begränsar Lagrådets roll och som ligger till grund för att rollen måste stärkas ytterligare. Den kanske viktigaste inskränkningen att se över är det faktum att lagrådsprövningen överhuvudtaget inte är obligatorisk. Redan här känns Lagrådets roll ordentligt försvagat. Lagrådet fyller den viktiga funktionen att kontrollera hur ett lagförslag förhåller sig till våra grundläggande rättsliga principer. Det här borde onekligen kunna ligga till grund för att Lagrådets uttalanden borde ges mer tyngd i lagstiftningsförfarandet, inte minst för att säkerställa att lagars tillkomst går till på rätt sätt rent juridiskt. I värsta tänkbara scenario riskerar ju nämligen lagförslag i dagsläget underminera rättssäkerheten genom att Lagrådets granskande makt inte har någon bindande kraft. I en rättsstat som Sverige är det ju av största vikt att lagar är förutsägbara, lätta att ta åt sig av allmänheten och att man kan lita på att en lag förhåller sig till grundlagarna och den övriga rättsordningen på ett korrekt sätt. Lagrådets roll i den svenska lagstiftningsprocessen finns det onekligen utrymme för att stärka och att stärka dess roll behöver inte nödvändigtvis inskränka i några grundläggande rättsstatsprinciper. Man skulle åtminstone kunna göra Lagrådsremisserna till ett obligatoriskt steg i lagstiftningsförfarandet. Kontrollmakt i andra länder - t.ex. författningsdomstol.

Ledamöterna som är med i lagrådet har varierande grad och kompetens. Lagrådet består endast av 5 personer. Visserligen experter. Om Lagrådet hade haft mer makt än det har idag hade en för stor del av den lagstiftande makten utgjorts av en väldigt liten grupp människor - en grupp som dessutom besitter väldigt delad kompetens, mycket beroende på vilka ämnen lagförslagen behandlar. Hade Lagrådet haft större beslutandemakt eller till och med veto i fråga om ett lagstiftningsförfarande ska kunna fortsätta beredas eller ej, så hade folksuveränitetsprincipen liksom grunden för vårt parlamentariska statsskick blivit inskränkta på. Det hade med andra ord blivit något av en förskjutning i vår kanske viktigaste demokratiska princip att all makt ska utgå ifrån folket, om en ytterst liten grupp människor fick beslutanderätt i frågor som behandlas av den myndighet som enl. RF 1:6 ska styra riket....