TD - La finalité de l\'action administrative PDF

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Droit administratif ...

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TD : LES FINALITÉS DE L’ACTION ADMINISTRATIVE L’action administrative ne connaît qu’une seule finalité : le service public. On étudiera la police dans une autre partie car sa particularité nécéssité un examen séparé : mais il reste un service public avec la même finalité. Titre 1 : Une finalité générale, le service public. Chapitre 1 : La notion de service public L’action administrative tient sa spécificité dans la finalité qu’elle poursuit et par l’objet qu’elle poursuit, à savoir l’intérêt général. C’est ce qui justifie l’existence d’un droit spécifique et dérogatoire. Ceci trouve sa traduction dans des missions particulières : - Faire respecter l’ordre public par les personnes publiques - Assurer des services pour le besoin de la collectivité, à travers le service public : illustration de l’Etat-providence. Ces deux missions se distinguent sans s’opposer et sont étroitement complémentaires. Partage des éléments d’unité et de dualité :  Unité : critère communs d’identification à tous les services publics, donc un régime commun.  Dualité : fracturée par une distinction SPIC/SPA SECTION 1 : L’ÉVOLUTION DE LA NOTION Notion inséparable de toute intervention étatique. Au moyen âge c’était l’Eglise qui répondait aux besoins des « SP » pourtant. Puis la période postrévolutionnaire connaît un vaste mouvement de laïcisation des SP. 2 périodes vont marquer l’histoire du SP. I – Jusqu’au 20e siècle : l’âge d’or du service public Jèze : « La pierre angulaire du droit administratif français ». Elle permet dès le 19e siècle de fixer les limites et contours du DA. L’arrêt Blanco sera présenté comme sa consécration éclatante qui explicite la notion de SP, justifiant la répartition des compétences entre 2 juridictions différentes. Pourtant, des réserves sont émises :  Le fait que la décision n’ait connu qu’une postérité tardive faisant douter de son caractère innovant  Les propos du commissaire au gouvernement le rattache à la notion de gestion publique De fait, il s’agit avant tout d’une consécration doctrinale entre l’école du SP et de la PP. SP = limite de l’action publique car elle se justifiait par lui. Ceci fut relayé par la JP : CE, Thérond, 1910 où les difficultés liées à l’inexécution d’une mission de SP qui sont confiées à des particuliers sont régis par des contrats administratifs. II – La crise de la notion de service public depuis 1921 La notion de service public a une dimension polysémique :

 Organique : institution/organe  Matérielle : la mission en elle-même Chapus : « d’une activité assurée ou assumée ». Donc rapprochement direct et indirect. C’est cette dissociation qui sera à l’origine de crises. A. Les crises classiques 1. La crise de la définition matérielle Au 19e siècle, les services publics étaient exclusivement assurés par des personnes publiques, elles étaient seules à pourvoir être en mesure de gérer un SP. L’addition du critère matériel et organique justifiait l’application du JA. Mais à la fin du 19e siècle, tendance au socialisme municipal où les personnes publiques interviennent de + en + dans la sphère économique et sociale. Ceci entraine un accroissement des missions de l’administration. De nouvelles activités apparaissent, proches du secteur privé, ce qui rend délicate la soumission au DA. TC, Sté commerciale de l’ouest africain, 1921 : consacre la crise de la définition matérielle du SP en admettant que les SP peuvent être gérés par des personnes publiques dans les mêmes conditions qu’une entreprise = droit privée. Amorce de la distinction SPIC/SPA.  Emergence de SP à gestion privée soustraits à l’administration du DA. A partir de là, toute l’analyse de Duguit s’écroule. 2. La crise de la définition organique JP du CE accentue la distinction entre le SP comme mission et comme organe, faisant prévaloir sa définition matérielle. CE, Vézia, 1935 : CE admet pour la 1e fois l’existence « d’organismes privés d’intérêts public », capable d’expropriation. CE, Caisse primaire « aide et protection », 1938 : CE juge qu’une dispo législative sur le cumul des retraites dans la fonction publique s’appliquait à tous les agents appartenant à un SP, même si faisant partis d’un organisme public. Eclatement de la notion de SP : gestion publique des personnes privées. Application du DA est justifié si emploi de ces deux critères cumulatifs, ainsi les actes unilatéraux adoptés par les organismes seront considérés comme des AA s’ils ont été adoptés en vertu de PPP et dans le cadre d’une mission de SP. Le JA sera compétent ainsi : CE, 1978, association départementale pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles du Rhône. La capacité des organismes à adopter des AA sera confirmé dans la JP CE, Monpeurt, 1942. Mais d’autres hypothèses où le droit privé prédomine : contrats passés entre les organismes privés et des personnes privées. B. Une crise moderne : SP à la française et droit de l’UE Le SP à la française peut se trouver en opposition avec l’Europe qui se fonde sur la sauvegarde et la promotion des intérêts économiques. Depuis le traité de Rome, l’UE fait valoir le principe de liberté dans le domaine économique (principe de libre concurrence) donc abandon des monopôles nationaux comme les SP qui ne sont pas soumis aux règles libérales de l’UE. Seul l’article 93 du TFUE évoque la notion de SP en matière de transport. Mais aujourd’hui, il n’y a plus d’incompatibilité car les deux se sont nuancés. - CJCE prend en compte l’intérêt G avec la notion de Service d’intérêt économique général, permettant des dérogations au principe d’égale concurrence.

- SP à la française évolue sous l’influence de l’UE. Mais la correspondance exacte n’existe pas. Toutefois, l’UE n’a que très peu d’influence sur le régime juridique applicable aux SP.

SECTION 2: UNE NOTION UNITAIRE, LE SERVICE PUBLIC. I – Les critères d’identification Définition de Chapus : « Toute activité d’intérêt général assurée ou assumée par l’administration ». En ressort deux critères. A. Critère matériel : que l’activité soit d’intérêt général Difficultés : Il ne constitue pas la somme arithmétique des intérêts privés : impôt n’est pas satisfaisant mais c’est pour l’intérêt général. La frontière entre l’intérêt général et les intérêts privés est poreuse. Notion rétive à toute tentative de définition et particulièrement évolutive. Le juge est conduit à identifier l’intérêt G : interprétation casuistique difficile. En effet, il est souvent ce que l’adm veut qu’il soit puisqu’il résulte d’un choix émanant des pouvoirs publics. La JP va pourtant vers un élargissement de la notion.  Cas des activités culturelles CE, Astruc et théâtre des champs Elysées, 1916 : refuse de voir une activité théâtrale comme une activité d’intérêt général CE, Gheusi, 1923 : théâtre est un SP car d’intérêt général / Ce, Léoni : la gestion des théâtres est une mission de SP.  Cas du casino CE, Ville de Royan, 1966 : son activité peut être considérée comme un SP dès lors qu’elle contribue au développement de la station touristique de Royan. MAIS DES LIMITES : La loterie Rollin, 1999 : CE dénie la qualité de SP à la Française des jeux et nie l’intérêt général que pourrait avoir les jeux de hasard. Angrand 1948 : CE avait au contraire estimé que la loterie nationale constituait une mission de service public Critères cumulatifs. B. Critère organique : la maitrise d’une personne publique Remplie dans 2 hypothèses :  Lorsque l’activité est assurée par l’administration : gestion en régie. Cette gestion directe satisfait le critère organique.  Lorsque l’activité est assumée par l’administration : personne privée en charge du SP. Le lien d’autorité de la PP doit apparaître de façon unilatérale ou contractuelle, ou même au regard du capital. Capacité des personnes privées :

Consacré implicitement dans l’arrêt Vézia et explicitement en 1938 dans l’arrêt Caisse primaire aide et protection. Puis, Arrêt Monpeurt 1942 : confirme la jurisprudence de 1938 et ajoute que les personnes privées en charge d’une mission de service public peuvent prendre des AAR ou AAI : compétence du JA. Le lien entre PP et SP n’est pas rompu, simplement distendu II – Un critère spécifique au service public géré par des personnes privées : la détention ou non de PPP D’abord le CE a estimé que pour qu’une personne privée puisse être reconnue en charge d’une mission de service public, elle devait être en charge d’une activité d’intérêt général, contrôlée par l’administration et qu’elle détiennent à cet effet des PPP. Expl : arrêt Narcy 1963 où des centres techniques industriels ayant pour but de promouvoir le progrès technique (donc l’intérêt G) au regard d’une PP, la détention de PPP fut en l’espèce estimée nécessaire. Mais le fait que le législateur l’ait qualifié comme un SP suffit à son identification. Puis la jurisprudence évolue dans une direction inverse en considérant cette condition comme facultative avec l’arrêt APREI : fait la synthèse des 4 hypothèses retenues.  Plusieurs hypothèses retenues en jurisprudence sur la question du caractère requis de PPP  TC, Bernadi, 1978 : quand le législateur reconnaît ou exclut une mission de SP, peu importe si la personne privée détient des PPP. En l’espèce, l’activité confiée à l’association consistait en le traitement des malades mentaux régie par une convention passée sur une disposition législative.  TC, Dame Cailloux, 1982 : dans les conclusions, le commissaire Daniel Labetoulle explicite que la détention de PPP n’est pas nécessaire si le critère matériel est suffisamment fort. Il s’agissait ici de l’intérêt général jugé suffisamment important et qui a éclipsé la nécéssité de détenir des PPP. (la sécurité des usagers de l’électricité)  Ville de Melun : lorsque le critère organique serait suffisamment fort  CE, Sarl Plage chez Joseph, 2000 : lorsque les obligations placées sur la personne privée pèsent suffisamment. En l’espèce par le biais d’une convention un particuliers était chargé de l’exploitation d’une plage. On considère qu’on l’a autorisé sur un domaine public donc que cette prérogative lui administrait des obligations pour la sécurité des touristes. SECTION 3 : UNE NOTION DUALE, LES SERVICES PUBLICS I – La distinction SPA/SPIC Cette distinction part d’une évolution et non d’une volonté du JA. Au 20e siècle : âge d’or du SP mais le passage de l’Etat gendarme à l’Etat providence et le socialisme municipal marque un renouveau de l’intervention publique. C’est une évolution qualitative car les PP interviennent dans la sphère économique et sociale qui ont des nouveaux besoins. Ces activités sont de nature industrielle, commerciale et marchande : quel droit leur est applicable ? Appliquer le droit public est problématique car il faut distinguer les modalités des interventions entre personnes publiques et personnes privés qui exercent la même activité et le droit administratif ferait défaut : pas de justification de son utilisation. Aussi, cela aurait générer un élargissement considérable de l’application du DA et des compétences du JA. A. Principe

TC, Bac d’Eloka, 1921 : dans ses conclusions, Matter distingue : - les services relevant par leur essence-même de l’Etat - Les services analogues à ceux entrepris par les particuliers  fondement de la distinction SPA/SPIC Cet alignement des SPIC sur les entreprises privées résulte d’un double mouvement portant sur leur identification et leur régime. C’est parce qu’elles se ressemblent qu’elles ont les mêmes règles. A l’époque l’Etat voyait les SPIC comme une anomalie puisque l’Etat se chargeait de l’intérêt général : séparation des pouvoirs. Puis il a fallu les qualifier par un régime juridique. - Lorsqu’elle est donnée par la loi le juge doit en respecter le régime : c’est le cas pour les remontées mécaniques. Puis il y a eut les EP à double visage (voir Guis). - Lorsque le législateur est silencieux, la JP utilise généralement la combinaison des 3 critères USIA. Le critère de l’objet peut être déterminant comme dans l’arrêt Alberti Scott. Puis ces critères seront appliquées au SPS, faisant croire à une homogénéité des services publics à gestion privée. La compétence judiciaire sera la plus générale, notamment pour les usagers et le personnel. Dans l’arrêt Société général d’armement en 1921 le CE fait explicitement référence au « service public industriel ». Toutefois, c’est une distinction exhaustive : tous les SP ne sont pas soit des SPA, soit des SPIC. Expl : entre 1955 et 1983 le tribunal des conflits avait consacré une troisième catégorie : les services publics sociaux. TC, Naliato, 1955 : une colonie de vacances est un service public social Gambini, 1983 : abandon de cette catégorie Ainsi, il y avait à l’époque deux formes de services publics à gestion privée : SPS et SPIC. B. Méthode Fallait-il une méthode pour distinguer les SPA des SPIC Il faut pouvoir les délimiter avec précision : la doctrine universitaire n’a pas su proposer de définition satisfaisante, c’est au JA de les distinguer. Les autorités législatives et règlementaires peuvent aussi les délimiter au cas par cas. Pour le juge : démarche en deux temps. 1e étape : s’interroger sur la qualification textuelle - Si la qualification émane d’un texte législatif : le juge devra s’y soumettre même si c’est erroné TC, Boulangerie de Kourou, 1978. -Si la qualification découle d’un texte infra-législatif : le JA pourra contrôler et requalifier l’activité. 2e étape : en l’absence de qualification textuelle, application des critères de la JP. Il faudra attendre 1956 pour que le juge établisse des critères précis. CE fixe cette méthode en 1956 USIA : sur trois séries d’éléments Sont-ils cumulatifs ? sont-ils de simple indices ?

II – La relativité de la distinction SPA/SPIC Bertrand Seiller « érosion de la distinction SPA/SPIC » Se manifeste dans le principe même de la distinction (JP bac d’eloka) que dans l’érosion de la méthode distinctive. A. Erosion du principe S’incarne à travers le phénomène des « EP à double visage » et des « EP à visages inversés » EP = 3e type de personne public, à la différence des deux autres c’est une personne publique « spécialisée » donc mandatés pour agir dans un domaine spécialisé. EP à double visage : exerce à la fois une mission de SPA et de SPIC EP inversé : EPIC qui fait SPA ou EPA qui fait SPIC Expl : l’arrêt de principe date de 2003 sur l’office national de la navigation où un office assure à la fois une mission de SPA et de SPIC. Illustré dans l’arrêt Croisières Lorraines La Bergamotte de 2005. B. L’érosion de la méthode distinctive Arrêt d’application USIA : Deruelle 2003. Cependant, dans certaines décisions le TC fait primer un des trois critères sur les autres : le critère de l’objet ou le critère des ressources. 1. Primauté critère de l’objet du service Arrêt Alberti Scott, 2005 : l’objet du service responsable de distribuer l’eau va dans le sens d’un SPIC alors que selon le mode de ressource il s’agit d’un SPA. Le TC choisi de faire primer le critère de l’objet en confiant au JJ la compétence. Arrêt société EGTL 2006 : écarte explicitement tiré de l’origine des ressources pour faire primer l’objet. 2. Primauté des ressources Camping les grosses pierres 2006: où le TC ne se base que sur le critère des ressources pour établir que le ramassage des ordures est un SPIC puisque l’usager rémunère en direct le service. III – Conséquences de la distinction SPA/SPIC Les personnes publiques et les personnes privées peuvent gérer aussi bien un SPA qu’un SPIC. Réciproquement, un EPIC et un EPA peuvent gérer à la fois un SPIC et un SPA. Ceci aura des conséquences sur le régime juridique applicable et les autorités publiques joue de cette difficulté en prenant en compte en amont les conséquences de la qualification. Quel droit je veux voir appliqué ? La nature du SP se combine avec le statut de son gestionnaire. Cela donne différentes équations entre droit privé et droit publique, nous sommes en présence d’une échelle de l’administrativité. « Dégradé de régime juridique, métissage entre droit privé et droit public »

 SPA GERÉ PAR UNE PERSONNE PUBLIQUE C’est le noyau dur du DA car combinaison du critère organique et du critère matériel. Règles d’organisations : gérées par PP Statut du personnel, relations externes, relations entre usagers et service : relève du DA Relation avec les co-contractants : de DA car passés par un gestionnaire public en vue de la bonne exécution de la mission de SP. Relation avec le S et les tiers (ni usager, ni-cocontractant) : JP Blanco AA unilatéraux seront toujours des AA soumis au contrôle du JA.  SPA GERÉ PAR UNE PERSONNE PRIVÉE Application + importante du droit privé car la nature administrative du service est contrebalancée par le caractère privé de son gestionnaire. Application du droit administratif tout de même due à la collectivité publique qui est en cause. Statut : droit privé en raison de ses employés Relation avec le personnel : largement régi par le droit privé mais parfois des PP en font une exception AA unilatéraux : AA si délégation de PPP dans le cadre de la mission du SP, recours possible devant le JA. Responsabilité régie par le droit privé Responsabilité extracontractuelle peut être engagée par le droit public quand le dommage trouve sa source dans l’exercice d’un PP. Soumis aux obligations d’un SP : égalité et continuité, expropriation.  SPIC GERÉ PAR UNE PERSONNE PUBLIQUE La nature industrielle et commerciale du service éclipse le droit privé car présence d’une personne publique gérant directement le service. Organisation : compétence du JA Statut du personnel : le directeur et l’agent comptable public seront des agents de droit public donc DA. Relations externes : application importante des règles de droit privé pour les situations contractuelles. Mais il existe des régimes dérogatoires de responsabilité qui impliquent le droit privé : responsabilité du fait des enseignants ou dommage de travaux publics. Relation avec les tiers : droit privé en principe sauf dérogations.  SPIC GÉRÉ PAR UNE PERSONNE PRIVÉE Relève le + d’un régime de droit commun car doublement privé : plus de critère matériel ni organique. Mais il reste des ilots irréductibles d’application du droit public puisque l’organisme gère toujours une mission de SP et peut être doté de PPP. Les actes pris seront privés surtout concernant la gestion du service. Ils peuvent cependant adopter des AA en vue de l’organisation du SP : Epoux Barbier, TC, 1968. Chapitre 2 : le régime juridique du service public SECTION 1 : LA CRÉATION ET LA SUPPRESSION DES SP C’est le résultat d’une décision de l’autorité publique , l’autorité publique est souvent libre mais cette liberté est encadrée.

I – Les règles de compétence Varie selon les SP de l’Etat et les SP locaux. A. Les services publics de l’Etat Qui du législateur ou du pouvoir règlementaire peut créer, organiser ou supprimer un service public de l’Etat ?  Réponses variables dans le temps. Avant 1958 Seulement en vertu d’une loi, cette solution ne découlait pas expressément de la lettre des textes. Elle se justifiait par le fait que la création d’un SP entraine des limitations à la liberté individuelle . Ainsi, seul le législateur pouvait avoir cette compétence. Surtout qu’à l’époque la loi était l’expression de la volonté générale. CE, Chambre syndicale des industries et du commerce des cartouches de chasse, 1953 : CE veillait au respect de cette règle puisque la création d’un service de fabrication de cartouches de chasse était illégal sans une autorisation législative express. Après 1958 On admet que la plus part des SP puissent être crée par voie règlementaire. La C° ne réserve nullement cette compétence au législateur même si certains articles semblent implicitement lui conférer cette compétence exclusive.  C’est le cas où un SP doit être assuré par un ou des EP constituant une catégorie. Art 34 : qu’il appartient au législateur de fixer les « règles concernant... la création de catégories d’EP ». Mais le pvr règlementaire met en place le service public au sein de cette catégorie, souvent par décret.  Lorsque la création d’un SP touche à l’une des matières visées par l’article 34 : loi compétente pour garanties fondamentales accordées au citoyens pour exercer des libertés publiques, la déterminations des principes fondamentaux de l’O de la défense nationale..  Une loi est en principe nécessaire pour les Sp dont l’existen...