TEMA 1 LA Administración Pública EN LA Constitución Española DE 1978 PDF

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TEMA 1: LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA CONSTITUCIN ESPAOLA DE 1978. SU INSERCIN EN EL PODER EJECUTIVO. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA CONSTITUCIN ESPAOLA DE 1978. SU INSERCIN EN EL PODER EJECUTIVO El Ttulo IV CE aparece redactado con la expresin “Del Gobierno y de la Administracin”. Se inicia, as, desde sus propios inicios una distincin entre dos aparatos bien diferenciados dentro del cl$sico poder ejecutivo, distincin que es el producto de la propia evolucin del Gobierno dentro del poder ejecutivo en una tendencia dirigida a gozar de una posicin de relativa autonoma respecto del Parlamento. El art. 97 CE establece: “El Gobierno dirige la poltica interior y exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las Leyes”. En esta definicin se puede contemplar, de un lado, la doble funcin del gobierno; la de direccin poltica y la funcin ejecutiva o de direccin administrativa, y, de otro, su doble posicin constitucional, como rgano propio y como cabeza de la Administracin p1blica. El mismo art. 97 atribuye expresamente al Gobierno la “funcin ejecutiva”, as como “la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las Leyes”. Tambi2n, como instrumento para el ejercicio de estas funciones, se ha de considerar “la direccin de la Administracin civil y militar”. En el ejercicio de esta funcin, el Gobierno ocupa la posicin de v2rtice de todo el aparato administrativo predispuesto para actuar los intereses p1blicos declarados por el Parlamento y que sean competencia del Estado, lo que, desde otra perspectiva, hace que el control parlamentario se extienda no slo a la funcin de direccin poltica, sino tambi2n a la forma de gestionar los asuntos p1blicos, si bien hay que reconocer que en este 1ltimo $mbito falta todava una pr$ctica decidida en tal sentido. En todo caso, la Constitucin refleja este control administrativo al determinar la responsabilidad directa de los miembros del Gobierno en su gestin (art.98.2 CE). Desde el punto de vista de su construccin interna, Gobierno y Administracin aparecen en el texto constitucional ciertamente imbricados, en tanto que piezas ambos de una misma y 1nica funcin estatal, pero sin que ello signifique confusin total entre ambos, sino m$s bien articulacin compleja y especfica. Esta articulacin resulta de la comparticin de una misma funcin, la ejecutiva, en los t2rminos resultantes de la atribucin al Gobierno de la actividad directiva y la reserva a la Administracin de la actividad dirigida. En otras palabras, de los ar9culos 97 y 103 CE resulta una construccin org$nico-funcional del complejo Gobierno- Administracin, basada en la nocin de direccin, que hace compatible la unidad de dicho complejo con su diferenciacin interna. El Gobierno es una organizacin de naturaleza constitucional, caracterizada por basarse en la confianza parlamentaria y tener por fin el cumplimiento de los cometidos previstos por el ar9culo 97 CE. Se trata, pues, de una organizacin con un perfil propio, no coincidente sin m$s con el de la Administracin P1blica, pues 2sta es una organizacin slo de relevancia constitucional, dirigida por el Gobierno, sometida plenamente a la Ley y al Derecho y establecida para el servicio objetivo y eficaz al inter2s p1blico. De esta suerte el Gobierno, organizativamente hablando, es siempre una instancia polticoconstitucional que act1a en el plano propio de las instituciones b$sicas del Estado, que, no obstante, opera tambi2n -desde tal plano- directamente hacia el ciudadano en t2rminos de actuacin administrativa. No sucede lo mismo, por contra, en el caso de la Administracin p1blica, que es siempre y slo -org$nica y funcionalmente- actuacin administrativa. En efecto, del orden constitucional se infiere que mientras la capacidad de la Administracin se agota

en la suma de potestades jurdico-administrativas (es 1nicamente organizacin- actuacin administrativa), nada obsta, en el caso del Gobierno a atribuir al mismo potestades/competencias administrativas (sin por ello desnaturalizarlo constitucionalmente). Esa atribucin es, antes al contrario, obligada y se inscribe con toda naturalidad en el elemento “direccin de la Administracin” que forma parte de su compleja definicin constitucional, sirvi2ndola y haci2ndola operativa. En suma: ●

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Desde el punto de vista material, el gobierno es una actividad-funcin poltica (de configuracin social), de car$cter creativo y decisorio en relacin con los fines de la comunidad total y los medios para alcanzarlos, comportando el ejercicio del correspondiente poder para su consecucin. Del gobierno se puede decir que es funcionalmente “ejecucin directiva”. Formalmente, el Gobierno es un rgano complejo integrado por rganos colegiados y rganos unipersonales, de los que son constitucionalmente necesarios el Presidente Gobierno y los Ministros (art. 98 CE). La Administracin resulta referible materialmente a la actividad de “ejecucin dirigida”, justificada ya en fines que le vienen dados a la organizacin. Se trata de una actividad que debe realizarse por ello de conformidad con determinados principios y con sometimiento a la Ley y al Derecho, resultando plenamente controlable jurdicamente por el poder judicial por relacin a la legalidad y el cumplimiento de los fines a la misma asignados. Formalmente, la Administracin es el conjunto de rganos no gubernamentales que, actuado por “funcionarios p1blicos”, opera formalizadamente cuando su actividad tiene directa relevancia jurdica.

De esta caracterizacin de las dos piezas integrantes de la “funcin ejecutiva” puede deducirse un concepto constitucional amplio y residual de la “ejecucin”: comprende y cubre todo lo no incluido en o atribuido a las funciones legislativa y judicial. Debe tenerse en cuenta que la “ejecucin directiva” que corresponde al Gobierno no est$ estrictamente sujeta, por completo, a la Ley y el Derecho ya establecidos, pues en otro caso no podra cumplir su capital tarea creativa, es decir, de impulso y motor del continuo proceso de integracin social en el marco del desarrollo constitucional; y la “ejecucin dirigida” propia de la Administracin es realizacin sistem$tica, eficaz y objetiva, de la programacin legal tuteladora de los intereses generales, pero al perseguir por exigencia constitucional justamente la efectividad de 2stos es tambi2n necesariamente algo m$s que mera aplicacin de las Leyes y del Derecho. La Administracin p1blica ha de legitimarse no slo por su subordinacin al Gobierno (principio de Estado democr$tico) y su servicialidad -con objetividad y plena sumisin al Derecho- del inter2s general (principio de Estado de Derecho), sino tambi2n por los resultados reales mismos de su actuacin para la consecucin de los valores y objetivos materiales constitucionales (principio de Estado social). CONCEPTO DE ADMINISTRACIN PBLICA Podemos definir la Administracin p1blica como "el conjunto de rganos integrados en el Poder Ejecutivo, dotado de personalidad jurdica 1nica y organizado jer$rquicamente, al que corresponde atender y servir los intereses generales de la comunidad poltica, subordinado en su actividad y organizacin a la ley y al Derecho". De esta definicin podemos extraer las siguientes caractersticas. a) La Administracin p1blica no es un rgano 1nico, sino un complejo de rganos que han de actuar con unidad y en coordinacin, para la cual se organiza jer$rquicamente. b) Forma parte del Poder Ejecutivo, si bien su actividad es distinta de la funcin poltica que

desempeCa el Gobierno. La actividad administrativa se materializa en actos de ejecucin de las leyes, pero tambi2n en actos normativos (reglamentos) y de revisin previa a la jurisdiccional. c) Est$ dotada de personalidad jurdica 1nica, como medio de reconducir a la unidad la actuacin de todos sus rganos y de garantizar su responsabilidad por los actos de sus rganos y de sus funcionarios. d) Es una organizacin al servicio de la comunidad p1blica, destinada a conservar y fomentar los intereses p1blicos. La expresin "administracin" proviene del la9n, donde se forma con las palabras ad, manus y tracto, que aluden a la idea de manejo o gestin de intereses ajenos. Conforme a estos t2rminos, la Administracin P1blica sera el gestor de los intereses pertenecientes a la comunidad poltica, a la que se limita a servir. e) Su actuacin no puede ser arbitraria, sino que debe responder a criterios objetivos y de imparcialidad. Para ello, est$ sometida a la ley y al Derecho, y puede ser controlada tanto por los tribunales de justicia como por el Parlamento, bien directamente o por instituciones mediales como el Defensor del Pueblo o el Tribunal de Cuentas. Estas caractersticas, forjadas a lo largo de la evolucin del Derecho administrativo desde la Revolucin francesa, se recogen plenamente en la Constitucin espaCola vigente. La norma fundamental espaCola no da un concepto expreso de la Administracin P1blica, pero s que establece su finalidad y algunos aspectos b$sicos sobre su organizacin y funcionamiento. CLASES No hay un 1nico tipo de Administracin p1blica, sino una pluralidad de Administraciones p1blicas, todas ellas con su propia personalidad jurdica, y que pueden clasificarse as: a) Administracin del Estado, que puede ser civil o militar. La Administracin civil puede clasificarse en: ●

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Activa: ○ Central, tambi2n denominada General, o ○ Perif2rica, formada por las delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autnomas, las subdelegaciones del Gobierno en las provincias y las direcciones insulares en las islas. Consultiva: entre la que destaca de manera primordial el Consejo de Estado.

b) Administraciones de las CCAA, que, con las necesarias matizaciones, responden a un esquema similar al de la Administracin General del Estado. c) Administracin local: ● ●

Provincial Municipal

d) Administracin institucional, formada por las entidades de derecho p1blico con personalidad jurdica propia, dependientes de las Administraciones del Estado, las Comunidades Autnomas o las corporaciones locales. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA El ar9culo 103 de la Constitucin recoge los principios de actuacin de las Administraciones P1blicas. Antes de entrar en el an$lisis detallado de los mismos, debemos advertir que el Tribunal Constitucional ha seCalado que estos principios son aplicables a todas las Administraciones P1blicas

(STC 85/1983). La Administracin P1blica sirve con objetividad los intereses generales. Esta afirmacin, contenida en el ar9culo 103.1 de la Constitucin, es el eje sobre el que debe gravitar la actuacin de la Administracin. El inter2s general se configura de esta manera como un principio constitucionalizado, que debe estar presente y guiar cualquier actuacin de la Administracin. La consecuencia inmediata es que la Administracin no goza de un grado de autonoma de la voluntad similar al que es propio de los sujetos de derecho privado. La actuacin de la Administracin deber$ estar guiada por la b1squeda y prosecucin del inter2s p1blico que le corresponda, lo que le impedir$ -por imperativo del ar9culo 103.1 de la Constitucin- apartarse del fin que le es propio. El ar9culo 103.1 garantiza que las potestades administrativas reconocidas por el ordenamiento jurdico no se utilicen con fines distintos de aquellos que justificaron su creacin y reconocimiento en favor de la Administracin. El ar9culo 103.1 de la Constitucin impone explcitamente a la Administracin que sirva al inter2s p1blico, pero que lo haga con "objetividad" y con "sometimiento pleno a la ley y al Derecho". Estos dos lmites, junto con otros no explcitamente citados en el precepto constitucional aunque intrnsecamente unidos a ellos, garantizan la interdiccin de la b1squeda del fin sin atender a los medios. La objetividad en el actuar de la Administracin exigida en el ar9culo 103 excluye la utilizacin de medios discriminatorios o justificados en razones meramente subjetivas. De igual manera, aunque con una formulacin m$s amplia, esa prosecucin del inter2s p1blico slo podr$ materializarse dentro de la legalidad, es decir, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. En este contexto adquieren una especial relevancia los principios de proporcionalidad y adopcin de la medida menos restrictiva para el individuo. La adopcin, por razones de inter2s p1blico, de medidas restrictivas de derechos individuales debe estar presidida por los dos aludidos principios, que podran calificarse como verdaderos Principios Generales del Derecho, sin perjuicio de que en determinados $mbitos se encuentren positivizados (por ejemplo, en el $mbito de la ejecucin de los actos administrativos se encuentran explcitamente recogidos en el ar9culo ar9culo 97 y siguientes de la Ley 39/2015). La sentencia del Tribunal Constitucional 14/2003, de 28 de enero, entre otras muchas, afront el conflicto entre un inter2s general o p1blico, al que por definicin ha de servir la Administracin, y derechos fundamentales de los ciudadanos. SeCal la sentencia que las limitaciones que se establezcan no pueden obstruir el derecho fundamental m$s all$ de lo razonable, de donde se desprende que todo acto o resolucin que limite derechos fundamentales ha de asegurar que las medidas limitadoras sean necesarias para conseguir el fin perseguido, haciendo hincapi2 el Alto Tribunal en la necesidad de que la medida restrictiva de un derecho fundamental supere "el juicio de proporcionalidad" a cuyo efecto es necesario constatar si se cumplen los tres requisitos o condiciones siguientes: (i) si la medida es susceptible de conseguir el objetivo propuesto (juicio de idoneidad); (ii) si, adem$s, es necesaria, en el sentido de que no exista otra medida m$s moderada para la consecucin de tal propsito (juicio de necesidad); (iii) y, finalmente, si la misma es ponderada o equilibrada, por derivarse de ella m$s beneficios o ventajas para el inter2s general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto. Los "intereses p1blicos" a los que alude el ar9culo 103.1 deben ponerse en correlacin con cada una de las Administraciones existentes, lo que puede llevar en ocasiones -y as ocurre a veces en la pr$ctica- a un conflicto de intereses p1blicos: dos o m$s Administraciones, en trance de servir a los intereses p1blicos que les corresponden, adoptan medidas -cada una de ella dentro de su $mbito competencial- contradictorias o que entran en conflicto. Aunque el ar9culo 103.1 no ofrece una solucin explcita a situaciones como la descrita, sin embargo los principios a los que tambi2n alude (especialmente, por lo que ahora interesa, los de eficacia y coordinacin) deben tenerse presente en

trance de resolver la cuestin. Por otra parte, el sometimiento pleno a la ley y al Derecho recogido en el ar9culo 103.1 enlaza con lo previsto en el ar9culo 106.1 de la Constitucin, cuando se atribuye a los Tribunales (a los rganos jurisdiccionales competentes) el control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de 2sta a los fines que la justifican. Como ha seCalado con profusin el Tribunal Constitucional, el ar9culo 103.1 en conexin con el ar9culo 106.1 de la Constitucin impiden que puedan existir comportamientos de la Administracin P1blica -positivos o negativos- inmunes al control judicial. El ar9culo 103.1 de la Constitucin alude tambi2n a los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, disponiendo que la Administracin P1blica debe actuar de acuerdo con dichos principios. En realidad, es f$cil observar que los aludidos principios no est$n situados en el mismo plano: los principios de jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin no son nada en s mismos si no se conectan con la finalidad que con ellos se persigue, como es alcanzar una actuacin administrativa eficaz. Podra decirse que el principio de eficacia es el objetivo a alcanzar, siendo los principios de jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin medios a trav2s de los cuales podr$ conseguirse dicho objetivo. La Ley 40/2015 recoge literalmente en su ar9culo 3.1 el contenido del ar9culo 103.1 de la Constitucin, modificando exclusivamente la referencia a las Administraciones p1blicas en plural. A los citados principios, aCade el precepto legal que las Administraciones deber$n respetar en su actuacin los principios de buena fe y confianza legtima; en sus relaciones con otras Administraciones P1blicas se regir$n por el principio de cooperacin y colaboracin; en sus relaciones con los ciudadanos bajo los principios de transparencia y participacin; y siempre actuando con criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos. Por lo que se refiere especficamente al principio de jerarqua, 2ste no se predica en el marco de las relaciones entre Administraciones P1blicas, menos a1n cuando se trata de Administraciones que gozan, con un mayor o menor grado, de autonoma propia. El principio de jerarqua previsto en el ar9culo 103.1 de la Constitucin hay que ponerlo en conexin con la estructura interna de cada Administracin P1blica como principio general de organizacin administrativa, precisamente por considerarse que la jerarqua constituye un instrumento 1til para alcanzar una mayor eficacia en la actuacin administrativa. A 2l se alude como principio general en el ar9culo 3.1 de la Ley 40/2015, as como en otros preceptos del mismo texto legal. As, al crearse un rgano administrativo, ser$ preciso determinar su integracin en la estructura administrativa y, consecuentemente, su dependencia jer$rquica. La jerarqua entre rganos administrativos incidir$ tambi2n para la delimitacin de competencias cuando no est2n atribuidas especficamente a un rgano determinado o para resolver conflictos de competencia, positivos o negativos. Sin necesidad de examinar las diferencias entre los principios de descentralizacin y desconcentracin, 1nicamente conviene resaltar que la descentralizacin se da entre entidades p1blicas (Administraciones P1blicas) con personalidad jurdica, siendo as que la Constitucin establece un sistema descentralizado, garantizando el derecho de la autonoma de las nacionalidades y regiones que integran la nacin espaCola (ar9culo 2). Precisamente a dicho principio responde el 9tulo VIII de la Constitucin, en el que se configura un sistema fuertemente descentralizado. La desconcentracin, en cambio, opera en el seno de una misma Administracin P1blica, y responde a la idea de trasladar competencias de arriba hacia abajo en el orden jer$rquico. En cuanto a este 1ltimo principio (desconcentracin), aunque tambi2n aludido en el ar9culo 3.1 de la Ley 40/2015, sin embargo ni la Constitucin ni la Ley 40/2015 determinan el grado de desconcentracin a alcanzar. El ar9culo 8.2 de la Ley 40/2015 seCala que la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los rganos administrativos podr$n ser desconcentradas en otros jer$rquicamente dependientes de

aqu2llos en los t2rminos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribucin de competencias. Finalmente, el principio de coordinacin es quiz$ uno de los m$s 1tiles para lograr una actuacin eficaz por parte de las Administraciones P1blicas, m$xime si se tiene en cuenta la yuxtaposicin que en numerosas ocasiones se produce, con un mayor o menor alcance, entre competencias de distintas Administraciones p1blicas. No en vano el Tribunal Constitucional ha recordado reiteradamente la necesidad de que las Administraciones se coordinen, lo que, entre otras cosas, evitara un gran n1mero de conflictos de competencias. Por lo dem$s, una de las manifestaciones m$s destacadas del principio de eficacia se encuentra en el privilegio de autotutela y ejecutividad de los actos administrativos (ar9culos 38 y 39 de la Ley 39/2015). Dicho privilegio, seg1n manifestacin reiterada del Tribunal Constitucional, no es contrario a la Constitucin, sino que, por el contrario, engarza con el aludido principio de eficacia enunciado en su ...