TEMA 4 EL Municipi Organització Municipal Organs Necessaris I Complementaris PDF

Preview

Summary

EL Municipi Organització Municipal Organs Necessaris I Complementaris...

Description

TEMA 4 : EL MUNICIPI. ORGANITZACIÓ MUNICIPAL. ÒRGANS NECESSARIS I ÒRGANS COMPLEMENTARIS. COMPETÈNCIES.

L'organització dels ens locals. Autonomia local i potestat d'autoorganització. Organització bàsica i organització complementària. Règims municipals especials. El cartipàs • • • • • • •

1.

Introducció Autonomia municipal i potestat d'autoorganització: el reglament orgànic municipal L'organització dels municipis de règim comú L'organització dels municipis de règim especial L’organització dels altres ens locals territorials de Catalunya La configuració periòdica del cartipàs Resum de la unitat 3

Introducció

Junt amb el territori i la població, l'organització i les competències municipals conformen tots els elements integradors fonamentals del municipi, el primer com a element de caràcter formal que delimita l'estructura orgànica i funcional a través de la qual es canalitzarà l'activitat municipal i se'n possibilitarà l'exercici, i el segon com a element material determinant del contingut d'aquesta activitat. Ambdós elements formen part substancial i estan directament i íntimament relacionats amb el dret a l'autonomia reconegut constitucionalment als municipis, tal com aquest va ser interpretat pel Tribunal Constitucional, que l'ha identificat com un dret caracteritzat, entre d'altres, pel fet de portar implícita una doble garantia per als municipis. D'una banda, l’obligació que la legislació ordinària els reconegui la potestat de dictar normes reglamentàries en l'àmbit de les seves competències, que en matèria d'autoorganització gaudeixen fins i tot d'un marc més ampli d'autonomia i, de l'altra, en imposar al legislador competent l’obligació de reconèixer-les un àmbit competencial específic, que ha de ser configurat pel legislador ordinari respectant el que el Tribunal Constitucional va definir com a nucli essencial d'aquesta autonomia, sobre la base d'un doble principi, el de subsidiarietat, recollit per l'article 2 de la Carta Europea d'Autonomia Local, i el de l'interès més prevalent. Aquesta labor és abordada, en la legislació bàsica estatal, per la LRBRL i, a Catalunya, per la legislació específica de règim local, actualment configurada pel TRLMC, que en matèria d'organització i de competències va restar lògicament mediatitzada per les disposicions bàsiques d'obligatòria observança de la primera, que en dibuixar el règim local espanyol va optar per un règim d'absoluta uniformitat, tot i l'evident desigualtat dels nostres municipis i la seva complicada i variable geometria. Amb això va generar unes reivindicacions històriques del municipalisme, que tot i les reformes successives de la legislació bàsica mai han estat satisfetes, i que tenen com a única fi aconseguir que l'Administració local disposi d'un règim orgànic i competencial que li permeti afrontar l'important paper que els principis d'autonomia local, suficiència financera i subsidiarietat continguts en la Carta Europea d'Autonomia Local li reserven, en atenció a la seva condició d'element essencial de la democràcia del que parlava fa quasi dos segles, encara que en

1

TEMA 4 : EL MUNICIPI. ORGANITZACIÓ MUNICIPAL. ÒRGANS NECESSARIS I ÒRGANS COMPLEMENTARIS. COMPETÈNCIES. relació amb la democràcia a Amèrica, Alexis de Tocqueville, en afirmar que en el municipi és on resideix la força dels pobles lliures. • •

3.1.1 El model instaurat per la LRBRL 3.1.2 Les modificacions posteriors de la LRBRL

El model instaurat per la LRBRL

Centrant-nos ja en l'organització, el model original plasmat pel legislador estatal l'any 1985 mitjançant la LRBRL, necessàriament recollit posteriorment i de manera mimètica a Catalunya per la LMC, va comportar l'establiment d'una estructura orgànica uniforme per a tots els municipis del que podríem anomenar de règim comú, és a dir, excloent-ne les entitats locals d'escassa població o municipis petits, que funcionaven en règim de consell obert, dels quals tractarem més endavant. Aquest model es concretava en l'existència d'uns òrgans necessaris en tots els municipis de règim comú, que tenien en uns casos caràcter decisori -alcalde o alcaldessa, tinents d'alcalde i comissió de govern, actualment anomenada junta de govern- i, en d'altres, caràcter deliberant -comissió especial de comptes. L'única diferència era no imposar com a obligatòria l'antiga comissió de govern als municipis amb una població inferior a 5.000 habitants i de deixar en un terreny difús l'existència obligatòria o no d'òrgans que, com les comissions informatives, tinguessin funcions d'estudi, informe o consulta prèvia dels assumptes que haguessin de ser sotmesos a la consideració del ple. Respecte d'aquests, la redacció original d'aquesta llei es limitava a reconèixer a tots els grups polítics integrants de la corporació el dret a participar en aquestes comissions mitjançant la presència de regidors del grup, circumstància que va plantejar inicialment un dubte, que va ser resolt posteriorment pel Tribunal Suprem en sentit negatiu, sobre l'existència necessària d'almenys un d'aquests òrgans d'estudi, dictamen i consulta en totes les entitats locals, en tant que constituïen un instrument aparentment necessari i, en tot cas, important per canalitzar la participació de tots els grups. En canvi, tot i l'uniformisme, la redacció original de la LRBRL sí que va fer una aposta important per la potestat d'autoorganització local, en permetre que, respecte de l'organització bàsica que havia configurat, els ens locals es poguessin dotar d'una organització complementària pròpia a través dels seus reglaments orgànics, que podia implicar la creació de nous i genuïns òrgans locals, tant de caràcter deliberant com de caràcter decisori, ja que la llei no en va especificar res sobre la naturalesa. El problema va ser que, com és notòriament conegut, aquesta aposta va quedar ràpidament debilitada com a conseqüència de la coneguda Sentència del Tribunal Constitucional 214/1989, de

2

TEMA 4 : EL MUNICIPI. ORGANITZACIÓ MUNICIPAL. ÒRGANS NECESSARIS I ÒRGANS COMPLEMENTARIS. COMPETÈNCIES. 21 de desembre, que en declarar inconstitucional l'últim incís de l'article 2.1.c de la llei, pel fet d'entendre que amb aquest precepte es buidava de contingut la competència normativa de les comunitats autònomes en matèria de règim local, va relegar de manera immediata als reglaments orgànics en el sistema de fonts en matèria d'organització els aspectes que no entressin en contradicció, no sols amb la legislació bàsica estatal, sinó tampoc amb la legislació autonòmica reguladora d'aquesta matèria, sempre que, com s'ha ocupat d'assenyalar la jurisprudència posteriorment, aquesta no consistís en una regulació tan extensa i detallada que buidés de contingut real aquesta potestat local.

Les modificacions posteriors de la LRBRL Des de la promulgació de la LRBRL i la LMC, tot i les múltiples modificacions que han tingut i les aspiracions legítimes dels municipis sobre el reconeixement, no sols d'àmplies competències que desenvolupessin degudament les disposicions de l'article 25 de la LRBRL, com a resultat del principi de subsidiarietat, sinó també de la seva diversitat, i tot i les aspiracions dels alcaldes de les set grans ciutats espanyoles -Madrid, Barcelona, València, Sevilla, Saragossa, Màlaga i Bilbaoplasmades el 25 d'abril de 1994 en el document "Criteris per a la llei de grans ciutats", i posteriorment debatudes novament en la reunió celebrada a Saragossa l'any 1996, podem observar sense cap dificultat com es va seguir mantenint incòlume aquest model d'uniformitat estructural dels governs locals. Això, unit a la manca de desenvolupament de manera substantiva de les disposicions de l’article 25 de la LRBRL en relació amb l'atribució de competències als municipis, va generar un moviment reivindicatiu municipal que va acollir l'Assemblea extraordinària de la FEMP celebrada al final de 1993 a La Corunya, en la qual es va proclamar la necessitat d'un pacte local que clarifiqués l'àmbit de competències de l'Administració local, de manera que mitjançant l'apropament de l'Administració als ciutadans i l'aplicació plena del principi de subsidiarietat, es posessin els mitjans perquè els municipis poguessin assumir les funcions que, d'acord amb la seva capacitat i la demanda social, els corresponien. Les reivindicacions municipals i la necessitat d'adequar la LRBRL als nous temps, ateses les reiterades modificacions parcials, van ser les raons que van portar el legislador a promulgar la Llei 11/1999, de 21 d'abril, però, no obstant ser aquest el seu objecte primordial, aquesta llei no va canviar el sistema d'atribució uniforme de competències als municipis, ni va permetre identificar un gran avanç respecte de l'estructura orgànica dels municipis. Va introduir algunes matisacions que, si exceptuem les relatives a l'enfortiment de la figura de l'alcalde o l'alcaldessa, no van ser d'un gran calat ni estaven en la línia de trencar l'uniformisme estructural dominant, i en termes generals es van limitar al següent: •

L'enfortiment de la funció executiva de l’alcalde o l'alcaldessa en tots els municipis de règim comú, per a una major eficàcia i agilitat funcional, i el reforçament paral·lel de les funcions de control del ple, a fi de garantir la governabilitat dels municipis, mitjançant l'ampliació de les competències de l’alcalde o l'alcaldessa, en residenciar-ne en aquest òrgan la major part de competències executives, i en el ple, la major part de les competències normatives i de control, i mitjançant el reforçament dels instruments de control a disposició d'aquest últim òrgan, amb una nova regulació en la LOREG de la moció de censura i amb la introducció de la qüestió de confiança.

3

TEMA 4 : EL MUNICIPI. ORGANITZACIÓ MUNICIPAL. ÒRGANS NECESSARIS I ÒRGANS COMPLEMENTARIS. COMPETÈNCIES. •

El caràcter necessari de les comissions informatives en tots els municipis amb població superior a 5.000 habitants.

•

L'existència necessària dels grups polítics en tots els ajuntaments, tot i les crítiques d'algun sector de la doctrina que, com Morell Ocaña, els considerava inoperants als municipis petits, en els quals, en abundar les candidatures personals o independents, era irrellevant un òrgan que tingués per objecte agrupar regidors amb una ideologia política idèntica o similar.

Si aquesta va ser la sort que van córrer els municipis respecte de les seves legítimes aspiracions quant a la necessitat de trencar la uniformitat orgànica, pitjors van ser els resultats respecte de les aspiracions de les set grans ciutats, ja que quant a aquesta especial problemàtica la Llei 11/1999 es va limitar a introduir una habilitació a l'apartat tercer de l'actual disposició addicional sisena de la LRBRL, perquè la legislació autonòmica, respectant l'autonomia municipal i a instàncies dels ajuntaments afectats, pogués actualitzar el règim dels municipis de Madrid i Barcelona. Després de la Llei 11/1999, que no va fer sinó enfortir més el patró d’uniformitat configurat en la redacció original de la LRBRL, l'única mostra que van tenir fins a la promulgació posterior de la Llei 57/2003, de 16 de desembre, de mesures per a la modernització del govern local, que suposés l'obertura a nous models d'organització local, la va constituir l'experiència que la ciutat de Barcelona va portar a terme mitjançant la seva Carta Municipal, que va ser aprovada per la Llei del Parlament de Catalunya 22/1998, de 30 de desembre, posteriorment modificada parcialment per la Llei 11/2006, de 19 de juliol, i que podem qualificar de clarament innovadora, en establir un sistema d'organització propi per a aquest municipi. En la línia iniciada per la reforma efectuada en la LRBRL per la Llei 11/1999, té una clara influència parlamentària, i es residencien les funcions fiscalitzadores i deliberants en el màxim òrgan representatiu, que s’anomena Consell Municipal, i que es configura com òrgan de debat de les grans polítiques locals i d'adopció de les decisions estratègiques, i es reserven les funcions executives i administratives en uns òrgans que, com l’alcalde o l'alcaldessa i la Comissió de Govern, no són de caràcter representatiu de la proporció de forces polítiques. Ara bé, atesa l'aplicabilitat de la Carta Municipal de Barcelona a un únic municipi, bé podem dir que des de l'any 1985 fins que va finalitzar el segle XX poques coses van canviar sobre una major llibertat dels municipis respecte de la configuració de la seva estructura orgànica, per pal·liar els efectes perversos de la uniformitat del sistema. Encara que es van modernitzar els mètodes, les tècniques i, especialment, els mitjans o instruments dels quals disposava l'Administració local per exercir les seves funcions, en canvi, no es van modernitzar les institucions mateixes, en contra del sentir de la doctrina més autoritzada, que advocava per una solució contrària a tanta uniformitat, és a dir, perquè en lloc que la legislació bàsica establís un model únic i tancat de govern local, s'enfortís la potestat d'autoorganització dels municipis perquè aquests poguessin definir i regular autònomament les seves estructures. Si aquest va ser l’estat de la qüestió fins al final del segle XX, les reformes legislatives que van arribar amb el nou segle tampoc no van afegir gaire a la solució d'aquesta problemàtica, en relació amb la necessària modernització de les estructures de govern local. Malgrat la seva denominació, no podem dir que la Llei de mesures per a la modernització del govern local aprovada al final de l’any 2003, representés un pas endavant en aquest objectiu, malgrat haver donat lloc a un nou i decisiu model local, amb la regulació d’un règim especial per a les ciutats de gran població. Tot i que a l'exposició de motius es qualifica de rígid l’uniformisme del model organicofuncional dels ens locals espanyols, el cert és que sols reconeix els seus efectes perversos respecte del que la llei qualifica de municipis de gran població, i aquesta és la raó per la qual la principal modificació que va incorporar va consistir a introduir un règim especial, però no per a les grans ciutats, sinó per als

4

TEMA 4 : EL MUNICIPI. ORGANITZACIÓ MUNICIPAL. ÒRGANS NECESSARIS I ÒRGANS COMPLEMENTARIS. COMPETÈNCIES. municipis de gran població, encara que, això sí, exclouen de la seva aplicació el municipi de Barcelona en la disposició transitòria quarta. Així, a més d’introduir una sèrie de modificacions que afecten a tots els municipis, com el canvi de denominació de la comissió de govern, que passa a ser denominada junta de govern local, una certa redistribució de competències entre els òrgans decisoris, la modificació del règim de quòrums especials de votació del ple i el règim de delegacions de competències entre òrgans, dissenya un model orgànic específic per als erròniament denominats municipis de gran població, i estableix quatre tipus de règims jurídics diferents, el dels municipis de gran població, el dels municipis que funcionen en règim de consell obert, el dels restants municipis o municipis de règim comú i el dels municipis de Barcelona i Madrid. Però el cert és que la llei de modernització va renunciar realment a regular un autèntic règim de grans ciutats, en limitar-se a introduir un règim especial per a les ciutats que de manera eufemística va denominar ciutats majors, que va ser el seu leitmotiv, doncs tot i que les primeres disposicions en el projecte de llei eren molt més restrictives respecte dels requisits que s'havien de donar perquè els municipis quedessin acollits a aquest règim especial, el text definitiu de la llei, producte dels avatars parlamentaris, va resultar generalitzador i va acabar sent aplicable als tipus de municipis següents: •

Amb caràcter imperatiu segons es deriva de la disposició transitòria primera i amb excepció, a Catalunya, del municipi de Barcelona, als municipis i ens locals següents:

• •

Municipis de més de 250.000 habitants. Municipis capitals de província i cabildos insulars canaris d'illes amb població superior a 175.000 habitants.

•

Amb caràcter voluntari, ja que depenia que així ho decidissin les assemblees legislatives autonòmiques a instància de les entitats locals interessades, als municipis i ens locals següents:

•

Als municipis que fossin capital de província, capitals autonòmiques o seu d'institucions autonòmiques.

•

Als municipis i cabildos insulars d'illes de població superior a 75.000 habitats, sempre que, en el cas dels municipis, es donessin circumstàncies econòmiques, socials, històriques o culturals especials, el contingut i l'abast de les quals quedava indeterminat. D'aquesta manera corresponia a l’ajuntament afectat justificar l'existència d'aquestes circumstàncies, a l'efecte que les seves raons fossin posteriorment avaluades per l’assemblea legislativa en adoptar la seva decisió.

Partint per això de les xifres oficials de població a 1 de gener de l’any immediatament anterior a l’inici de cada mandat, però amb la particularitat que els municipis mantindrien aquest règim especial encara que posteriorment es reduís la seva xifra oficial de població per sota del límit exigit per la llei. D’aquesta manera, amb aquesta mena de cafè per a tothom tan propi de la nostra idiosincràsia, es va produir una generalització del sistema, en estendre’s a municipis la gran població dels quals era com a mínim dubtosa, i això agreujat amb la falta de disposició del legislador respecte de la possibilitat que els municipis que voluntàriament es poguessin acollir a aquest règim, ho poguessin fer únicament respecte d’aspectes parcials i no respecte de la totalitat, en funció de les

5

TEMA 4 : EL MUNICIPI. ORGANITZACIÓ MUNICIPAL. ÒRGANS NECESSARIS I ÒRGANS COMPLEMENTARIS. COMPETÈNCIES. circumstàncies econòmiques, socials, històriques o culturals especials que n'aconsellessin la incorporació. Aquesta llei no sols no va aportar res a la modernització de les estructures locals, ni al reconeixement de la seva diversitat, sinó que, al contrari, va destacar per la seva rotunda manca d’imaginació, doncs si l’estructura orgànica dels municipis del règim especial estava clarament inspirada en moltes de les disposicions de la Carta Municipal de Barcelona, malgrat no resultar aplicable la llei a aquest municipi, les seves determinacions en matèria d’organització administrativa van suposar una mera importació a l’àmbit local del model burocràtic d’organització de l'Administració general de l’Estat. Així es va mantenir, encara que dins l’aparença de diversitat, un nou patró d’uniformitat, doncs si poc o res té a veure la realitat d’un municipi de 10.000 habitants amb la d'un de 250.000, poc o res té a veure la realitat d’un municipi de 250.000 habitants o de 75.000 amb la d'un municipi de diversos milions. Al contrari, amb aquesta llei la uniformitat es va expandir i agreujar perquè, en importar el model burocràtic d’organització de l’Administració general de l'Estat, es va produir un intent d’uniformar l’organització d’una part important de l’Administració local a imatge i semblança d’aquell, sense pensar que ni aquest era un model d’eficàcia garantida, ni la realitat d’un nivell i d'altre d’administració era la mateixa. També, i el que és més greu, perquè amb això es reduïa de tal forma la potestat d’autoorganització municipal, que pràcticament es deixava buit de contingut aquest important dret municipal. N’hi ha prou d'observar com imposa com a obligatòria la divisió en districtes, quan pot afectar municipis que per les seves característiques físiques o geogràfiques no la necessitin, i com imposa com a obligatoris uns òrgans -la comissió de reclamacions i suggeriments i l'òrgan especialitzat en matèria tributària- que no sols són originaris de l'experiència local, concretament de l’Ajuntament de Barcelona, en haver nascut, tot i que amb una denominació diferent, com a fruit de la seva potestat d’autoorganització municipal, sinó que, a més, en ser regulats de la manera que disposa la llei, institucionalitzant-los per a tots els municipis d’aquestes característiques, corren el risc de perdre l'eficàcia i pot allargar el pelegrinatge previ...