Tema 9 La autonomía municipal PDF

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apuntes del tema 9 de derecho administrativo 1 uned...

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La autonomía municipal Antecedentes La autonomía de los Entes locales no puede confundirse con la independencia o a la soberanía, ya que en cada territorio o población también tienen competencias y responsabilidades el Estado y otros Entes territoriales superiores. Históricamente no puede hablarse en España, que sigue el modelo francés, de una verdadera autonomía de los Municipios y Provincias, tanto por la falta de un núcleo de competencias exclusivas y privativas, como por el excesivo grado de control y tutela del Estado. En España, el Municipio del Antiguo Régimen ocupaba sus energías en la admón. de los bienes de propios y los del común, de asegurar los abastecimientos, siendo el Alcalde la autoridad real que ejercía funciones judiciales e incluso penales, de primera instancia. La Cº de Cádiz abordó la cuestión de las competencias locales en los términos más ambiciosos poniendo a cargo de los Ayuntamientos la policía de salubridad y seguridad de las personas y bienes de los vecinos, la conservación del orden público, la admón. e inversión de los caudales de propios y arbitrios, el repartimiento y recaudación de las contribuciones, el cuidado de escuelas, de hospitales, hospicios, casas de expósitos y de beneficencia, construcción y reparación de caminos, calzadas, puentes y cárceles y de todas las obras públicas, promoción de la agricultura, comercio e industria, y cuanto les fuera útil y beneficioso. Fuera de la Cº gaditana y del demagógico Proyecto de Cº de la República Federal Española 1873, que atribuyó al Municipio su parte de soberanía incluida “La Admón. de justicia civil y criminal que les compete”, restantes Cº españolas pasaron de la cuestión. Regulación tras la Constitución de 1978 La Cº de 1978 no estableció una tabla de competencias locales, sino que todas las competencias públicas las repartió entre el Estado y las CCAA. Establece que los Municipios y demás Entes territoriales, gozan de autonomía para la gestión de sus intereses respectivos (art 137), remitiendo al legislador ordinario la determinación de la competencia de las Entidades locales, sin llegar a definir constitucionalmente ningún ámbito material. En definitiva, las competencias locales se continúan definiendo en el Dº español desde la legislación estatal o autonómica, cuya idea matriz, en la Ley de Bases de Régimen Local de 1985, es la asegurar una cuota de participación competencial en las competencias atribuidas a órganos superiores. Salvo algunas excepciones, son raras las materias que en su integridad pueden atribuirse al exclusivo interés de las Corporaciones locales; también son raras aquellas en las que no existe interés predominantemente local en juego, de ahí que la cuestión de los ámbitos competenciales deba tener en cuenta una composición equilibrada de los siguientes factores: 

La necesidad de la garantía suficiente de la autonomía local.



Armonización de esa garantía general con la distribución territorial de la disposición legislativa sobre las distintas materias o sectores orgánicos de la acción pública.



La imposibilidad material de las competencias locales en todos y cada uno de los sectores de intervención de la Admón local, desde la legislación de régimen local.

Como dice el TC, la delimitación de competencias nunca será cabal y suficiente, por lo que deberá completarse con las competencias que las leyes sectoriales reserven a los Municipios, y en su caso a las Provincias, al regular específicos ámbitos de intervención adva cuando en ellos se reconozcan intereses locales. Regulación de las Competencias en la Ley de Bases de Régimen Local La vigente Ley de Bases establece la legitimación o capacidad del Municipio “para promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”. Competencia de Participación: la ley alude a ella en los términos de la legislación del Estado y de las CCAA en las materias que enumera: seguridad en lugares públicos, programación de la enseñanza, tráfico, protección civil, incendios, urbanismos, patrimonio histórico-artístico, medio ambiente, abastos, matadero, ferias, mercado, defensa de usuarios y consumidores, salubridad pública, promoción y reinserción social, suministro de agua y alumbrado, , transporte público, actividades o instalaciones culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre y turismo (art 25). En estas materias la ley estatal o autonómica determinará las competencias municipales, “atribuyéndolas según procedan en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de las Entidades locales, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión adva a los ciudadanos”. Competencias obligatorias mínimas: el art 26 identifica una serie de funciones a prestar por los Municipios por sí o asociados con otros: 

En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado y acceso a núcleos de población, pavimentación y control de alimentos y bebidas.



En Municipios con población superior a 5.000 habitantes: además parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos.



Población superior a 20.000 habitantes: además protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios, instalaciones deportivas públicas y matadero.



Población superior a 50.000 habitantes: además transporte colectivo urbano y protección del medio ambiente.

Ante un eventual incumplimiento de estos servicios mínimos, la Ley establece en su art. 26 que la Comunidad Autónoma dispensará los servicios mínimos cuando por sus características peculiares resulte imposible o muy difícil cumplimiento al prestación por los Ayuntamientos; por otra parte, establece la ayuda de las Diputaciones Provinciales a los Municipios para el cumplimiento de estos servicios mínimos. Al margen de estas competencias, los Municipios pueden realizar actividades complementarias propias de otras Ad.P, y en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente (art 28). En estas materias y en la asistencia social, se produce una mayor descoordinación de los Municipios con las Administraciones superiores y un riesgo de mayor solapamiento y endeudamiento.

La Garantía Constitucional de la Autonomía de los Entes Locales y su Defensa ante el Tribunal Constitucional Cada vez es más teórico que real el judicializado control de las Admón superiores sobre los Entes locales, abriéndose el proceso inverso de control de éstos sobre la legislación estatal y autonómica. De acuerdo con el art 11 de la Carta Europea de Autonomía Local, una LO modificó la Ley Orgánica del TC para que puedan ser objeto de impugnación ante éste, por parte de los entes locales, aquéllas leyes del Estado o de las CCAA que pudieran resultar no respetuosas de dicha autonomía. Para plantear el conflicto están legitimados los Municipios o Provincias que sean únicos destinatarios de la ley, si ésta no es particular sino general, estarán legitimados: 1. Únicamente 1/7 del nº de Municipios del territorio al que afecte (siempre que represente al menos 1/6 de la población oficial del ámbito territorial afectado). 2. O, la mitad de las Provincias en el mismo ámbito (siempre que representen la mitad de la población oficial del ámbito territorial afectado). Para plantear el recurso se necesita el acuerdo del órgano plenario de las Corporaciones locales recurrentes con el voto favorable de la mayoría absoluta del nº legal de miembros de las mismas, y además, con carácter preceptivo no vinculante, un informe del Consejo de Estado u órgano consultivo de la CCA. Planteado el conflicto, el Tribunal podrá acordar: 1. Inadmisión del recurso: mediante auto motivado, por falta de legitimación u otros requisitos exigibles y no subsanables, o cuando fuera infundada. 2. Admisión a trámite, en el término de 10 días, dando traslado a los órganos legislativos y ejecutivos de la CCA de la cual emanó la ley, y en todo caso a los del Estado. Plazo de 20 para personación y formulación de alegaciones. La Sentencia: declarará si existe o no vulneración de la autonomía local que garantiza la Cº, resolviendo lo que proceda sobre las situaciones de hecho o de Dº, creadas en lesión de la autonomía local. Las competencias municipales: régimen de las competencias propias y delegadas Competencias propias de los Municipios: se ejercen con autonomía, sin sujeción a controles ni tutelas y bajo la propia responsabilidad, atendiendo a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Ad.P. Cuando coopera con Administraciones superiores en convenios mantiene su autonomía y poder decisorio, pero se pierde cuando se somete a técnicas más imperativas: la planificación sectorial. Competencia Participada: ante la posibilidad de que el ejercicio de la competencia participada ente Admón. superiores y los Municipios no sea factible de divisiones y ejercicio coordinado, la Ley de Régimen Local autoriza a resolver mediante procedimientos conjuntos en los que sólo uno de los Entes ostenta la potestad decisoria final, dando participación a los Entes interesados mediante informes, propuestas, etc. Competencias atribuidas por delegación: técnica apenas utilizada y condiciona a que se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance mayor participación ciudadana.

Se ejercerán en los términos que prevén las fórmulas de dirección y control de oportunidad del delegante, habiendo de respetar la potestad de autoorganización de los servicios de la entidad local. La disposición o acuerdo de delegación deberá determinar el alcance, contenido, condiciones y duración, así como el control que se reserve a la Admón. delegante y los medios personales, materiales y económicos que ésta le transfiera. En todo caso, además: 1. La efectividad de la delegación requerirá la aceptación del Municipio interesado, y en su caso, la previa consulta e informe de la CCA, salvo que por ley se imponga obligatoriamente, en cuyo caso habrá de ir acompañada de la dotación o incremento de medios económicos para desempeñarlos. 2. La Admón. delegante podrá dirigir y controlar los servicios delegados, emanar instrucciones técnicas de carácter general y recabar información sobre la gestión municipal, enviar comisionados y formular requerimientos para la subsanación de deficiencias observadas. En caso de incumplimiento o negativa a cualquiera de estas medidas, podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en sustitución del Municipio. 3. Los actos de Municipio se ajustarán a la legislación del Estado, CCA o reglamentación de la Entidad local delegante, pudiendo ser recurridas ante los órganos competentes de éste. (art 27). Las competencias provinciales Ha sido una cuestión aún más compleja que las competencias municipales, derivada de la evolución de la Provincia, en la que los planos estatal y local se han entremezclado, no siendo otra cosa la Provincia y su órgano de gobierno (Diputación provincial), que un nivel de organización de las competencias del Estado y un instrumento del control de los Municipios por los Gobernadores civiles en el diseño de la Cº de Cádiz. La Ley de Bases de RL crea un nuevo nivel de Admón. territorial: la CCA, de forma que la Provincia tiene que atender a los Municipios que la integran, asegurando la prestación íntegra y adecuada de los servicios de competencia municipal. Además, la Provincia es el enlace entre los Municipios de su territorio y las otras Admón. superiores, participando en la coordinación de la Admón. local con la de la CCA y la del Estado. Dicha Ley de Bases de RL sigue las mismas pautas que para la definición de las competencias municipales: Competencias de Atribución o Propias: las que le asignen las Leyes del Estado y de las CCAA sobre cualquier campo de actuación pública. En todo caso, en las materias: 

Coordinación de servicios municipales entre sí para la garantía de su prestación integral y adecuada.



Asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente a los de menor capacidad.



Prestación de servicios de carácter supramunicipal, y en su caso, supracomarcal.



Coordinación en el fomento y desarrollo económico y social, y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las demás Ad.P.



En general, el fomento y la admón. de los intereses peculiares de la Provincia.

A estos efectos la Diputación: 

Aprueba un plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal, en cuya elaboración deben participar los Municipios. o



Podrá financiarse con medios propios de la Diputación, aportaciones municipales y subvenciones que acuerden la CCA y el Estado, con cargo a sus respectivos presupuestos. La CCA asegura la coordinación de los diversos planes provinciales, y ésta como el Estado pueden sujetar sus subvenciones a criterios y condiciones de uso.

Asegurará el acceso de la población de la Provincia al conjunto de los servicios mínimos de competencia municipal y la mayor eficacia y economía en su prestación, mediante cualquier fórmula de asistencia y cooperación municipal. o

Para ello podrán otorgar subvenciones y ayudas con cargo a sus fondos para la realización y el mantenimiento de obras y servicios municipales, que se instrumentarán a través de planes especiales.

Delegación: La provincia puede ejercer por delegación competencias que corresponden al Estado y a las CCAA siempre que sean de “mera ejecución”. La delegación deberá ser aceptada por la Diputación Provincial y se acompañará de los medios personales, materiales y económicos necesarios, correspondiendo a la Admón. delegante dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, crear instrucciones técnicas, recabar información y revocar la delegación en caso de incumplimiento. (art 37). Gestión Ordinaria de las Competencias Autonómicas: es el último supuesto de la actividad de las Diputaciones, y el más problemático y equívoco, realizándolo “en los términos previstos en los Estatutos y la legislación de las CCAA” (art 8 y 37). Supuesto que, a diferencia de los de delegación, se impone obligatoriamente y que, además, plantea numerosos problemas, comenzando por el de su constitucionalidad, pues no resulta sencillo cohonestar el principio de la autonomía local con la posibilidad de apropiación forzosa de los aparatos burocráticos de las Provincias por las CCAA; tampoco se sabe cuál es la respuesta que ha de darse a la imputación de los costes de la actividad, el grado de dependencia de la Provincia y, sobre todo, a las consecuencias en caso de negativa a ejercitarlas o mala gestión. Todo esto ha llevado a que sea una vía inexplorada. El control sobre los entes locales La autonomía de los Entes locales no sólo depende de las competencias que se le asignen, sino también (claro está, de los medios o recursos económicos) del grado de independencia con que se ejerzan frente al Estado u otras colectividades territoriales. Si los controles y tutelas son muy fuertes, la autonomía desaparece. El Control del Estado Liberal sobre los Entes Locales En el Estado liberal y centralista (importado del modelo francés) que llega hasta la Cº 1978, las relaciones de las Entidades locales con el Estado, se expresan por una subordinación de aquéllas a éste. Su filosofía política: el Estado encarna la soberanía nacional y no concibe otras voluntades parciales que puedan enfrentárseles. Esta superioridad de las Admón. del Estado garantiza la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley y los servicios públicos (esencial al

Estado centralista unitario) y le permite asumir el papel de defensora de los Dº de los ciudadanos contra eventuales excesos de los poderes locales. Otra razón que explica esta sumisión: la extrema indigencia en medios personales y materiales para la gestión de los servicios de los más de 9.000 Municipios que surgen en el s XIX., situación de real incapacidad para cumplir con obligaciones más elementales. Los Alcaldes tienen una doble condición: Jefe de la Admón. municipal, así como representante del Estado en el término municipal, lo que justifica que su nombramiento se reserve al Estado (entre los Concejales o cualquier otra persona ajena a la Corporación). En el nivel provincial, la Presidencia de la Diputación se atribuyó al Gobernador civil, completando los poderes de tutela sobre el gobierno local, la posibilidad de la sustitución o destitución de Alcaldes y Concejales y la disolución de toda la Corporación. El control sobre la legalidad y oportunidad de la actividad de los Entes locales se ejercía a través de la llamada trilogía de las formas de tutela: 1. Tutela de anulación: efecto suspensivo del acto o actividad controlada, podía ejercerse de oficio o a través de resoluciones de recursos interpuestos por particulares. 2. Tutela de sustitución: permitía al Estado reemplazar la actividad de los órganos ejecutivos de las Entidades locales por la suya propia, cuando aquéllos se negaban o retrasaban el cumplimiento de obligaciones legales. 3. Tutela de aprobación: en determinadas materias las autoridades locales debían actuar con el visto bueno de la Autoridad estatal. Fue particularmente útil en el control de la actividad económica, cuyos presupuestos, actos de disposición de bienes, nombramiento de funcionarios, etc. se fiscalizaban con la exigencia de su aprobación por el Estado. La Tutela Municipal por el Tribunal Constitucional La Cº de 1978 supuso una condena de las técnicas de tutela, que la Sentencia del TC declaró contrarias a la autonomía local, anulando buena parte de la regulación de la Ley de Régimen Local de 1955. El Tribunal afirmó “la autonomía locas es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, si bien no se ajusta a tal principio la previsión de controles genéricos e indeterminados que sitúen a la Entidades Locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi-jerárquica de la Admón. del Estado u otras entidades territoriales… ”. El TC, en ésta y otras sentencias, ha concretado así sus criterios: 

Es inconstitucional (in-Cº) la potestad de suspender o sustituir de sus cargos a Presidentes y miembros de las Corporaciones, en caso de mala conducta, o por motivos graves de orden público, dado el carácter representativo de los mismos.



Es incompatible con la autonomía local la sustracción de la potestad del Municipio de aprobación de los presupuestos, sin embargo, es constitucional la posibilidad de limitar la asunción de obligaciones.



Es in-Cº la regla que dice que en las materias no confiadas a la exclusiva competencia de Municipios y Provincias, ambos actuarían bajo la dirección adva del Mº de la Gobernación (ahora Mº del Interior), pues otorga potestad de dirección genérica a la Admón. de Estado opuesta al concepto de autonomía.



Es constitucional la suspensión provisional por el Subdelegado del Gobierno de las ordenanzas y reglamentos locales incursas en infracción legal, por tratarse de un control de legalidad de alcance limitado, ya que la suspensión es provisional hasta que decida la Jurisdicción Contencioso-Adva.

Judicialización de la Relaciones de Control y Tutela La Ley de Bases de RL de 1985 tiene en cuenta la dura condena por el TC de los controles y tutelas sobre las Entidades Locales, regulando estas técnicas bajo los genéricos e inexpresivos términos “Relaciones inter-adva” e “Impugnación de actos y acuerdos y ejercicio de acciones” (Capítulo II y III del Título V). Como primera condición requiere asegurar a la instancia controladora una adecuada información: 

Impone a las Entidades Locales la obligación de remitir a las Admón. del Estado y de las CCAA copia de los actos y ...