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PRINCIPIOS BÁSICOS DE LAS INSTITUCIONES Y DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA

TEMA 4. LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA I.

Fundamentos y tipos a. El principio de atribución: competencias específicas i. Concepto

Las competencias específicas son los poderes que los Tratados otorgan a las Instituciones para alcanzar los objetivos y fines que la Unión tiene asignados (artículo 3 TUE). Estos poderes han sido atribuidos a la Unión por los Estados miembros. Los Estados antes de pertenecer a la Unión poseen sobre su territorio una soberanía absoluta, es decir, una competencia ilimitada. Su único límite es la soberanía de otros Estados. Con la creación de las Comunidades (hoy Unión), los Estados ceden parcelas de esa soberanía a la organización supranacional. Por eso, las competencias (poderes) de la Unión no son ilimitadas como eran las de los Estados, sino que son sólo aquellas competencias que los Estados le han cedido (art. 5 TUE). La atribución de competencias tiene su origen en la firma de los Tratados y, por ello, las competencias específicas son aquellas recogidas y descritas explícitamente en los Tratados. Para saber si la Unión tiene o no competencia en una materia, hay que ver si dicha materia está recogida en los Tratados. Hasta el Tratado de Lisboa no existía una lista de las competencias atribuidas a la Unión. Aunque el Tratado de Lisboa en el TFUE enumera las competencias de la Unión clasificándolas en cinco categorías diferentes, para saber con precisión qué competencias posee la Unión hay que recurrir a las disposiciones materiales, es decir, en aquellos artículos que regulan ámbitos o sectores. Esas disposiciones materiales dan toda la información que se necesita sobre las competencias de la Unión ya que nos indican: — — — —

Que la Unión tiene competencias en esa materia. La Institución que ostenta esa competencia. Los poderes de actuación que tiene esa Institución. Las condiciones de ejercicio de esos poderes, es decir los procedimientos formales que tienen que seguir para usarlas.

Esas disposiciones materiales constituyen las bases jurídicas de los actos de Derecho derivado (que no son otra cosa que el ejercicio concreto de las competencias). En cada uno de esos actos las Instituciones deben justificar que tienen el poder de emanarlos, precisando la base jurídica en la que está atribuida la competencia. ii. Características de las competencias específicas. Las competencias específicas poseen las siguientes características:

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a) Criterio de atribución teleológico (para un fin). Las competencias comunitarias han sido atribuidas por los Estados miembros a la Unión no en una materia concreta, sino para conseguir un fin, concretamente los fines que vienen recogidos en el artículo 3 TFUE. Este artículo es el marco en el que se ejercen los poderes o competencias de la Unión. Así, por ejemplo, la Unión no tiene competencia en materia aduanera, pero sí tiene como objetivo crear una unión aduanera, y para ello tiene necesariamente competencia para suprimir derechos de aduana y para crear un arancel aduanero común (art. 28 TFUE). b) La segunda característica, y consecuencia de la primera es la diversa extensión de las competencias. En función del criterio teleológico esas competencias específicas pueden ser más o menos amplias según que el fin concreto sea más o menos amplio. b. La cláusula de imprevisión: competencias subsidiarias La Unión es una organización en permanente cambio; su naturaleza jurídica es justamente evolutiva. Un sistema que contase sólo con las competencias específicas sería extremadamente rígido y haría muy lenta esa evolución porque la única forma de avanzar (para incluir competencias no previstas), habría sido la reforma del Tratado y esto es un procedimiento costoso y lento. Para mitigar la rigidez del sistema los legisladores comunitarios, conscientes de que la Unión está llamada por naturaleza a evolucionar, introdujeron la cláusula de las llamadas competencias subsidiarias: el art. 352 TFUE (anterior art. 308 TCE). Este artículo es la llamada cláusula de apoderamiento de competencias, o ventana de expansión de la Unión. Es una cláusula aparentemente muy amplia, porque consiente al Consejo de Ministros un gran margen de actuación, de manera que le permite: emanar legislación, crear nuevos órganos no previstos, celebrar acuerdos, etc. Pero, evidentemente, esa amplitud tiene una serie de límites: 1. La acción emprendida debe servir para la realización de los objetivos comunitarios regulados en los artículos 3 TFUE (por ejemplo, medio ambiente sí, defensa no). 2. Esa acción debe estar conectada al funcionamiento del Mercado Común. La interpretación de ese límite corresponde al TJUE. 3. Es requisito esencial de esa acción es que sea adoptada por unanimidad, es decir, debe resultar del consenso, de la voluntad concorde de todos los Estados miembros, de avanzar en un sentido no previsto expresamente por el Tratado (la Unión asume competencias que no tenía). 4. Debe tratarse de acciones en los que no exista una previsión (competencia) expresa en los Tratados. El art. 308 TCE fue muy utilizado en los años 70, a raíz de la Cumbre de París de 1972 en la que los Estados decidieron avanzar cualitativamente y adoptar medidas medioambientales, de desarrollo regional y de protección de los consumidores para las que los Tratados originarios no habían previsto competencias específicas. El AUE primero, y luego el TUE incluyeron esas materias en el Tratado; ahora son, pues, competencias específicas.

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c. Competencias implícitas y el principio de paralelismo. Son aquellas competencias que las Instituciones no tienen atribuidas específicamente o expresamente, pero que resultan indispensables para el ejercicio completo, eficaz y razonable de las tareas que tienen encomendadas. Estas competencias, por tanto, no están recogidas en el Tratado, sino que se deducen de las específicas o expresas. La teoría de las competencias implícitas surge en el ámbito del derecho internacional (Teoría de los poderes implícitos). Su reconocimiento en el sistema comunitario se debe a la jurisprudencia del TJCE que vincula la existencia de estas competencias fundamentalmente al ámbito de las competencias internacionales o externas de la Unión. Así, para el TJ, en función de esta teoría, las Comunidades Europeas y hoy la UE pueden contraer obligaciones (comprometerse internacionalmente mediante acuerdos internacionales) con terceros Estados, en aquellos campos en los que tienen competencias internas. Esta teoría se enuncia por primera vez en la sentencia del Tribunal de Justicia: STJC de 31 de marzo de 1971 ERTA/AETR, as.22/70. La sentencia la origina un litigio entre la Comisión y el Consejo de Ministros. El conflicto se produce porque los Estados miembros están negociando, en el seno del Consejo como Estados miembros, con otros Estados no pertenecientes a la Unión, un acuerdo internacional sobre transportes en carretera (Acuerdo Europeo de Transportes por Carretera). La Comisión entiende que ese acuerdo internacional es competencia de la Comunidad, no de los Estados miembros, y que, por lo tanto, debería ser la propia Comisión la llamada a negociar el acuerdo. El Consejo de Ministros sostiene, en cambio, que no hay una competencia específica expresa en los Tratados sobre acuerdos internacionales en materia de transporte. El TJ en el fallo de la sentencia, establece que las competencias internas y las externas son correlativas, porque existe el llamado principio de paralelismo entre competencias internas y externas, de manera que la Unión es competente hacia fuera (en este caso para suscribir un acuerdo internacional en materia de transportes) en la medida en que es competentes hacia adentro (política común de transportes). En definitiva, la competencia externa de la Unión se extiende a los ámbitos en los que tienen competencias internas. II.

Las modalidades de competencias a. Clases

Vamos ahora a referirnos a las competencias desde el punto de vista del reparto de competencias entre los Estados Miembros y la UE. Desde esta perspectiva existen diferentes clases de competencias de la UE. Para entenderlo hay que recordar que la Unión posee competencias limitadas (las atribuidas por los Estados). Los Estados, por otra parte, conservan todas las competencias que no han cedido. Esto puede crear, y de hecho crea, conflictos entre Estados y la Unión. La resolución de esos conflictos corresponde al TJUE en función de unas reglas de reparto competencial:

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1) Existen unas competencias exclusivas de los Estados miembros: siguen perteneciendo a los Estados todas aquellas competencias que no han cedido a la Unión (hay presunción competencial a favor de los Estados). En todo caso los Estados deben ejercer sus competencias exclusivas -no cedidas-, sin violar la llamada cláusula o principio de lealtad. 2) Existen unas competencias exclusivas de la UE: en determinados ámbitos sólo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión. 3) Existen competencias compartidas con los Estados miembros en un ámbito determinado, la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en dicho ámbito. 4) Existen unas competencias especiales y diferentes de las anteriores en dos materias: empleo y en políticas económicas a la UE corresponde la definición y los Estados la aplicación y en PESC en la que la Unión dispondrá de competencia, de conformidad con lo dispuesto en el Tratado de la Unión Europea. 6) Por último, en determinados ámbitos y en las condiciones establecidas en los Tratados, la Unión apoyará, coordinará o complementará la acción de los Estados miembros, sin por ello sustituir la competencia de éstos en dichos ámbitos. b. Regulación en el TFUE Como hemos visto, la Unión posee competencias limitadas (las atribuidas por los Estados) y, por tanto, los Estados conservan todas las competencias que no han cedido. Esto puede crear, y de hecho crea, conflictos entre Estados y la Unión por lo que hacen necesarios unos criterios de delimitación. Los Tratados fundacionales no proporcionaban ninguna norma de clarificación expresa para esa delimitación (como en cambio hace por ejemplo la Constitución Española). Sin embargo, el Tratado de Lisboa introduce unas normas de clarificación. Así, el TFUE dedica el Título primero a las categorías y ámbitos de competencias de la Unión. Primero las enumera y describe en el artículo 2 donde se recoge que las competencias serán exclusivas, compartidas y de apoyo, de coordinación y complemento, y luego define los ámbitos que se incluyen en cada categoría. Veamos los distintos tipos de competencias: 1.1.

Competencias exclusivas

El artículo 2 TFUE nos dice que, en los ámbitos de competencia exclusiva, sólo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros sólo podrán hacerlo si la Unión los habilita para ello. Eso significa que la Unión tiene plena capacidad legislativa en estos ámbitos y que tiene la obligación de ejercer con plenitud estas competencias. En la medida en que

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éstas no se ejerzan podrán ser asumidas por las administraciones nacionales, regionales o locales. Los ámbitos de competencia exclusiva están descritos en el artículo 3 TFUE (se trata de una lista cerrada): 1. La Unión dispondrá de competencia exclusiva en los ámbitos siguientes: a) la Unión aduanera; b) el establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior; c) la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro; d) la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común; e) la política comercial común. Se trata de competencias que han sido exclusivas de las Comunidades desde los orígenes por la naturaleza de los ámbitos en los que se ocupan. La elección de los ámbitos no introduce ninguna novedad, salvo el párrafo segundo del mismo artículo en el que se hace referencia a la competencia exclusiva para la celebración de acuerdos internacionales que, a pesar de la confusa redacción, parece que puede interpretarse como que la Unión tendrá competencia exclusiva para celebrar acuerdos internacionales que sean necesarios para ejercer una competencia interna. 1.2. Competencias compartidas Son aquéllas en las que cabe la intervención concurrente de los Estados y de la UE. Por ello, la doctrina (A. Mangas) prefiere hablar de competencias concurrentes que es exactamente lo que son, ya que los Estados miembros y la UE concurren en un mismo ámbito, pero sólo uno de los dos actúa, mientras que si realmente se tratase de competencias compartidas los dos podrían actuar conjuntamente. En todo caso, las competencias compartidas se caracterizan porque tanto la UE como los Estados tienen la potestad para legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes. La actuación de la UE está sometida al principio de subsidiariedad y al principio de proporcionalidad. La Unión tiene que justificar que es necesario actuar porque su acción es más eficaz dado la dimensión de la acción pretendida. El instrumento más adecuado para las competencias compartidas es la directiva, ya que se limita a fijar un resultado que debe ser alcanzado por la medida de transposición. El Tratado da una definición de las competencias compartidas por exclusión afirmando que son las que no son exclusivas ni de apoyo o coordinación. De ello se deduce que las listas de las competencias exclusivas y de las de apoyo y de coordinación son exhaustivas. En todo caso, para determinar cuáles son concretamente estas competencias será necesario acudir a la base jurídica de las políticas que constituyen ámbitos de competencia compartida. El Tratado enumera algunos ámbitos que pueden

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ser considerados, aunque no de manera exclusiva, de competencia compartida, así p.ej., el mercado interior, la política social, la cohesión económica, social y territorial, etc. 1.3. Competencias de apoyo o coordinación Se trata de competencias en las que la UE se limita a complementar la acción de los Estados y, como hemos visto, constituyen una lista de carácter exhaustivo. Como su mismo nombre indica, en estos ámbitos la Unión complementa la acción de los Estados, la fomenta, apoya o coordina. Se trata de competencias débiles, es decir, en las que la UE tiene una escasa intensidad. Son las siguientes: Artículo 6 La Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros. Los ámbitos de estas acciones serán, en su finalidad europea: a) la protección y mejora de la salud humana; b) la industria; c) la cultura; d) el turismo; e) la educación, la formación profesional, la juventud y el deporte; f) la protección civil; g) la cooperación administrativa 1.4. Competencias sui generis a) Empleo y políticas económicas El Tratado enumera otras competencias que escapan de la clasificación anterior. Se trata, en primer lugar, de las políticas de coordinación económica y de la de empleo. En ellas la UE posee instrumentos para coordinar las políticas económicas y de empleo de los Estados a través de “las orientaciones generales”, iniciativas en sentido amplio. La vinculación de estas políticas a la soberanía estatal y las dificultades que la política social ha encontrado a lo largo de la historia europea explican estas categorías sui generis. b) PESC Otra política que evidentemente no responde a la clasificación anterior es la política exterior y de seguridad común, que responde a reglas particulares. Está regulada sólo en el Tratado de la UE. III.

Principios que rigen el ejercicio de las competencias

La delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución. El ejercicio de las competencias de la Unión se rige por los principios de subsidiariedad, proporcionalidad y suficiencia de medios. El primero, el principio subsidiariedad, actúa en el ámbito de las competencias compartidas; la Unión ejercerá su competencia de forma limitada y subsidiaria en relación con la acción interna; es decir, en lo que los Estados no sean capaces de alcanzar de manera suficiente ni mejor.

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Los principios de proporcionalidad y de suficiencia de medios, en cambio, actúan tanto para las competencias exclusivas como para las compartidas y las de apoyo, y hacen referencia a los efectos que la acción emprendida por la UE tendrá sobre los ciudadanos y los operadores económicos.

a. El principio de subsidiariedad En el sistema comunitario se admite como principio a partir de la reforma del TUE llevada a cabo por el Tratado de Maastricht, aunque ya en el AUE funcionaba como principio de delimitación competencial en la política medioambiental. El Tratado de Lisboa lo regula en el artículo 5 del Tratado de la UE, y se refiere a él en la última declaración del preámbulo: Resueltos a continuar el proceso de creación de una Unión cada vez más estrecha entre los pueblos Europa, en la que las decisiones se tomen de forma más próxima a los ciudadanos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad Artículo 5 TUE: En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario. Queda claro en el preámbulo que el principio de subsidiaridad supone la adopción de decisiones en el nivel más próximo a los ciudadanos, de ello se deduce que la UE actúa como último recurso, es decir, con carácter subsidiario. El principio de subsidiariedad es un principio regulador del modo de ejercicio de las competencias compartidas entre los Estados miembros y la UE, es decir, para decidir a quién corresponde una acción concreta en un ámbito en el que cabe la actuación de los Estados y de la UE. Así, cuando la Unión actúa en un ámbito de competencia compartida con los Estados, su intervención deberá ser justificada: 1. Teniendo en cuenta la dimensión o los efectos de la acción pretendida. 2. Cuando los objetivos de la acción no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros. 3. Cuando esos objetivos se puedan alcanzar mejor a nivel de la Unión, es decir, cuando la acción común sea más eficaz. Parece, pues, evidente que hay una presunción a favor de la competencia estatal y deberá ser la UE la que demuestre, con arreglo a los elementos arriba reseñados, que le corresponde la competencia para una acción concreta. Para ello deberá superar un doble test:

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— El test de valor añadido, que se traducirá en que el resultado perseguido puede ser alcanzado mejor a nivel comunitario. — El test de eficacia comparada mediante el cual se demuestre que el objetivo perseguido no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros. El r...