TEMA 5 LAS Personas Jurídicas Públicas PDF

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TEMA 5: LAS PERSONAS JURDICAS PBLICAS. TIPOLOGA DE LOS ENTES PBLICOS EN EL ORDENAMIENTO JURDICO ESPAOL. LA CAPACIDAD DE LOS ENTES PBLICOS LAS PERSONAS JURDICAS PBLICAS El hombre es el sujeto normal del Derecho, en cuanto el nacimiento determina su personalidad. Pero al lado de la persona sica, titular de derechos y obligaciones, existen colectividades distintas de la persona individual a las que el derecho igualmente les ha reconocido personalidad, o lo que es lo mismo, esa posibilidad de titularidad. Vemos, por tanto, que los sujetos de la relaci n jur!dica pueden ser las personas sicas y las personas jur!dicas. Ahora bien, dentro de #stas cabe distinguir a las personas jur!dicas privadas y las p$blicas. Criterios de distinción La determinaci n de un criterio positivo para distinguir las personas p$blicas de las privadas, es una de las cuestiones m&s debatidas por la doctrina. GARRIDO FALLA lo resumen as!: 1. El criterio del fin. Seg$n esta tesis, el car&cter p$blico o privado de las personas jur!dicas viene determinado por el tipo de fines p$blicos o privados que realizan. La insuficiencia de este criterio ha sido puesta de relieve por la doctrina: entidades organizadas por el Estado, dotadas de personalidad jur!dica y persiguiendo fines de inter#s p$blico, pueden no ser personas jur!dicas p$blicas. No es que este criterio sea falso, pero es insuficiente. 2. Criterio de la existencia de prerrogativas. Seg$n esta tesis, la persona jur!dica se caracteriza por participar de forma m&s o menos directa de la potestad de imperium 5pica del Estado. No hay duda de que una persona jur!dica que participa de esta prerrogativa debe ser calificada de p$blica, pero tambi#n resulta insuficiente este criterio si advertimos la amplitud de cometidos que la Administraci n p$blica moderna ha asumido, la realizaci n de los cuales muchas veces no exige la utilizaci n de la potestad de mando. Precisamente por esto algunos autores aluden a este criterio como uno m&s, pero lo rechazan en cuanto criterio $nico y exclusivo. 3. Criterio de la creaci n o de la injerencia estatal. Como regla debe admitirse que las personas jur!dicas p$blicas son creadas por el Estado (o, en su caso, por otra entidad p$blica territorial: Comunidad Aut noma, provincia o municipio), y en tales casos, claro es, la intervenci n administrativa en estos entes responde y est& de acuerdo con tal origen. Pero tambi#n es insuficiente este criterio si se recuerda la creaci n estatal de sociedades y empresas con responsabilidad jur!dica, pero de car&cter privado. 4. Criterio de la forma. Para GARC:A TREVIJANO, el !ndice de distinci n entre la persona jur!dica p$blica y la privada est& justamente en la forma de corporaci n o de fundaci n que la misma tenga; cuando se adopta la forma de sociedad es indudable que se han querido someter jur!dicamente dichas personas jur!dicas a los dictados del Derecho privado. A juicio de GARRIDO FALLA, el criterio de la forma no se puede admitir como determinante de la calificaci n de una persona jur!dica como p$blica. 5. Criterios pluralistas. Algunos autores entienden que el car&cter p$blico de las personas jur!dicas es la consecuencia de una serie de rasgos distintivos o notas que se dan acumulativamente, sin que ninguno de ellos tenga, por tanto, influencia determinante. 6. Criterio de GARRIDO FALLA. A su juicio existe un criterio fundamental para saber si una persona jur!dica debe considerarse como de Derecho p$blico: su encuadramiento en la organizaci n estatal. A este dato, no aAade nada el requisito de la forma, pues las entidades que el Estado crea en forma

de sociedades privadas son aquellas que quiere desplazar de su propia organizaci n administrativa. Por otra parte, aun admitiendo la existencia de casos dudosos, no es imposible determinar cu&ndo un ente u organismo est& encuadrado en la organizaci n administrativa estatal (de la CCAA o de la provincia o del municipio). Bastar& el examen de la naturaleza de las relaciones o v!nculos que le ligan a la Administraci n p$blica de que se trate: si #stas son de naturaleza jer&rquica o de los que la doctrina conoce con el nombre de tutela, estamos en presencia de un ente encuadrado en la organizaci n estatal. Hay que reconocer, sin embargo, que la ruptura de v!nculos de dependencia con el Estado que ha significado la Ley de Colegios Profesionales de 1974, y sus posteriores reformas, oscurece la nota del encuadramiento estatal de estas Corporaciones, cuyo car&cter p$blico se manifiesta ahora principalmente a la vista de las prerrogativas que el Estado les atribuye. Personalidad jurídica y Administraciones públicas Para que nazca la relaci n jur!dico-administrativa es imprescindible que uno de los sujetos de la misma sea una Administraci n P$blica. No existen relaciones jur!dico-administrativas entre particulares, ni entre personas jur!dicas sometidas al derecho privado. De antemano puede afirmarse que la Administraci n aparece en las relaciones jur!dicas en las que interviene como una persona jur!dica p$blica y que, sin perder esta condici n, las relaciones en las que interviene pueden estar sometidas al derecho administrativo o al derecho privado. El ar5culo 3.4 de la ley 40/2015, sobre el R#gimen Jur!dico del Sector P$blico, dispone que: “Cada una de las Administraciones P$blicas act$a para el cumplimiento de sus fines con personalidad jur!dica $nica”. Del mismo modo, la Administraci n de las CCAA goza de personalidad jur!dica que se desprende del art. 137 CE, al atribuir a las CCAA autonom!a para la gesti n de sus respectivos intereses, y de los correspondientes Estatutos. (El art. 3 de la LF 11/2019 de 11 de marzo, de la Administraci n de la Comunidad Foral de Navarra y del Sector P$blico Institucional Foral establece que: "La Administraci n de la Comunidad Foral de Navarra, constituida por rganos jer&rquicamente ordenados, act$a con personalidad jur!dica $nica para el cumplimiento de sus fines"). Tambi#n la CE atribuye de forma directa y expresa personalidad jur!dica, a los municipios en el ar5culo 140 y a la provincia en el 141. La raz n de que la CE atribuya, bien de forma expl!cita o impl!cita, personalidad jur!dica a tales Administraciones, radica en el hecho de tratarse de entes p$blicos que cuentan con una base o sustrato poblacional esto es, con una comunidad situada en un determinado territorio -nacional, regional, local- y con unos intereses p$blicos propios de cada una de esas comunidades, cuya gesti n requiere una organizaci n administrativa, asimismo propia, dentro de su respectivo &mbito de autonom!a. La personificaci n jur!dica de esas m$ltiples entidades administrativas se traduce jur!dicamente en la consideraci n de las mismas como un centro de imputaci n permanente y estable al que puedan reconducirse los efectos jur!dicos y las consecuencias patrimoniales que puedan derivarse de la actividad p$blica y privada de las Administraciones P$blicas. De otra parte, y como dato esencial para la existencia del Estado de Derecho, la teor!a de la personalidad jur!dica de la Administraci n P$blica ofrece a los particulares garan5as esenciales para el ejercicio de sus derechos subjetivos y para la defensa de sus intereses leg!timos, facilitando la exigencia de responsabilidad y el control jurisdiccional de la legalidad de la actividad administrativa. El ar5culo 2.3 de la ley 40/2015, sobre el R#gimen Jur!dico del Sector P$blico, dispone que: "Tienen la consideraci n de Administraciones P$blicas":

a) b) c) d)

La Administraci n General del Estado Las Administraciones de las Comunidades Aut nomas Las Entidades que integran la Administraci n Local. Los organismos p$blicos y entidades de derecho p$blico vinculados o dependientes de las Administraciones P$blicas.

TIPOLOGA DE LOS ENTES PBLICOS 1. Entes territoriales y no territoriales Se consideran entes territoriales aquellos que tienen atribuida y ejercen una competencia general respecto de un determinado territorio y sobre la poblaci n situada en el mismo. Cumplen, por ello, la generalidad o pluralidad de fines de la comunidad que administran (de aqu! que tambi#n se les denomine "entes generales" o de competencia general), y adem&s, para realizar las actividades o funciones implicadas en su respectiva competencia, ostentan una posici n jur!dica de supremac!a general sobre las personas situadas en el territorio correspondiente (que, en contrapartida, se hallan en una "situaci n general de sujeci n"), y cuya posici n de supremac!a administrativa incluye una serie de potestades o poderes 5picos (reglamentario, tributario, expropiatorio, etc.). As! en los entes no territoriales, el territorio es el simple &mbito para el ejercicio de las competencias que les han sido atribuidas. Las diferencias entre ellos son: a) El poder de los entes territoriales se extiende a todos los habitantes del territorio. En los no territoriales act$an s lo en relaci n con determinados habitantes que se encuentran dentro del &mbito territorial de su competencia. b) Los territoriales se caracterizan por la universalidad de sus fines, en los no territoriales impera el principio de especialidad. c) Los entes territoriales pueden crear entes filiales para la gesti n de servicios. Por el contrario, los no territoriales se limitan a gestionar el servicio concreto que les ha sido atribuido por el ente territorial, tienen un car&cter esencialmente ejecutorio y, por lo tanto, siempre est&n afectos a un ente territorial. d) Los entes territoriales tienen poderes p$blicos superiores (reglamentario, expropiatorio, tributario...) de los que carecen los entes institucionales. e) El n$mero de entes territoriales es limitado, en tanto que los institucionales pueden existir en n$mero ilimitado (tantos como fines). Son entes territoriales: la Administraci n del Estado; la Administraci n de las CCA; la Administraci n Local. 2. Entes de base corporativa y entes de base institucional En relaci n con los entes no territoriales cabe distinguir entes de naturaleza corporativa y entes de naturaleza institucional. Entes de base corporativa Los entes de naturaleza corporativa se caracterizan porque lo fundamental son los intereses de las personas que los componen. Lo cual da lugar a que tengan una estructura democr&tica. Ejemplos 5picos son los Colegios profesionales o las C&maras de Comercio. Se debe seAalar que tambi#n se reclama un lugar para las Federaciones Deportivas. Las caracter!sticas de las corporaciones son:

● ●

●

Tienen una base asociativa, lo que las diferencia de las fundaciones y organismos p$blicos (no existen beneficiarios sino socios). Los socios se unen para la protecci n y defensa de sus intereses comunes y son quienes determinan sus fines, a diferencia de los organismos p$blicos que vienen determinados por Ley. Son asociaciones obligatorias y permanentes que tienen encomendada la autoadministraci n de sus intereses.

Siguiendo a GARC:A DE ENTERR:A, los entes de base corporativa pueden dividirse en: 1. Corporaciones territoriales: Las corporaciones territoriales genuinas son las entidades locales (municipio, provincia) debido al car&cter representativo de su organizaci n. Los componentes de la poblaci n se integran en el ente con verdadero status de miembro (vecino). Es a partir de ellos mediante t#cnicas representativas c mo se crean sus rganos superiores (el Ayuntamiento en el Municipio, la diputaci n en la Provincia). La Administraci n del Estado y de las CCAA no tiene base corporativa puesto que los ciudadanos no integran con sus representantes los rganos de esas administraciones, la representaci n pol!tica de los ciudadanos no est& en la Administraci n del Estado o de las CCAA, sino en el poder legislativo. La Administraci n del Estado y de las CCAA, est&n montadas sobre el principio institucional burocr&tico y no sobre el principio corporativorepresentativo. 2. Corporaciones sectoriales de base privada o no territoriales: Las constituyen personas agrupadas alrededor de una finalidad especifica, y su cualidad de miembro les viene dada, no por ser componentes de una poblaci n, sino por una condici n objetiva que hace referencia al fin que persigue el ente (la cualidad profesional). Dentro de ellos se distinguen: ● ●

Las creadas por razones objetivas o “ratione materiae”: C&maras Oficiales, Federaciones Deportivas, etc. Las creadas por razones subjetivas o “intuitu personae”: Colegios Profesionales.

3. Corporaciones interadministrativas: Son los entes formados mediante la federaci n de varios entes administrativos en vista de una gesti n com$n, normalmente de tipo consorcial (mancomunidades de municipios, consorcios). Entes de base institucional Los entes de naturaleza institucional son aquellos en que lo esencial no son las personas que los componen, sino los fines que persiguen, fines que han sido establecidos por el ente que los crea: se trata por tanto, de fines ajenos. 1) no existen miembros, sino usuarios o destinatarios, 2) el fin les es propuesto por el fundador, 3) se nutren de los medios econ micos asignados por su fundador, 4) se encuentran bajo la tutela de una Administraci n. Dentro de estas se articula la diferencia entre las instituciones p$blicas y las privadas. 1. Instituciones privadas: en que la obra fundacional subsiste tras la inevitable extinci n del fundador para lo cual se ordena alrededor de un patrimonio que pasa a ser el elemento esencial del ente y que permite el cumplimiento de los fines para la que fue creada por el fundador. 2. Instituciones p$blicas: En el caso de las instituciones creadas por ente p$blico esa independencia respecto del fundador no se cumple y la instituci n pasa a ser por diferencia esencial con la instituci n privada, un ente instrumental de la Administraci n fundadora para la gesti n de un servicio que es propio de ella, por lo que mantienen una estrecha relaci n de dependencia del ente matriz que los crea o instituye. Puede depender de la Administraci n del Estado, de la de las CCAA y de los entes locales. Dentro de estas podemos distinguir, tal y como nombra el art. 84 de la Ley 40/2015:

a) Los organismos p$blicos vinculados o dependientes de la Administraci n General del Estado, los cuales se clasifican en: 1.º Organismos aut nomos. 2.º Entidades P$blicas Empresariales. b) c) d) e) f) g)

Las autoridades administrativas independientes. Las sociedades mercantiles estatales. Los consorcios. Las fundaciones del sector p$blico. Los fondos sin personalidad jur!dica. Las universidades p$blicas no transferidas.

CAPACIDAD DE LOS ENTES PBLICOS Es necesario distinguir dos tipos de capacidad: jur!dica y de obrar. La capacidad jur!dica es la aptitud de una persona para ser titular de relaciones jur!dicas, es un atributo de la personalidad, pues el reconocimiento de #sta por el ordenamiento no persigue otro objetivo que constituir un centro propio de imputaci n de tales relaciones La capacidad de obrar significa la posibilidad de ejercitar los derechos y obligaciones. Pues bien, las personas jur!dicas de derecho p$blico tienen, como necesaria implicaci n del reconocimiento de su personalidad, capacidad jur!dica. Pero cabe distinguir dos tipos de capacidad jur!dica: de derecho p$blico y de derecho privado, seg$n se trate de actuar en uno u otro &mbito del ordenamiento jur!dico. Capacidad de derecho público No hay un estatus de capacidad de los entes p$blicos como ocurre con la capacidad de derecho privado. El principio de legalidad implica que los entes p$blicos, no pueden entrar en el tr&fico jur!dico ilimitadamente; por el contrario, s lo pueden entablar relaciones all! donde una norma les autoriza a ello (Tesis de la vinculaci n positiva). La capacidad jur!dica de derecho p$blico de una Administraci n coincide, por tanto, con el conjunto de potestades que le hayan sido atribuidas por el ordenamiento. Habr& que estar, por tanto, a lo que disponga la normativa espec!fica aplicable a cada ente. En cuanto a la capacidad de obrar, los civilistas explican que en las personas jur!dicas la capacidad jur!dica y la de obrar coinciden exactamente, y que no hay personas jur!dicas incapaces. Pero como dice Garc!a de Enterr!a, este aserto no se cumple en el caso de las personas jur!dicas p$blicas, donde es muy normal restringir la capacidad de obrar de los entes menores y habilitar una tutela para suplir esa incapacidad. Es el caso de la tutela administrativa. Esta tutela integrativa de capacidad se manifiesta normalmente bajo las formas de actos de autorizaci n o aprobaci n de un determinado acto. La Administraci n del Estado y la de las CCAA tienen plena capacidad de obrar. Dentro de ellas, sus rganos ser&n incompetentes, pero no incapaces. Los dem&s entes p$blicos est&n afectados de limitaciones mayores o menores en su capacidad de obrar, que son suplidas mediante actos de tutela

por parte de los entes superiores. Capacidad de derecho privado Los entes p$blicos pueden entablar relaciones de derecho privado para lo que cuentan con una capacidad que se manifiesta primordialmente en el orden patrimonial y procesal. A algunas de las relaciones de derecho privado pueden afectar las restricciones de capacidad de obrar que son predicables de los entes p$blicos menores en los t#rminos que hemos visto. No obstante, a pesar de que la Administraci n act$a en el &mbito jur!dico privado, esa actuaci n va normalmente precedida o acompaAada de resoluciones y procedimientos regulados por el derecho p$blico, lo que constituye la llamada doctrina de los “actos separables”....