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1 TRABAJO DE DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO

PRESENTADO POR:

HENAO GAVIRIA MARÍA JOSÉ LÓPEZ OLEA CAROLINA SOTO CARABALLO ROSA ELVIRA

PRESENTADO A: ABOGADO CARLOS MARIO VILLA.

FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS, JURÍDICAS Y ADMINISTRATIVAS DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO. DERECHO VII SEMESTRE. TARDE – NOCHE.

UNIVERSIDAD DE CÓRDOBA. MONTERÍA – COLOMBIA. AGOSTO, 2020.

2 ÍNDICE Introducción _______________________________________________________________1 El acto administrativo________________________________________________________2 Teoría de los móviles y las finalidades___________________________________________3 Evolución teórica____________________________________________________________4 Posición actual______________________________________________________________5 Conclusión_________________________________________________________________6 Bibliografía_________________________________________________________________7

3 INTRODUCCIÓN Por medio del siguiente trabajo se pretende ahondar sobre las distintas posiciones que han tomado tanto el Consejo de Estado como la Honorable Corte Constitucional por medio de un análisis histórico-jurídico de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho hoy medios de control dentro de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo colombiana la cual tiene como una de sus tareas fundamentales el amparo de la legalidad de los actos de la administración pública y la defensa de los particulares a través de la anulación, suspensión o reforma de actos inconstitucionales, ilegales o arbitrarios de la administración pública, en el evento en que dichas acciones u omisiones lesionen derechos e intereses privados de las personas llámense naturales o jurídicas. De igual manera con el fin de que se puedan comprender los cambios que ha sufrido jurisprudencialmente a lo largo de todos estos años hacemos un recuento histórico de la teoría de los móviles y las finalidades del derecho administrativo de la cual han surgido controversias y disímiles posiciones dado que dentro de esta se comprometen dichos medios de control a partir del momento en el cual el Consejo de Estado introduce una modificación que hace referencia a la procedibilidad de las acciones de simple nulidad, y nulidad y restablecimiento del derecho, convirtiéndose así en un grave problema de seguridad jurídica al no tenerse completa certeza de cuál debe ser el actuar de la jurisdicción frente a estos medios de control.

4 EL ACTO ADMINISTRATIVO Antes de abordar el tema de la teoría de los móviles y finalidades resulta indispensable esclarecer la definición de acto administrativo, sobre el cual, el ordenamiento jurídico colombiano y la doctrina adoptaron el concepto a partir del criterio francés referente a la manifestación de la voluntad de la administración para producir efectos jurídicos. Para conocer la noción de acto administrativo en Colombia recurrimos a lo expresado por el Doctor Libardo Rodríguez R. en su obra Derecho Administrativo general y colombiano, donde lo define como “(…) las manifestaciones de voluntad de la administración tendentes a modificar el ordenamiento jurídico, es decir, a producir efectos jurídicos”. Al i[CITATION Rod01 \p 195 \l 9226 ]igual que nos manifiesta que es“(…) toda declaración unilateral proferida en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos directos y definitivos sobre un determinado asunto.”[CITATION Ber01 \p 121 \l 9226 ] En el ámbito internacional traemos a colación el concepto del jurista español Raúl Bocanegra manifestado en su obra Lecciones sobre el acto administrativo donde enseña que “(…) es toda decisión o resolución administrativa, de carácter regulador y con efectos externos, dictada por la administración en el ejercicio de una potestad administrativa…”[CITATION Boc02 \p 29 \l 9226 ] De lo anterior podemos concretar que el acto administrativo es una declaración jurídica, medio por el que se desenvuelve la administración pública, ya que es la manifestación de voluntad de manera unilateral de quien ejerce la función administrativa, con el fin de lograr un efecto jurídico, dicho acto está regulado por las normas del derecho público, que son sometidas a un control de legalidad ejercido por la Jurisdicción Contenciosa Administrativo, debe cumplir con unas

5 formalidades y requisitos: la voluntad, la competencia (facultad para ejercer determinada función) y tener un objeto y causa lícita. Ahora bien, con el objetivo de contextualizar el acto administrativo, es esencial estudiar su marco histórico: En la época antigua la organización estatal era el aparato oficial por medio del cual gobernada el rey, quien no se responsabilizaba de los perjuicios que pudiera causar su actividad, es en esta época donde en Roma se remontan los antecedentes del Derecho administrativo, debido a la importancia adquirida por los consejeros del emperador. Luego, con la revolución francesa se dan los primeros indicios del Estado de corte Liberal; en 1971 se prohíbe la intervención de jueces en asuntos de la administración y años más tarde se crea el Consejo de Estado como órgano consejero del gobierno y apoyo en la elaboración de proyectos del emperador francés. En 1806 surge lo que se conoce como La Justicia Retenida, debido a que se le atribuyó al Consejo de Estado resolver los conflictos entre la administración y los particulares de manera indirecta: ya que se encargaba de emanar decisiones que debían ser firmadas por el emperador, es decir no tenía autonomía alguna; No fue hasta mediados de 1850 que se produjo un cambio importante, cuando dicho órgano pudo ejercer las funciones de juzgar y tomar decisiones por sí mismo, así es como se originó lo que se conoce como La Justicia Delegada. A pesar de ser este un progreso significativo, el Consejo de Estado solo conocía los asuntos expresamente otorgados por la ley, es decir, tenía una competencia de carácter especial que le permitía pronunciarse solo sobre los recursos de anulación interpuestos por los demandantes contra decisiones administrativas, los demás asuntos correspondían a la “administración-juez”,

6 que consistía en que las quejas se presentaban contra la administración, eran recibidas y resueltas por la misma; Este proceso histórico culmina con el establecimiento del principio según el cual “cualquier decisión de una autoridad administrativa debe ser impugnada ante un juez que comparezca en la base del derecho administrativo”[CITATION Agu14 \p 8 \l 9226 ] y que a su vez contribuyó al

fortalecimiento de la Jurisdicción Contenciosa Administrativo. Durante el siglo XIX la idea de que el Estado fuera responsable por sus acciones eran nulas debido a las teorías teológicas del poder del soberano donde el Rey obtenía su poder de Dios por lo que era a él ante quien solo debía responder; adicionalmente existía el carácter de infalibilidad que revestía al soberano según el cual era poco creíble que el Rey se equivocara; de igual forma la concentración de poderes, donde las decisiones ejecutivas y judiciales estaban en cabeza de una sola persona imposibilitaba llevar a juicio al soberano. Los indicios de hallar responsable al Estado por sus acciones, reconociendo que los particulares y perjudicados por la Administración en ejercicio de sus funciones pudieran ser indemnizados, comenzó con los procesos a través de los cuales se fue consolidando la creación del Estado como un ente abstracto, con autonomía y racionalidad y la consolidación de gobiernos democráticos. Fue en Francia donde se reconoció por primera vez la responsabilidad de la administración por sus hechos y acciones; El Fallo Blanco se expide el 8 de Febrero de 1873, considerado el pilar del derecho administrativo, quien abandona las normas del derecho civil para tener sus propias normas, logrando que acabe el conflicto de competencia entre la jurisdicción ordinaria y la administrativa y se diferencia cuando el Estado actúa por medio de actos de poder o actos de gestión, es de aquí de donde surge el concepto de Estado deudor, responsable, el cual encontramos en nuestra legislación en el artículo 90 de la Constitución Política.

7 En Colombia el acto administrativo es sometido al principio de legalidad, dicho control es realizado por la Jurisdicción Contenciosa Administrativo, diseñada para aclarar los conflictos entre órganos estatales y los particulares; En aras a la defensa de los derechos e intereses tanto generales como particulares violentados por la actividad de la administración, existen las acciones como la de: nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, contempladas en el Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los artículos 137 y 138 respectivamente, su razón de ser no es más que someter a la administración al imperio de la ley, sin embargo, difieren en su naturaleza y en los objetivos que persiguen, por lo que es conveniente precisar algunos de sus aspectos más importantes. La acción de nulidad simple procede contra los actos de carácter general para solicitar declararlos nulos ya sea en su totalidad o parcialmente, debe ser ejercida por una persona sin intereses puramente individuales, que busque el restablecimiento de la legalidad.; Es una acción popular abierta a todas las personas, no necesita de un abogado como intermediario, cualquier persona tanto natural o jurídica, nacional o extranjera está legitimada para ejercerla. El juez deberá estudiar la norma trasgredida y el acto transgresor, de tomarse la decisión anulatoria, la sentencia tendrá efectos Erga Omnes, de lo contrario los efectos serán delimitados a los motivos de nulidad; La acción es desistible, admite intervención de terceros por lo que cualquier persona podrá solicitar ser impugnante y se puede presentar en cualquier tiempo, solo es necesario que el acto administrativo aún esté vigente. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es considerada una “acción-pretensión”, donde se busca obtener que se declare nulo un acto administrativo que viola una norma la cual protegía un derecho particular, y a su vez, obtener el restablecimiento del mismo, a diferencia de la nulidad simple, se necesita de la intervención de un abogado y tiene un término de 4 meses

8 para presentarla, o ya sea de 2 años en caso de que se tenga que indemnizar, otra diferencia significativa es que la sentencia tiene efectos Inter Partes, además es desistible y solamente los terceros interesados pueden participar del proceso, y principalmente se distingue de la acción de nulidad simple en razón de la procedibilidad, la cual se relaciona con la teoría de los móviles y finalidades. TEORIA DE LOS MOVILES Y LAS FINALIDADES La teoría de los móviles y las finalidades, es el resultado de un análisis y una transformación jurisprudencial, donde se coloca en tela de juicio las diferentes posiciones del Consejo de Estado y la sentencia de constitucionalidad de la honorable corte constitucional máximo órgano judicial constitucional con el objetivo de abordar la procedencia de las acciones de nulidad y el restablecimiento del derecho, analizando el contenido de los actos acusados, los efectos de su declaratoria de nulidad y la relación de los accionantes con los efectos que este produzca por medio de la ejecución de un control veras sobre la legitimidad de las decisiones administrativas logrando evitar el desconocimiento de los derechos subjetivos por parte de la administración pública, y así mismo queriendo otorgarle protección a los derechos sustanciales de los asociados y defensa de la legalidad. Podemos decir que esta teoría se desarrolló partiendo de la idea según la cual la acción no depende de la naturaleza del acto que se pretende demandar sino los motivos y las finalidades que el legislador señaló para las acciones, es el objeto inmediato que se busca proteger contra los efectos del acto administrativo lo concluyente para definir cuál es la acción que procede contra este, más no lo será estrictamente por la generalidad o no del acto impugnado. EVOLUCIÓN TEÓRICA

9 La jurisprudencia en materia de la viabilidad de las acciones de nulidad y de restablecimiento del derecho, antes llamada de plena jurisdicción ha tenido una notable evolución a lo largo de los últimos años. El primero de ellos se hace notorio por medio de la vigencia de la Ley 130 de 1913 la cual consagraba las acciones de nulidad o ciudadanía contra los actos nacionales o locales y la privada conducente contra los actos violatorios de derechos civiles ejercidas exclusivamente por sus titulares. Es en 1941 con la expedición de la ley 167 (arts. 62 a 65) donde se da inicio a un segundo período distinguido por una tesis que fundamenta sus argumentos diciendo que la acción de nulidad procedía contra aquellos actos que dieran inicio a situaciones jurídicas generales, “por estimar como en la legislación anterior, que la naturaleza del acto condiciona la procedencia de la acción”1 y la acción de plena jurisdicción simplemente contra esos actos de contenido particular y concreto. No fue hasta 1961, año en el cual se da inicio a otro período con la célebre sentencia del 10 de agosto M.P, Carlos Gustavo Arrieta Alandete en la cual se consignó la tesis conocida como “de los motivos y finalidades” que parte de un criterio consistente en que los artículos 62 a 65 y 83 del C. C. A con vigencia hasta la época (Ley 167 de 1941) donde se establecía que la acción popular de nulidad era procedente contra todos los actos administrativos, sin hacer distinciones entre los creadores de situaciones jurídicas generales y los de alcance particular. En esta etapa la procedencia de la acción de nulidad dependía en gran medida de la concurrencia existente entre los motivos y finalidades del actor y los motivos y finalidades que las normas asignan a la acción. Cuando se trata de juzgar cualquier acto de carácter general demandado en el contencioso de anulación la similitud es obvia, pero cuando se trata de actos particulares se ha de considerar si la sentencia favorable determina "el restablecimiento 1 Consejo de Estado. Sentencias del 20 de agosto y 1 de diciembre de 1959. Anales T. LXII, pags. 45 y 685. Citados por Miguel González Rodríguez, Ibidem. p. 465.

10 automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada" porque allí "el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses de que habla la ley"2. Es importante mencionar que con todo esto se buscaba obstaculizar el paso a quienes, perdían por caducidad la oportunidad de concurrir ante la jurisdicción Contenciosa Administrativo; hacían uso de esa acción de nulidad frente a actos particulares que no les eran del todo favorables y cuya revocación se traducía automáticamente en el restablecimiento del derecho. La jurisprudencia de los motivos y los fines tuvo y sigue teniendo el propósito de imposibilitar que producto de la errónea redacción de la ley procesal administrativa los particulares interesados evadan los efectos de la caducidad de las acciones con el propósito de recuperar los términos que la ley consagra y así hacer efectivos los derechos individuales mediante la vía jurisdiccional. El 21 de agosto de 1972 por medio de un auto se estipuló , que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción (hoy conocidas como nulidad y restablecimiento del derecho) se diferenciaban en el sentido de que la primera perseguía la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sentando sus bases en el principio de la jerarquía normativa que ordena jerárquicamente las normas jurídicas de modo que las normas de rango inferior no pueden contradecir ni vulnerar lo establecido por una norma de rango superior que tiene mucho valor, originando a su vez un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; mientras que la segunda, tenía como finalidad la garantía de derechos privados, que han sido vulnerados por actuaciones de la administración, lo que se lograba por medio del restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño.

2 Ibídem

11 La teoría de los móviles y finalidades fue objeto de algunas precisiones mediante auto de 2 de agosto de 1990 la sección primera del Consejo de Estado – Sala Plena -, con ponencia del Dr. Pablo J. Cáceres Corrales s, expediente No.1482 donde se dijo lo siguiente: "Si observamos la evolución legislativa desde la ley 167 de 1941, código bajo cuyo imperio se formuló la jurisprudencia de 1961, encontramos que la procedencia de la acción pública contra actos de contenido particular y concreto está precisamente regulada por la ley. El legislador colombiano ha venido considerando, en las diversas normas procesales expedidas desde 1941 hasta el Decreto extraordinario 2304 de 1989, cuáles relaciones individuales y concretas (creadas en el seno del derecho público) pueden afectar gravemente el orden jurídico y, por supuesto la vida social y, con esa presunción indiscutible (originada en la esencia política de la potestad legislativa), ha señalado expresamente los casos en que cualquier persona puede atacar ante el juez los actos administrativos de contenido individual". se sostuvo que al dejar ejercer la acción pública contra actos particulares, teniendo como única restricción la anotada en la sentencia de 1961, se constituía en un grave peligro que iría creando una inseguridad desestabilizante dentro de las relaciones jurídicas y la inequidad más absurda; por dicha razón se toma la decisión de ejercer la acción pública de nulidad frente a actos particulares, cuando fuera de no forjar un restablecimiento inmediato de derechos particulares, la situación particular obstaculizaba el sistema de derechos y libertades, monopolizaba su ejercicio, fragmentaba la igualdad y los principios que respaldaban el orden jurídico y aturdían el orden público. De ahí que se entendía que el acto particular sufría una transformación, por la dilatación de sus efectos erga omnes en una decisión que abarca un alcance general, quedando expuesto al ataque jurisdiccional (esta nueva tesis fue tenida en cuenta por la Corporación judicial solo hasta el año1996).

12 El 29 de octubre del año 1996, en Sentencia de Sala Plena M. P. Daniel Suárez Hernández, el Consejo de Estado se apropió del criterio unificado que actualmente se conserva. Por medio de esa sentencia se precisa que la acción de simple nulidad art 84 C.C.A procede no solamente contra los actos de contenido general y abstracto sino también contra los actos particulares consagrados en la ley y cuando en razón al contenido del acto al margen de su carácter particular se logre despertar un especial interés para la comunidad que sumado al interés de la legalidad, envuelva alguno de índole nacional, de orden social o económico, con relación a los demás actos particulares se debe hacer uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cumpliendo los requisitos establecidos por la ley. Esta posición que se asume se corrobora y tiene aplicabilidad expresamente en la Sentencia de la misma Sala de 4 de marzo de 2003, M. P. Manuel S. Urueta. Por medio de la acción pública de inconstitucionalidad como principal medio de ejercicio de control de constitucionalidad, se había elevado una solicitud de declaratoria de inexequibilidad del artículo 84 del C.C.A en atención a la interpretación jurisprudencial que había elaborado el Consejo de Estado con razón a la improcedencia por regla general de esta clase de acción para discutir la legalidad de actos de contenido particular o concreto. En el año 2002, la Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-426 del 29 de mayo, con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, analizó la teoría de los móviles y las finalidades, con ocasión del control de constitucionalidad que efectuó al artículo 84 del C.C.A., donde se adopta una tesis amplia en contraposición a lo sostenido por el Consejo de Estado, aquí se sostiene que el artículo 84 del CCA no discrepaba entre aquellos actos administrativos generales o particulares, por ende lo determinante era la pretensión dirigida por el actor, sin que fuese necesaria la satisfacción de requisitos procesales adicionales que la ley no consagra. Finalmente se declaró la exequibilidad
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