2019 0030300000016 acto administrativo PDF

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“Por la cual se conforman los grupos de adherentes y no adherentes a los efectos de la Sentencia del 1 de noviembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera, dentro de las acciones de grupo No. 2500023260001999-00002-04 y 200000003-04 Caso Relleno Sanitario Doña Juana”

RESOLUCIÓN N° 20190030300000016 del 2019 EL DIRECTOR NACIONAL DE RECURSOS Y ACCIONES JUDICIALES DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO En ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas en los artículos 65 y 72 de la Ley 472 de 1998 y en la Resolución 909 del 2019 proferida por el Defensor del Pueblo, previos los siguientes, ANTECEDENTES El 27 de septiembre de 1997, en la zona II del relleno sanitario Doña Juana se produjo una explosión, con ocasión de la acumulación de gases, que causó el movimiento de aproximadamente 2.500.000 toneladas de residuos sólidos y 2.073.600 litros de lixiviados, los cuales se expandieron a lo largo de 26 hectáreas del relleno, causando el bloqueo del cauce del río Tunjuelo, lo que impidió la libre circulación de las aguas, generó diques y lagunas con aguas altamente contaminadas. La explosión se acompañó de olores nauseabundos, desagradables y tóxicos, generando adicionalmente afectaciones sobre el suelo, el subsuelo, la fauna, la flora, la calidad del aire respirable, impactando, principalmente, a las personas que habitaban en las localidades de Usme, Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Tunjuelito, Bosa, Rafael Uribe Uribe y Kennedy. El 27 de septiembre de 1999, un grupo de personas que cumplían los supuestos del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, mediante apoderado judicial, instauraron una demanda, en ejercicio de la acción de grupo, en contra del Distrito Capital de Bogotá, por el deslizamiento del relleno sanitario Doña Juana que provocó la catástrofe ambiental referida. La citada demanda fue admitida y tramitada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Tercera -Subsección A, bajo el radicado 2500023260001999-00002-04. El 1° de agosto del 2000, el apoderado solicitó la acumulación del proceso con una causa judicial que cursaba en la Sección Cuarta del mismo Tribunal, con el número AP 003, la cual encontraba fundamento en los mismos hechos, acción judicial que había sido instaurada por otro grupo de personas. Una vez aceptada la solicitud de acumulación,

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“Por la cual se conforman los grupos de adherentes y no adherentes a los efectos de la Sentencia del 1 de noviembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera, dentro de las acciones de grupo No. 2500023260001999-00002-04 y 200000003-04 Caso Relleno Sanitario Doña Juana”

cursó tránsito judicial como un único proceso, conservando, no obstante, su radicación con el número 2000-00003-04. El 24 de mayo de 2007, el mencionado Tribunal, mediante sentencia, imputó la falla del servicio a la administración por la ausencia de diligencia y eficacia al desplegar las actividades necesarias de seguimiento y control a un sistema, por entonces experimental, en materia de tratamiento y disposición final de residuos sólidos y, en consecuencia, declaró al Distrito responsable por el perjuicio moral causado a los integrantes del grupo demandante, así como a las demás personas que se consideraran afectadas y que no se hicieron parte en el proceso judicial. De igual forma, la Promotora de Construcciones e Inversiones Santana S. A. (Prosantana) -llamada en garantía- fue declarada extracontractual y patrimonialmente responsable por la operación técnica, administrativa y ambiental del relleno, con ocasión del contrato de concesión que suscribió con el Distrito Capital, y que se encontraba ejecutando durante el acaecimiento del daño antijurídico. La Sentencia del Tribunal fue impugnada por todos los sujetos procesales, por lo cual, el 1° de noviembre del 2012 la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió el asunto. La providencia de segunda instancia estableció que se configuró la lesión de los derechos fundamentales a la intimidad familiar y a la recreación y libre utilización del tiempo libre; por ende, incrementó el monto a liquidar por indemnización individual, ordenando, además, el pago por el daño ocasionado al grupo de demandantes y a quienes, con posterioridad a la publicación del extracto de la sentencia, acreditaran por medio de pruebas idóneas las condiciones subjetivas de residencia, estudio o trabajo, dentro de la zona de afectación, en el lapso comprendido entre el 27 de septiembre de 1997 y el 31 de diciembre del mismo año. De esa manera, la zona afectada fue determinada en tres subgrupos: (I): de 0 a 1500 m., (II): de 1500 a 3000 m., y (III): de 3000 a 5000 m., distancia contada a partir del foco emisor de los gases contaminantes que causaron la afectación. En consecuencia, se determinó la cuantía de las indemnizaciones así: los que se encuentren en el subgrupo (I): tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV) por daño moral y tres (3) SMLMV por afectación a bienes constitucionales; en -2-

“Por la cual se conforman los grupos de adherentes y no adherentes a los efectos de la Sentencia del 1 de noviembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera, dentro de las acciones de grupo No. 2500023260001999-00002-04 y 200000003-04 Caso Relleno Sanitario Doña Juana”

el subgrupo (II): dos (2) SMLMV por daño moral y dos (2) SMLMV por afectación a bienes constitucionales; y en el subgrupo (III): un (1) SMLMV por daño moral y un (1) SMLMV por afectación a bienes constitucionales. Concediendo parcialmente, de la manera antes detallada, las pretensiones de las demandas, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo condenó al Distrito a pagar, a título de indemnización, la suma de doscientos veintisiete mil cuatrocientos cuarenta millones quinientos once mil cuatrocientos pesos M/L ($227.440.511.400), dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria del fallo. Posteriormente, las partes solicitaron la aclaración, adición, corrección, sentencia complementaria e integración al grupo. Esas peticiones fueron resueltas el 3 de diciembre de 2012 por el Consejo de Estado, el cual corrigió el error numérico relacionado con la distancia que enmarcaba al subgrupo dos (II) de afectación, lo anterior teniendo en cuenta que la sentencia indicó que este estaba comprendido entre los 1.500 a los 300 metros, hecho que, por supuesto, resultaba incoherente y, por lo tanto, esa Autoridad Judicial decidió modificarlo en el sentido de determinar que el mencionado subgrupo debería entenderse comprendido entre los 1.500 y los 3.000 metros. También aclaró que Prosantana debía reembolsarle al Distrito el 50 % de lo pagado por la condena, negando las pretensiones restantes. Mediante Auto del 28 de mayo de 2013, la Sala Plena del Consejo de Estado admitió incidente de impacto fiscal propuesto por el Procurador General de la Nación quien, a petición del Alcalde Mayor de Bogotá D. C., adujo la posible afectación a la sostenibilidad fiscal del Plan de Desarrollo Distrital 2012-2016, por la magnitud económica del desembolso que debía realizarse en un plazo tan reducido. A causa de ello, el 25 de noviembre de 2014 el Consejo de Estado -mediante autoaccedió a la modulación de la sentencia, indicando que la administración distrital pagaría el 50 % del valor antes del 31 de diciembre de 2014, y el restante 50% antes del 31 de enero de 2015, ambos montos indexados y pagados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. En cumplimiento de esa orden judicial, el Distrito canceló en dos momentos la condena impuesta, así: el 24 de diciembre del 2014, la suma de ciento veinte mil doscientos -3-

“Por la cual se conforman los grupos de adherentes y no adherentes a los efectos de la Sentencia del 1 de noviembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera, dentro de las acciones de grupo No. 2500023260001999-00002-04 y 200000003-04 Caso Relleno Sanitario Doña Juana”

cuarenta y cinco millones setecientos ochenta y dos mil pesos M/L ($120.245.782.000), y el 30 de enero del 2015 ciento veinte mil doscientos ochenta y cuatro millones novecientos veintisiete mil doscientos treinta y siete pesos M/L ($120.284.927.237), montos que fueron actualizados de acuerdo con el costo de vida del año en que se efectuó la consignación. Luego del pago, y a partir del 9 de julio del 2015, la Defensoría del Pueblo ha expedido diversos actos administrativos contentivos de las órdenes de indemnización a favor de las personas a quienes el fallo judicial reconoció el daño acaecido y el derecho a ser indemnizados de manera individualizada; es decir, a aquellas personas que hicieron parte del proceso judicial, bien desde el momento de la interposición de alguna de las demandas, o de manera previa a la apertura probatoria del mismo, en los términos del artículo 55 de la Ley 472 de 1998, como parte del segundo grupo a indemnizar establecido en la sentencia, dando cumplimiento a la orden judicial. Que, conforme a lo anterior, el 13 de marzo de 2015 se publicó la parte resolutiva del fallo en el diario “El Tiempo”, para que los interesados en adherirse a los efectos indemnizatorios de la sentencia lo hicieran ante el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo. Adicionalmente, y en el curso de las órdenes impuestas, entre el 16 de marzo y el 20 de abril de 2015, se recibieron 596.267 radicados de adhesión, algunos con múltiples solicitudes individuales, correspondiendo a 599.995 solicitudes resueltas. Que, conforme a lo anterior, se identificaron dos unidades documentales diferenciadas para el posterior análisis: i) el radicado y ii) el expediente, así: La primera categoría considerada como la constancia de recepción de documentos, entregada al usuario por la Defensoría del Pueblo en el momento de su aporte documental con un número consecutivo y con fecha, y la segunda emerge luego de realizado un proceso de clasificación que atiende a los presupuestos de una solicitud formulada, entendida como el conjunto de documentos que podían ser vinculados a una persona individualizada mediante un documento de identificación.

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“Por la cual se conforman los grupos de adherentes y no adherentes a los efectos de la Sentencia del 1 de noviembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera, dentro de las acciones de grupo No. 2500023260001999-00002-04 y 200000003-04 Caso Relleno Sanitario Doña Juana”

Que, no obstante esa diferencia conceptual, dentro de la documentación recibida se encontraron doscientos (200) radicados que no pudieron ser objeto de creación o vinculación a un expediente, teniendo en cuenta que se trataban de unidades documentales que se entregaron en los espacios destinados a ese propósito y frente a los cuales no fue posible establecer un documento de identidad idóneo que permitiera la individualización de algún solicitante o cuyos documentos, en conjunto, no permitían inferir la intención de aunarse al proceso establecido en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998 y, por lo tanto, no pueden entenderse como una solicitud de adhesión, impidiendo así un análisis sustantivo de fondo. Que, teniendo en cuenta la complejidad de la orden judicial y la calidad masiva de las solicitudes de adhesión, que sobrepasó a todas luces la capacidad técnica operativa de la Defensoría del Pueblo y, además, al comprender un proceso con componentes técnicos, jurídicos y geomáticos, ajeno a las labores que desarrolla esta institución nacional de Derechos Humanos, generó la necesidad administrativa de buscar la mejor manera de dar cumplimiento a la sentencia proferida en la acción de grupo de la referencia, conllevando a la celebración del Contrato Interadministrativo 378 de 2015, suscrito con la Universidad Nacional de Colombia, casa de estudios que por su reconocida experiencia en la gestión de procesos masivos para la recepción y verificación de documentos y validación de requisitos resultó idónea para adelantar el estudio de las solicitudes de adhesión y conformar las listas de adherentes y no adherentes, en cumplimiento de lo ordenado por el Consejo de Estado en su proveído del 1° de noviembre del 2012. CONSIDERACIONES I. Fundamento constitucional y legal 1.1. El artículo 88 de la Constitución Política define el régimen de responsabilidad civil objetiva de los derechos e intereses colectivos vulnerados, en particular, las acciones de grupo originadas por los daños ocasionados a un número plural de personas, las cuales están reglamentadas -principalmente- en la Ley 472 de 1998. 1.2. El artículo 55 de la citada ley contempla la posibilidad de que quienes no se hicieron parte en el proceso que decide una acción de grupo, pero sufrieron perjuicios originados por hechos comunes con los accionantes, hagan una solicitud -5-

“Por la cual se conforman los grupos de adherentes y no adherentes a los efectos de la Sentencia del 1 de noviembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera, dentro de las acciones de grupo No. 2500023260001999-00002-04 y 200000003-04 Caso Relleno Sanitario Doña Juana”

para vincularse a los efectos de la sentencia condenatoria, en los veinte (20) días siguientes a la publicación del extracto del fallo. 1.3. El artículo 70 de la Ley 472 dispuso la creación del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, cuenta de carácter especial, sin personería jurídica, administrada por la Defensoría del Pueblo, con las funciones de reconocer y pagar las indemnizaciones individuales de quienes formaron parte del proceso, así como el pago de las indemnizaciones a los miembros del grupo que no intervinieron en la actuación judicial. 1.4. Por lo anterior, el actuar del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, en el marco procesal del reconocimiento indemnizatorio de una acción de grupo, se limita al análisis de cumplimiento de los requisitos fijados en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, es decir, la presentación en términos de una solicitud que indique el nombre, el daño sufrido y el deseo de participar del monto indemnizatorio de la condena, de conformidad con los topes fijados para cada área de afectación en la decisión judicial. 1.5. En lo referente al valor de la indemnización para cada subgrupo de afectación, cabe aclarar que, si bien el monto fue calculado en la sentencia para determinar la condena colectiva, al igual que para estimar su distribución entre las personas afectadas, dicha suma podrá ser revisada por el mismo juzgador, por una sola vez, según lo dispuesto en el último inciso del numeral 3° del artículo 65 de la Ley 472. 1.6. Ahora bien, la Resolución 909 del 2019 proferida por el Defensor del Pueblo, radicó en el Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales la competencia para expedir el presente acto administrativo, teniendo en cuenta que esa dependencia es la encargada del trámite jurídico administrativo para el cumplimiento de las sentencias judiciales a cargo del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. II. De la oportunidad, valoración probatoria y georreferenciación del contenido de las solicitudes 2.1. Frente a la necesidad planteada por el carácter masivo de la afectación, en el marco de la ejecución del contrato No. 378 de 2015, se diseñó un procedimiento -6-

“Por la cual se conforman los grupos de adherentes y no adherentes a los efectos de la Sentencia del 1 de noviembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera, dentro de las acciones de grupo No. 2500023260001999-00002-04 y 200000003-04 Caso Relleno Sanitario Doña Juana”

administrativo que recogiera las necesidades legales para el cumplimiento de la providencia judicial y desarrollara los presupuestos de planeación, diseño y verificación documental. 2.2. Con base en las reglas generales sentadas por el pronunciamiento judicial para la acreditación de los requisitos de la adhesión, la Universidad Nacional de Colombia, en ejecución de esa pieza contractual, decantó los elementos jurídicos a aplicar, agrupados en las siguientes categorías: (i)

El establecimiento de los principios orientadores del procedimiento administrativo de adhesión: buena fe, prevalencia de lo sustancial sobre las meras formas y pro homine.

(ii)

La disgregación de los elementos para el cumplimiento de los criterios objetivos señalados por la autoridad judicial: temporal -entre el 27 de septiembre y el 31 de diciembre de 1997- y territorial - distancias respecto del foco de afectación: subgrupos I, II y III-.

(iii)

La caracterización jurídica de las condiciones subjetivas: requisitos para ser adherente a los efectos de la sentencia -residencia, trabajo y estudio-.

(iv)

La valoración probatoria aplicada a los documentos aportados para acreditar los criterios antes señalados, delimitación de pruebas directas, indirectas, objeto e idoneidad probatoria.

(v)

Los criterios procedimentales adecuados al número de solicitudes radicadas:

a) La ausencia o insuficiencia del escrito de solicitud de adhesión no resultó ser una causal de rechazo de la pretensión. b) La presentación únicamente de documentos probatorios implicaba la voluntad del ciudadano de adherirse a los efectos del fallo. c) El no haberse hecho parte del trámite procesal de la acción de grupo. d) La no invocación de daños extraordinarios o excepcionales para obtener una indemnización mayor. -7-

“Por la cual se conforman los grupos de adherentes y no adherentes a los efectos de la Sentencia del 1 de noviembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera, dentro de las acciones de grupo No. 2500023260001999-00002-04 y 200000003-04 Caso Relleno Sanitario Doña Juana”

e) La existencia en el procedimiento de plurisolicitudes: 1. Un mismo radicado con varias solicitudes de adhesión contenidas en él; 2. La radicación de más de una solicitud por parte de un mismo ciudadano y 3. La presencia de documentos que pudiesen acreditar alguna condición subjetiva respecto de un solicitante, en diversos radicados que exigían una integración de esos documentos a su expediente de análisis. 2.3. Ahora bien, frente a los criterios técnicos de ubicación, se conceptualizaron los elementos de: (i) foco emisor, el cual a partir de las bases entregadas por el Dictamen Pericial realizado para ese efecto, sus estudios técnicos de soporte, lo decantado en el trámite judicial y el estudio de títulos elaborado en el marco de la actividad de la Universidad Nacional, se entendió comprendido a partir del lindero exterior del Relleno Sanitario; (ii) El modelo de medición de distancias a partir del foco emisor, que se estableció bajo un plano bidimensional lineal, haciendo abstracción de las irregularidades geográficas; (iii) De manera adicional a la medición métrica de distancias, se incluyeron como criterio habilitante territorial los listados de barrios establecidos por las sentencias de primera y segunda instancia y, (iii) Se establecieron los criterios técnicos para absolver la contradicción entre los presupuestos territoriales -barrios establecidos directamente en la Sentencia- y distancias. 2.4. Por último, se estableció el procedimiento de contrastación técnica, respecto de la ubicación de las solicitudes presentadas con la información de bases de datos de nomenclaturas domiciliarias, IDECA y servicios públicos; si el dato arrojado, una vez efectuado ese proceso, se situaba -luego de la georreferenciación individualdentro de una de las áreas de afectación, el solicitante automáticamente se reconocía como adherente a los efetos de la sentencia y, en el caso contrario, se desestimó la solicitud de adhesión por incumplimiento de los requisitos. III. De la naturaleza del presente acto administrativo Respecto de la naturaleza jurídica de la presente decisión, es necesario indicar que el presente acto administrativo obedece a las características del acto administrativo electrónico, consagrado en el artículo 57 de la Ley 1437 de 2011, precepto legal que incluye los elementos formales y sustanciales que conforman ese tipo de decisión administrativa con el objetivo de reivindicar las garantías de autenticidad, -8-

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