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2.1. Los ingresos públicos: concepto y caracteres

Se entiende por ingreso público, toda cantidad de dinero percibida por el Estado y demás entes públicos, cuyo objetivo esencial es financiar los gastos públicos. Varias son las notas características del ingreso público. a) El ingreso público es siempre una suma de dinero. En consecuencia, no son ingresos públicos: 1. Las prestaciones in natura de que también son acreedores los entes públicos y que no adoptan la forma de recursos monetarios, sino la de prestaciones en especie o prestaciones personales. El paradigma de la prestación in natura o personal es el servicio militar, que hasta el 2001 se impuso obligatoriamente a los españoles varones. 2. Tampoco pueden calificarse como ingresos públicos los bienes adquiridos mediante expropiación forzosa o confiscación. b) Percibida por un ente público. El calificativo de público hace referencia al titular del ingreso, no al régimen jurídico aplicable, ya que existen ingresos públicos regulados por normas de Derecho público, el caso de los ingresos tributarios, pero también existen ingresos públicos cuya disciplina se contienen en el ordenamiento privado, es el caso de ingresos obtenidos por la enajenación de títulos representativos del capital propiedad del Estado en empresas mercantiles. c) Tiene como objetivo esencial financiar el gasto público. El ingreso público se justifica básicamente, por la necesidad de financiar los gastos públicos. Este objetivo es lo que distingue los ingresos públicos de otros ingresos dinerarios, las sanciones pecuniarias. Éstas, aunque una vez recaudadas coadyuvan a la satisfacción de los gastos públicos, tienen como razón de ser la represión de los comportamientos antijurídicos. Si el objetivo básico del ingreso es propiciar la cobertura del gasto, sólo habrá ingreso público cuando el Ente que recibe aquél tenga sobre el mismo plena disponibilidad, esto es, cuando ostente título jurídico suficiente para afectarlo al cumplimiento de sus fines. De ello se deriva que no puede calificarse como ingresos públicos aquellas cantidades que obran en poder de los entes públicos como consecuencia de títulos jurídicos que no permitan su libre disponibilidad, tal sería el caso de las fianzas, depósitos o cauciones constituidos en la Caja General de Depósitos, al no haber títulos de dominio no puede hablarse de un ingreso público en sentido estricto.

Los ingresos públicos pueden ser clasificados tomando en cuenta diversos criterios, algunos de los cuales tienen reflejo legal y otros son admitidos por la doctrina sólo a efectos convencionales. Los más relevantes son los siguientes: a. Ingresos de Derecho Público y de Derecho Privado. El criterio distintivo de esta clasificación (que se recoge en el art. 5.2. LGP) se encuentra en la pertenencia de las normas reguladoras de un determinado ingreso al ordenamiento público o al privado. En el primer caso, se aplican normas del Derecho público y la

Administración Pública goza de las prerrogativas y poderes que son propios de los Entes públicos (ej. derechos de prelación y preferencia frente a otros acreedores, afección de bienes, presunción de legalidad delos actos administrativos, ejecutoriedad de estos mismos actos, etc, según se deduce del art. 10.1 LGP). En el segundo, se aplican las normas de Derecho privado porque priman sus principios propios, que regulan relaciones entre iguales (aunque con algunos matices importantes -art. 19 LGP-). b. Ingresos tributarios, monopolísticos, patrimoniales y crediticios. Esta clasificación atiende al origen o instituto jurídico del que dimanan los referidos ingresos. En unos casos (tributos y DP), nos encontramos ante institutos que de modo inmediato procuran ingresos pecuniarios. En otros supuestos (bienes patrimoniales, susceptibles de generar precios, rentas o beneficios) los recursos monetarios se obtendrán indirectamente a través de su gestión. c. Ingresos ordinarios y extraordinarios. Los primeros son los que afluyen al Estado (o a los demás Entes públicos) de manera regular, mientras que los segundos sólo se obtienen en circunstancias especiales. d. Ingresos presupuestarios y extrapresupuestarios. Los primeros son los que aparecen previstos en el Presupuesto, mientras que los segundos son los que no tienen reflejo en él.

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3.1. Concepto y significación Los ingresos patrimoniales son aquellos que proceden de la explotación y enajenación de los bienes que constituyen el patrimonio de los Entes públicos. Los bienes patrimoniales son en principio, los que no pueden calificarse como bienes de dominio o uso público, los ingresos patrimoniales se rigen por normas del Derecho privado. En cuanto a la caracterización de los bienes patrimoniales, debemos distinguir entre las distintas AAPP: A) Por lo que respecta al Estado, la distinción entre bienes de dominio público y los bienes patrimoniales se encuentra en los arts. 338 a 341 CC: a. En el art. 338, se dice que los bienes del Estado son de dominio público o de propiedad privada. b. Según el art. 339, son bienes de dominio público los destinados al uso público (caminos, ríos, riberas, playas, puentes, etc), y los destinados a algún servicio público (siempre que su uso no haya sido objeto de concesión). c. El resto de los bienes del Estado tienen la naturaleza de bienes patrimoniales (art. 340). B) En la normativa aplicable a las CCAA, también se encuentra la misma distinción entre los bienes de dominio público y los bienes patrimoniales (art. 5.2 LOFCA) .

C) La misma distinción entre los distintos tipos de bienes se recoge en el caso de las Corporaciones Locales, si bien los términos utilizados por las normas se acomodan a las denominaciones tradicionales de los bienes municipales y provinciales. Su identificación se encuentra en el Código Civil (arts. 343 y 344) y en la legislación local (art. 79.2 y 3 LBRL y art. 3 LRHL): a. Son bienes de dominio público los destinados al uso o servicio público (caminos, plazas, calles, aguas públicas, obras públicas, etc). b. Como categoría peculiar en la Hacienda Local nos encontramos con los bienes comunales, que son aquellos cuyo aprovechamiento corresponda a todos los vecinos de un municipio (ej. montes comunales). c. El resto de los bienes de los entes locales tienen la consideración de patrimoniales. De lo dicho es posible extraer algunas conclusiones sobre la posibilidad de obtener ingresos derivados de ambos tipos de bienes: a. Los bienes de dominio público están directamente afectos a la satisfacción de necesidades públicas, por lo que, en principio, no tienen como fin obtener ingresos públicos. b. Por lo que se refiere a los bienes patrimoniales, aunque su finalidad esencial no es la de procurar ingresos, sí pueden generarlos, a través de su explotación que se encuentra regida, por lo general, por normas de Derecho privado (art. 7.3 LPAP y art. 8.2 LRHL). c. No existe una correspondencia entre dominio público y bienes patrimoniales, de una parte, e ingresos de Derecho público y de Derecho privado, de otra, sino que frecuentemente bienes demaniales producen ingresos de naturaleza jurídicoprivada.

3.2. Régimen jurídico general El régimen general de los bienes patrimoniales estatales se encuentra con la LPAP. El contenido de la LPAP se puede sintetizar en: a. Sus normas se aplican a los bienes que integran el patrimonio del Estado. b. Las normas del Derecho privado civil o mercantil tienen carácter subsidiario de las normas contenida en la propia ley. c. A la Administración del Patrimonio Estatal se atribuyen competencias con carácter general al Ministerio de Hacienda que normalmente las ejerce a través de la Dirección general del patrimonio del estado (arts. 9 y 10 LPAP). d. Debe señalarse determinadas prerrogativas de la Administración en el marco de un ordenamiento privado, que sólo encuentran justificación cuando se pone de relieve el contenido tanto jurídico- administrativo como jurídico-financiero de los bienes patrimoniales (ej. arts. 55.1 y 30.3 LPAP). e. Será el MHAP quien disponga la explotación de los bienes patrimoniales del Estado que no convenga enajenar y que sean susceptibles de aprovechamiento rentable (art. 105 LPAP). f. La afectación de los ingresos patrimoniales a la financiación de los gastos públicos se pone de relieve de modo continuo (arts. 108, 109 y 133 LPAP, entre otros).

En ocasiones el Estado decide que un determinado servicio sea prestado, de forma exclusiva, por un sujeto o que la adquisición, venta y producción de determinado producto sólo pueda realizarla un sujeto. Nos encontramos ante una situación de monopolio, tutelada por el ordenamiento jurídico, en virtud de la cual sólo un sujeto de derecho puede prestar un determinado servicio o puede disponer de un producto. Estamos ante un monopolio de derecho, denominado así porque es el propio ordenamiento jurídico el que tutela la situación descrita. En otras ocasiones se produce la misma situación sin que haya sido expresamente querida por el ordenamiento, sino que es el resultante de determinadas circunstancias, sería un monopolio de hecho. a. Cuando nos referimos a los ingresos de monopolio del Estado, nos referimos a los monopolios de derecho. Las razones por las que el Estado establece un monopolio son básicamente dos: b. Mejorar la prestación de determinados servicios públicos. Obtener ingresos. Una vez establecidos los monopolios, el Estado puede obtener ingresos de filiación muy distinta: 1. Ingresos de naturaleza tributaria, cuando se gravan los beneficios de la entidad a la que se ha concedido el monopolio en la comercialización de un determinado producto. 2. Ingresos de carácter patrimonial, cuando el Estado gestiones directamente un monopolio o cuando tenga una participación en el capital social de la entidad a la que se ha atribuido su gestión. 3. También pueden existir ingresos monopolísticos en sentido estricto. Se entiende por tales la especial participación en los beneficios del monopolio que se reserva el Estado cuando concede a un tercero la titularidad o gestión del monopolio. Los monopolios fiscales han perdido en España la importancia jurídica y recaudatoria que tuvieron en otros momentos de la historia de la Hacienda Pública. Hoy sólo subsisten el del Tabaco y el de la Lotería Nacional. Monopolio de Tabacos. La antigua regalía de Tabacos, cuyos orígenes se remontan al siglo XVII, se ha modificado varias veces las leyes hasta llegar a la ley 13/1995, que declaró prácticamente extinguido el monopolio. En la actualidad se puede sintetizar del modo siguiente: a. El mercado de tabacos es libre. La libertad económica abarca la fabricación, importación y comercialización al por mayor de labores de tabaco. b. Se mantiene el monopolio en la venta al por menor, del que es titular el Estado que lo ejerce a través de la Red de Expendedurías de Tabaco y Timbre c. Se crea el comisionado para el mercado de tabacos, que ejercerá funciones de regulación y vigilancia. Monopolio de Loterías: Se trata de un monopolio que se gestiona directamente por el Estado a través de la Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas del Estado. Sus funciones abarcan:

a. La gestión de loterías y juegos de ámbito nacional (siempre que afecten a un territorio superior al de una CA) . b. La gestión de apuestas mutuas deportivo-benéficas. c. La autorización de sorteos, loterías o juegos cuyo ámbito exceda de una CA. d. La autorización de apuestas deportivas, sea cual sea su ámbito territorial. El gravamen especial del 20% sobre los premios de las loterías públicas superiores a 2.500 €, establecido en la Ley 16/2012 por que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica, no es un ingreso monopolístico, sino un impuesto directo sobre estas ganancias patrimoniales, impuesto que forma parte del IRPF. Resulta útil preguntarse sobre si existe una categoría genérica dentro de la cual puedan englobarse todos los ingresos de Derecho público. La cuestión puede plantearse porque el art. 31.3 CE vincula el principio de legalidad no al tributo, sino "a las prestaciones personales o patrimoniales de carácter público". Dejando de lado las prestaciones personales (entre las que ya hemos citado el servicio militar), es necesario indagar sobre el concepto de prestación patrimonial de carácter público y sobre las relaciones que mantiene esta categoría con la del tributo. A este respecto, existen dos posturas. Según la primera, la relación entre ambas categorías de ingresos públicos (prestaciones patrimoniales y tributos), es la que se puede apreciar en cualquier clasificación entre un determinado género y alguna de las especies en las que se divide, de modo que el género sería la prestación patrimonial de carácter público, una de cuyas especies sería el tributo. Según la segunda, no es posible apreciar diferencias sustanciales entre los dos tipos de ingresos, de tal manera que ambas denominaciones pueden ser consideradas sinónimas. La primera postura ha sido defendida por numerosas Sentencias del Tribunal Constitucional.

un

amplio

sector

doctrinal

y

El argumento fundamental en que se ha basado el Tribunal Constitucional fue de carácter sistemático y deriva de un principio que puede ser expresado del modo siguiente: ninguna norma es inútil, en línea de principio, por lo que antes de llegar a esta conclusión es necesario intentar, con las reglas del raciocinio humano, encontrarle un sentido, un significado y un ámbito de eficacia. En este caso, el Tribunal Constitucional consideró que era impensable que la Constitución Española hubiera podido referirse al mismo concepto en el art. 31.1 (donde se habla de las prestaciones patrimoniales de carácter público) y en el art. 133.1 (donde se emplea el término tributos). Por tanto, concluyó que ambos preceptos se referían a institutos distintos que, sin embargo, tenían dos características comunes: la necesidad del establecimiento a través de una ley y la coactividad. Resumiendo, las prestaciones patrimoniales de carácter público, según esta postura, son ingresos de Derecho público que deben ser establecidos por Ley y que son coactivo. Los tributos, por su parte, son una especie de género común que añade a estas características comunes la nota de estar basados en la capacidad económica de las personas llamadas a satisfacerlos. El Tribunal Constitucional ha aclarado qué se debe entender por coactividad: 1. Por una parte, hace referencia al modo de establecimiento de la prestación, decidida de modo unilateral por los poderes públicos, sin que intervenga para nada

la voluntad del ciudadano. Es cierto que se puede evitar la exigencia absteniéndose de realizar el presupuesto de hecho al que se vincula la prestación, pero esta libertad es ilusoria porque conllevaría, a la renuncia a bienes, servicio o actividades esenciales para la vida privada o social. 2. Por otro lado, hace alusión a los procedimientos para la exigencia del pago. Si no se realiza de forma voluntaria, los poderes públicos podrán exigirlo de forma forzosa (a través de la vía de apremio). La segunda postura ha sido definida por otro sector doctrinal y también ha encontrado eco en el Tribunal Constitucional, donde se utilizan de forma sinónima ambos términos (prestación patrimonial de carácter público y tributo). Las líneas maestras de esta opinión son: a. No tiene sentido establecer distinciones entre los dos institutos porque más allá de la aplicación de ciertos principios, como el de capacidad económica, nos encontramos en todo caso ante ingresos públicos exigidos de forma coactiva que constituyen otras tantas expresiones del deber de los ciudadanos de hacer frente a los gastos públicos. b. El concepto de coactividad definido por la primera postura es demasiado amplio, lo que conlleva el peligro de una calificación de una prestación patrimonial de carácter público dependa en demasía de circunstancias de tiempo, de lugar, e incluso de sectores de la población que se tomen en consideración (lo que es esencial para unos en un determinado momento y lugar puede no serlo para otros). Debemos decir que nuestra posición es ecléctica. Por un lado, la postura que defiende la particularidad del concepto de prestación patrimonial de carácter público tiene una justificación y parece explicar razonablemente algunos casos reales. Por el contrario, la segunda postura ha servido para poner de relieve ciertos equívocos y, sobre todo, la posible inutilidad de la primera. La figura de la prestación patrimonial de carácter público, que es una creación doctrinal y jurisprudencial, antes que legal, parece tener una justificación sociológica y política derivada del incremento de los gastos públicos y de la necesidad de acudir a nuevas fórmulas de financiación pública distinta a los tributos. La presión fiscal está llevando a no siempre basar en el principio de capacidad económica, sino otros principios como el del beneficio. Han nacido nuevos modos de obtener ingresos, el cobro de estacionamiento de vehículos, etc. La prestación patrimonial de carácter público sirve para dotar de cobertura doctrinal a todos estos supuestos, a la vez que, al exigirse su establecimiento a través de ley, se le somete a una cierta racionalidad. Surge la nueva parafiscalidad. De acuerdo con ello, las prestaciones patrimoniales cubrirían los pagos exigibles en los siguientes supuestos: a. Cuando resulta de una obligación impuesta a un particular por un Ente público (ej. pago por la expedición del DNI). b. Cuando el pago se deriva no tanto de una obligación impuesta por un Ente público, como de la necesidad de acceder a bienes, servicios o actividades que son esenciales para la vida privada o social (ej. pago por el estacionamiento de vehículos).

c. Cuando el pago se efectúa por la utilización de bienes, servicios o actividades prestadas o realizadas por los entes públicos en posición de monopolio de hecho o derecho (ej. pago por los servicios postales, aunque tienen la naturaleza de tasas). Con todo, esta construcción doctrinal no acaba de convencernos y se revela en cierto modo innecesaria. Podemos sintetizar nuestra crítica del modo siguiente: a. Hay que señalar que nació con el propósito de dar un contenido propio y específico al art. 31.3 CE. No existe el más mínimo indicio en el proceso de elaboración y aprobación de la Constitución Española que induzca a pensar que el constituyente pretendía aludir con esa expresión a otros ingresos públicos distintos del tributo. b. Existe una idea compartida por la doctrina según la cual el principio de capacidad económica no tiene por qué hacerse presente con la misma fuerza en todos los tributos. Es evidente que el IRPF, por ejemplo, el respeto al principio exige que se establezca un mínimo exento y unas tarifas progresivas, pero el principio puede respetarse en otros tributos, por ejemplo en el caso de las tasas, simplemente a través de una exención para ciertos ciudadanos, si esto es así, que puede haber ciertos tributos que no graviten exclusivamente sobre el principio de capacidad económica, la utilidad de la figura de la prestación patrimonial se diluye en buena medida. c. Las situaciones de monopolio se explican razonablemente bien, y se regulan adecuadamente, sin necesidad de acudir a la figura de la prestación patrimonial. Si son de derecho, se agotan con su propio establecimiento y si son de hecho hay que aplicar las normas de defensa de la competencia, en vez de santificar las contraprestaciones debidas con la formalidad de su establecimiento a través de ley. d. Las situaciones a las que pretende dar solución las prestaciones patrimoniales de carácter público tenían fácil acomodo en la clasificación tripartita de los tributos anteriores a 1989. Si comportaban ejercicio de potestades públicas la contraprestación era una tasa (o una contribución especial); y si no lo comportaban, la contraprestación era un precio, con las especialidades que se derivaban de la intervención de un Ente público.

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