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AJDA Dalloz S1 texte de jurisprudence droit
Texte assez long qui met en exergue une jurisprudence en droit administratif pour la deuxième année de droit...

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AJDA

AJDA 2013 p.401

Le droit administratif vu de la science administrative (1) Jacques Chevallier, Professeur émérite à l'université Panthéon-Assas - Paris II, CERSA-CNRS

L'essentiel Envisagée du point de vue de la science administrative, l'évolution actuelle du droit administratif ne fait que traduire la double dynamique de changement qui affecte les administrations contemporaines, oscillant entre logique de performance et impératif de refondation de la relation administrative.

Le premier axe de transformation du modèle administratif résulte de la promotion du thème de l'efficacité, érigée en nouveau principe axiologique devant guider la gestion publique : le postulat selon lequel celle-ci, placée sous le double sceau de l'intérêt général et du service public, ne pouvait être mesurée en termes d'efficacité, a fait place, à partir des années 1960, à l'idée que l'administration est tenue, tout comme les entreprises privées, d'améliorer sans cesse la question de ses prestations et d'abaisser ses coûts de fonctionnement. Dans un premier temps, le poids du modèle administratif se fera sentir à travers la construction d'un « management public » se présentant comme un compromis entre l'exigence d'efficacité et l'attachement au particularisme de la gestion publique : cette perspective est celle qu'adoptent les différents projets de modernisation administrative qui se sont succédés à partir des années 1980. Elle sera dépassée au cours des années 2000 par le recentrage du référentiel de l'efficacité autour du thème de la performance, directement inspiré par le New Public Management : la réforme budgétaire de 2001 a été ainsi sous-tendue par une « culture de performance », reposant sur le principe de la « gestion par les résultats » ; prolongée par la « révision générale des politiques publiques », la démarche se retrouve dans la politique de « modernisation de l'action publique », lancée fin 2012, qui entend procéder à une évaluation systématique des politiques publiques.

B. Le droit administratif investi par la performance

Du point de vue de la science administrative, l'évolution du droit administratif doit être rapportée à l'évolution plus globale de l'administration, avec laquelle elle entretient des relations étroites et réversibles. D'une part, les changements qui affectent la place et le rôle de l'administration sont transcrits dans le langage du droit. Sans doute, cette transcription est-elle assortie de décalages et de distorsions, résultant de la logique qui gouverne le champ juridique : le droit administratif constitue un système doté d'une consistance propre et qui tend à s'autoperpétuer ; l'impact des changements est dès lors amorti par des phénomènes de décantation et de filtrage, produit de l'intervention des professionnels du droit, gardiens de la continuité des significations juridiques et qui travaillent à préserver une harmonie d'ensemble. Néanmoins, le droit administratif n'en connaît pas moins une dynamique permanente d'évolution, générée par les processus de réforme administrative. D'autre part, les mouvements qui agitent le droit administratif ne sont pas sans incidence sur la configuration administrative : non seulement la formalisation juridique donne aux processus de réforme une portée nouvelle, en les faisant bénéficier de la force normative attachée aux énoncés juridiques, mais encore le droit se présente aussi comme un vecteur et un moteur de changement ; l'inflexion des règles juridiques agit sur les pratiques administratives et contribue à faire évoluer le modèle d'administration. C'est cette interaction entre le droit administratif et la réalité administrative que la science administrative s'attache à mettre en évidence, le droit devant être conçu comme le produit d'une réalité qu'il tend en même temps à construire et à reconstruire en permanence. L'ampleur des changements qui ont affecté le droit administratif au cours des dernières années apparaît dès lors indissociable d'un mouvement plus profond de transformation du modèle administratif traditionnel : postulant l'irréductible spécificité d'une administration posée comme comptable et garante de l'intérêt général, ce modèle reposait sur l'application à l'administration d'un droit spécifique et dérogatoire du droit commun, servant tout à la fois à préserver son autonomie sociale et à cimenter son unité organique. Or, cette construction a été exposée à de fortes secousses : l'administration a été soumise à un ensemble de contraintes nouvelles qui, non seulement modifient les conditions d'exercice de ses missions et imposent l'adaptation de ses principes d'organisation, mais encore mettent en cause les fondations sur lesquelles s'appuyait son institution. Cette érosion des principes sur lesquels a été construit le modèle administratif a gagné le champ juridique : l'affirmation de la spécificité du droit applicable à l'administration est moins assurée qu'auparavant ; le bien-fondé de la perception dualiste sur laquelle il repose tend à être remis en cause, entraînant un rapprochement par rapport au droit commun et l'atténuation de ses aspects dérogatoires. La double dynamique de changement qui affecte le modèle administratif, sous l'empire d'une logique nouvelle de performance et d'un impératif nouveau de refondation de la relation administrative, se retrouve ainsi sur le terrain du droit administratif.

I - La logique de performance A. Une nouvelle axiologie administrative

Cette logique nouvelle de performance ne pouvait manquer d'influer sur « la constitution juridique de l'administration » (J. Caillosse) : la rationalité managériale a pénétré dans l'administration, non pas en marge ou à côté du droit, mais en empruntant le canal juridique ; loin d'être un obstacle à la performance, comme certains avaient pu le penser, le droit administratif est devenu ainsi un outil au service de sa réalisation. Toutes les catégories du droit administratif ont été, à des degrés divers, remodelées par la prise en compte de l'exigence de performance. Celle-ci implique en premier lieu l'amélioration de la « qualité du service » rendu à l'usager. Si la transposition aux services publics de la problématique de la qualité était apparue au départ comme relevant d'une simple démarche managériale, exclusive de toute implication juridique, on a assisté à un processus de juridicisation progressive, conduisant à en faire l'un des éléments constitutifs du régime de service public. L'exigence de performance exige ensuite l'« optimisation des ressources » mises à la disposition des administrations ; la remise en cause des rigidités du statut de la fonction publique a conduit à la mise en oeuvre d'une « gestion des ressources humaines », passant notamment par une meilleure évaluation et prise en compte des performances des intéressés ; les réformes successives du code des marchés publics ont eu pour effet d'assouplir les procédures et les règles de passation ; le code général de la propriété des personnes publiques a entendu promouvoir une politique patrimoniale plus active, en limitant le champ d'application des règles classiques de la domanialité publique. La même exigence de performance a conduit à une inflexion des modes d'action publics, par un recours croissant aux techniques conventionnelles, ainsi qu'à une transformation de l'architecture administrative, telle qu'elle est définie par le droit : l'objectif poursuivi a été de distinguer plus clairement les fonctions dites « stratégiques », incombant à l'administration centrale, et les fonctions dites « opérationnelles », transférées à des structures territoriales ou fonctionnelles (agences) autonomes, voire externalisées via des formules de délégation ou de partenariat. Le contrôle juridictionnel lui-même a intégré la logique de performance, de trois manières différentes. D'abord, le juge administratif a été progressivement amené à exercer son contrôle en prenant en compte des considérations d'efficacité : l'arrêt Ville nouvelle Est (CE 28 mai 1971, Ministre de l'équipement et du logement c/ Fédération de défense des personnes concernées par le projet actuellement dénommé « Ville nouvelle Est », req. n° 78825, Lebon ) a constitué à cet égard un tournant essentiel, en se référant au principe managérial coûts/avantages. Ensuite, l'accent a été mis sur l'exigence de renforcement de l'efficacité du contrôle par la création en 1980 d'une procédure d'astreinte, l'introduction en 1995 d'un pouvoir d'injonction et surtout la mise en place depuis 2000 d'une véritable procédure d'urgence. Enfin s'est imposée l'idée que, tenue de « rendre compte de son action et de la manière dont elle est opérée », la juridiction administrative doit chercher à améliorer ses modalités de fonctionnement (J.-M. Sauvé) ; la modification des conditions de rédaction des décisions, suite au rapport du groupe de travail rendu en avril 2012, en est une des illustrations concrètes. La logique de performance est illustrée encore par l'essor des procédures d'évaluation visant à améliorer le contenu des règles, en prenant en compte les effets déjà enregistrés ou prévisibles : l'étude d'impact, qui avait été d'abord introduite à titre expérimental avant d'être imposée par la loi organique du 15 avril 2009 pour les projets de loi, devrait être généralisée à l'ensemble des textes réglementaires et à ceux transposant le droit

communautaire (comité interministériel de modernisation de l'action publique, 18 déc. 2012). Reste à savoir quelle est la portée de cette intégration dans le droit administratif de la logique de performance : alors que pour les uns l'économie d'ensemble du droit administratif n'en serait pas bouleversée, d'autres n'hésitent pas à la considérer comme le signe d'une adaptation en profondeur, voire d'une véritable mutation d'un droit administratif, désormais investi par une rationalité d'ordre économique (J. Caillosse) ; cette dernière thèse mérite cependant d'être nuancée, dans la mesure où la logique de performance trouve ses limites dans l'autre dynamique d'évolution du droit administratif, qui pousse au renforcement des droits des administrés.

II - Le renforcement des droits A. La citoyenneté administrative Parallèlement à l'impératif d'efficacité et de performance qui pèse désormais sur l'administration, le modèle traditionnel de relations, à base de distanciation et d'autorité, entretenu avec les administrés tend à être remis en cause. Des exigences nouvelles sont formulées : meilleur accès aux services publics et prise en compte des attentes des intéressés ; octroi de possibilités d'influence et d'emprise sur les processus administratifs ; obligation pour l'administration de rendre des comptes et d'améliorer la qualité de ses prestations. L'administré ne peut plus être traité seulement comme un assujetti, soumis au pouvoir administratif, ou comme un simple usager, bénéficiant des prestations que l'administration lui offre : la relation administrative est censée comporter désormais une dimension proprement civique, allant au-delà de l'imposition de règles ou de la fourniture de prestations. A travers l'idée de « citoyenneté administrative », c'est une conception radicalement différente de la relation entre l'administration et l'administré qui tend à prévaloir.

diverses formes, tend à émerger : l'idée que l'administration est tenue d'associer, d'une manière ou d'une autre, les administrés à la prise des décisions et à la marche des services s'est imposée ; le droit ainsi reconnu à « toute personne », non seulement d'accéder aux informations, mais encore de « participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement », dans le cadre du dispositif finalement arrêté, après quelques vicissitudes, par la loi du 27 décembre 2012, constitue une nouvelle étape dans la formalisation de ce droit. L'institution en mars 2011 du Défenseur des droits apparaît comme un moyen de renforcer la protection des droits du « citoyen administratif ». Ce second volet de l'évolution du droit administratif, conforme à l'approfondissement des implications de l'Etat de droit, permettrait, selon certains (J.-B. Auby), de lui donner une assise nouvelle, en le faisant reposer sur les « droits fondamentaux » : le droit administratif ne devrait plus être conçu sous la forme d'un savant équilibre entre intérêt général et intérêts particuliers, mais comme un moyen de protection des « droits des citoyens dans leurs rapports avec la puissance publique » ; c'est cependant passer un peu vite sur l'autre dynamique d'évolution du droit administratif, fondée sur la logique de performance. Vue de la science administrative, la situation actuelle du droit administratif traduit bien la tension qui caractérise les administrations contemporaines, écartelées entre une logique de performance, expression d'une rationalité économique, et l'impératif d'approfondissement des droits, indissociable d'une rationalité politique. Du compromis réalisé entre ces deux logiques, dont l'articulation ne relève pas de l'évidence, dépendra l'évolution future du droit administratif. Pour en savoir plus Nathalie Albert (dir.), Performance et droit administratif, Litec, coll. Colloques et débats, 2000, 306 pages.

B. Les droits de l'administré-citoyen Cette conception implique une reformulation du statut juridique de l'administré, qui touche aux fondations mêmes du droit administratif. Celui-ci a été conçu en effet comme un droit par essence inégalitaire : les prérogatives reconnues à l'administration, comme les sujétions qui lui étaient imposées, n'étaient que la traduction tangible de cette inégalité. Le développement des activités de prestation n'avait pas remis en cause cette vision : même s'il apparaissait comme le bénéficiaire de l'action administrative, l'usager n'était pas pour autant considéré comme détenteur de véritables « droits » à son égard ; il pouvait seulement exiger que le service public respecte les principes inhérents à son statut, principes constituant la « loi du service ». Le thème de la citoyenneté administrative a fait son entrée dans le droit avec la loi du 12 avril 2000 relative aux « droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations », intitulé manifestant la volonté délibérée de refonder la relation administrative, en l'adossant à la citoyenneté.

Jean-Bernard Auby, La bataille de San Romano. Réflexions sur les évolutions récentes du droit administratif, AJDA 2001. 912 . Jacques Caillosse, La constitution imaginaire de l'administration, PUF, coll. Voies du droit, 2008, 421 pages. Jean-Marc Sauvé, Le juge administratif face au défi de l'efficacité, RFDA 2012. 613 .

Mots clés : THEORIE DU DROIT * Droit administratif

Les droits afférents au statut de citoyen favorisent le rééquilibrage de la relation administrative. Il s'agit tout d'abord du « droit à l'information », qui va bien au-delà des politiques d'information déployées à l'initiative de l'administration et contrôlées par elle : ici l'administré se voit reconnaître le droit d'accéder à l'information détenue par les services et des procédures juridiques sont instituées pour assurer sa mise en oeuvre effective ; même si ce droit reste assorti d'exceptions et si des progrès restent à accomplir, le pas franchi avec l'adoption des lois de la fin des années 1970 reste d'importance essentielle. Le « droit à une bonne administration », dégagé par la Cour de Luxembourg avant d'être inscrit dans l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux, recouvre un ensemble de règles d'ordre procédural (droit à être entendu, droit d'accès aux dossiers, obligation de motivation...) ; s'il n'est pas explicitement consacré comme tel en droit interne, les implications qu'il comporte sont d'ores et déjà inscrites dans un ensemble de textes.

(1) L'AJDA, dans son n° 7/2013, a publié un dossier intitulé « Le droit administratif français en 2013 », constitué, outre la présente contribution, des articles suivants :

Un « droit aux prestations », débordant le principe traditionnel d'égalité devant les services publics, se profile dès l'instant où les administrés peuvent se prévaloir vis-à-vis de l'administration d'un « droit fondamental » pour

- Jean-Bernard Auby, Le droit administratif français vu du droit comparé, p. 407 .

exiger d'elle une action positive, comme en matière d'environnement (Charte du 1er mars 2005) ; la consécration de l'« opposabilité » de certains de ces droits, comme en matière de logement (loi DALO [droit au logement opposable] du 5 mars 2007) va plus loin, en donnant aux intéressés les moyens juridiques pour assurer leur garantie effective. Enfin, un « droit de participation » aux processus administratifs, passant par des voies multiples et prenant

- Bernard Stirn, Le droit administratif vu par le juge administratif, p. 387 - Jean-Louis Gallet, Juge judiciaire et droit administratif, p. 391

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- Jean-Claude Bonichot, Le point de vue d'un juge de l'Union, p. 396

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- Didier Truchet, Le droit administratif vu par un professeur de droit, p. 404

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AJDA 2013 p.404

enrichissent les valeurs que poursuit le droit administratif.

Le droit administratif vu par un professeur de droit (1)

Dans les pages qui suivent, j'écarterai désormais la comparaison avec le passé pour tenter de dire comment, comme professeur de droit, je vois aujourd'hui le droit administratif.

Didier Truchet, Professeur à l'université Panthéon-Assas - Paris II

L'essentiel Toujours nécessaire, profondément transformé, le droit administratif est le droit de l'intervention publique dans la vie économique et sociale. Devenu respectueux des personnes, il s'est ouvert au monde au prix d'une complexité croissante.

Pour être honnête, le titre de cet article devrait être complété ainsi : « par un vieux professeur de droit ». Son auteur apprenait le droit administratif de la bouche du doyen Vedel en 1966-1967 dans l'amphithéâtre même où il l'enseigne aujourd'hui. Cela suscite une tentation : comparer l'enseignement de la matière à quarante-six années de distance. Elle a changé considérablement, mais la manière de la professer a peu évolué. Pédagogiquement, on reste sur le modèle « cours magistral/travaux dirigés » et ces derniers proposent toujours des dissertations, des commentaires d'arrêts (jusqu'à l'indigestion) et des cas pratiques. Combien sommes-nous à y ajouter les notes de synthèse, comme le recommande le Conseil national du droit ? Les ressources de l'e-learning demeurent peu exploitées (sauf incitation législative à venir ?). Je me reproche d'avoir manqué d'imagination pédagogique. J'espère que mes collègues plus jeunes en auront davantage. Une comparaison des manuels d'antan avec ceux d'aujourd'hui pourrait donner la même impression de conservatisme. Leurs chapitres sont en gros les mêmes ; l'ordre dans lequel ils sont abordés varie considérablement d'un auteur à l'autre mais cela est vrai depuis le XIXe siècle. En majorité, nous sommes toujours aussi positivistes, et même de plus en plus. Bien des ouvrages actuels voient le droit administratif surtout comme un produit et un art du contentieux. Je crois cette vision dépassée : il faut aujourd'hui le présenter comme une technique de décision et un art des choix faits par ses acteurs (les personnes en relation avec les autorités publiques et leurs conseils, les administrations, les juges). Au fond, nous avons en revanche parfaitement intégré à notre enseignement les énormes évolutions de la matière et d'abord celle de ses sources. Les jeunes auteurs non seulement les maîtrisent naturellement, mais sont aussi beaucoup plus ouverts aux comparaisons avec le droit privé que ma génération et font davantage de droit comparé (plus avec l'Allemagne qu'avec les pays de common law, d'ailleurs), encore que cela reste très insuffisant. Relayant une science administrative dont l'âge d'or est sans doute passé, l'analyse économique du droit elle aussi se développe, mais pas assez. Pourrait-on, devrait-on faire autrement ? Jacques Caillosse dénonçait récemment le « calibrage doctrinal immuable du droit administratif » (in A propos de doctrine en droit administratif, AJDA 20...