Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur PDF

Preview

Summary

Download Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur PDF

Description

Uit: Kort begrip van het Surinaams Administratiefrecht; 3e druk door Prof. Mr. Dr. C.D. Ooft (2003) De zogenoemde Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur, hierna te noemen de ABBB, zijn rechtsbeginselen. Beginselen derhalve, die niet persé in geschreven rechtsregels hun geldigheid vinden, maar die als ongeschreven recht, niettemin geldend recht zijn. In het Engels recht, op het stuk van het bestuur door de Overheid, vat men deze beginselen samen met het begrip ‘natural principle of justice’. Dit beginsel staat dus naast het ander beginsel van de wetmatigheid, waarbij bevoegdheden worden uitgeoefend op basis van een wettelijke opdracht en waarbij de besturende overheid in een goede rechtstaat gebonden is aan wet en recht. De ABBB reiken daarom in hun ongeschreven rechtskarakter veel verder dan de geschreven rechtsregel. Niet zozeer omdat de Overheid deze regels als recht moet toepassen, maar vooral omdat zij bij een rechterlijke instantie getoetst, een verdergaande rechtsbescherming bieden. Waarom een verhoogde rechtsbescherming? In de relatie overheid-burger wordt elke burger tegen onrechtmatig handelen van de overheid reeds beschermd door de algemene rechtsregels, in wetboeken terug te vinden. De overheid, optredend als privaatrechtelijke persoon, valt evenals ieder ander, onder de strenge regels van het Burgerlijk Wetboek (BW). Begaat zij een onrechtmatige daad, dan is art. 1386 BW op die overheid van toepassing. De bekende leer van de onrechtmatige overheidsdaad komt hier tot gelding. In het strafrecht mag de overheid niet méér, dan wat binnen de regels van het Wetboek van Strafrecht en Strafvordering geoorloofd is. Bij handhaving evenwel van de hierna te bespreken ABBB zal blijken dat vooral in de rechtspraak het bestuurlijk handelen van de overheid wordt getoetst, niet alleen aan de wet, niet alleen aan de rechtvaardigheid, maar zelfs aan het ‘zo behoren’. De rechter gaat dan binnen een eigen vastgelegd kader het beleid zowel in zijn rechtmatigheid als in zijn doelmatigheid toetsen aan de vraag of de overheid bij het vervullen van zijn taak ten opzichte van de burger zorgvuldig, behoorlijk, fair, evenwichtig, gemotiveerd, met een zuiver oogmerk en onpartijdig is geweest. De rechter oordeelt ook of de overheid geen misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid, niet willekeurig is geweest bij het nemen van zijn besluit en geen rechter heeft gespeeld in eigen zaken. De toepassing van de ABBB door de rechtspraak brengt het machtig overheidsoptreden in evenwicht met het belang van de burger. De ABBB zijn niet overal en altijd van dezelfde inhoud en strekking. Wat in het ene land onbehoorlijk is, kan in een ander land een normale functie zijn. Voor Suriname moet daarom rekening gehouden worden dat de omschrijving van de ABBB in het kader van de Nederlandse jurisprudentie en de Nederlandse rechtsliteratuur aangepast dient te worden aan de Surinaamse rechtsontwikkeling, de Surinaamse maatschappelijke en bestuurlijke orde. De ABBB gingen in Suriname pas leven in de zestiger-jaren.

Het juridisch karakter van de ABBB dient steun te vinden in het algemeen rechtsbewustzijn van de justiciabelen, d.w.z dat naar het inzicht van de rechtsprekende rechter, een bepaald door hem te hanteren beginsel moet leven in het algemeen rechtsbewustzijn van de volksgemeenschap waarbinnen het rechtsgeschil zich afspeelt. Immers, de toepassing van de ABBB vindt door het merendeel plaats buiten de geschreven wet, buiten het positieve recht om. In Suriname wordt de jurisprudentie van Nederland als baken aangehouden. In Suriname is in 1960 voor de eerste keer (investeringswet) melding gemaakt van de ABBB in de Surinaamse rechtsontwikkeling, daarna in de Personeelswet. Van de ABBB kan men zeggen dat toepassing van die beginselen als rechtsinstituut aan de burger en verhoogde rechtsbescherming biedt tegen de nog almachtige overheid. Het is in hoofdzaak de rechter en dus de jurisprudentie die de omvang van deze rechtsbescherming bepaalt. Na ruim 25 jaren toepassing in de rechtspraktijk van Nederland van deze beginselen heeft het jurisprudentierecht haast evenveel kracht van ‘wet’ als het geschreven recht. Op grond van deze ontwikkeling, die zich ook in Suriname in de laatste jaren voltrok, kunnen burgersdoor tussenkomst van hun advocaat- hun recht zoeken en vinden, wanneer zij binnen de administratie c.q tegenover de overheid moeten procederen in een administratief proces. Deze nieuwe vorm van rechtsbescherming is in de loop der tijden noodzakelijk gebleken, omdat de rechtsbescherming uit het geldende wettenrecht (wetboeken en bijzondere wetten) niet altijd toereikend was, wanneer het ging om rechtshandelingen (bestuurlijke handelingen) van de administratieve organen. Het gaat dan niet alleen om wetsovertredingen bij de ABBB, maar om veel meer andere zaken, die tesamen resulteren in een goede taakvervulling van bestuursorganen in hun dagelijks werk, e.e.a. gelet op de belangen van de burgers. Wanneer een overheidsorgaan bestuurt, dan kan hij op verschillende wijze aan het recht of het belang van de burgers tekort doen. Voorbeelden: a. Een adminstratief orgaan kan handelen in strijd met een wettelijk voorschrift (algemeen bindend). De gewone rechter biedt al veel rechtsbescherming in gevallen als deze. b. Het orgaan kan zich schuldig maken aan detournement de pouvoir (een gegeven bevoegdheid gebruiken voor een ander doel dan waarvoor die gegeven is). c. Willekeur (geen afweging van belangen; naar redelijkheid niet tot een bepaalde beslissing kan komen). d. Handelen in strijd met enig in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel van behoorlijk bestuur (art. 79 Personeelswet). De punten b,c en d kunnen ook door de (adminstratieve) rechter worden beoordeeld buiten de wet om. Het gaat in deze vooral om punt d.

Handelen in strijd met enig in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel van behoorlijk bestuur (punt d): wordt in hoofdzaak door de rechtspraak en de rechtsliteratuur bepaald. Enkele wetten verwijzen met zoveel woorden naar deze rechtsbeginselen (bv. art. 79 Personeelswet en art. 17 Investeringswet). Enkele belangrijke belangrijke beginselen zijn: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Fair play Zorgvuldigheid Zuiverheid van oogmerk Het ‘hoorbeginsel’ Onpartijdigheid Gelijkheid (belangen afweging) Evenwichtigheidsbeginsel Motivering Rechtszekerheid

In het bekende rechterlijke vonnis van het Hof van Justitie in de zaak Mr. Frits H.J Barend versus het Rijksdeel Suriname1 gewezen op 1 oktober 1971, is het, in het bestuursrecht bekend adagium ‘ in strijd met enig in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel van behoorlijk bestuur’ gevallen, als een der rechtsgronden waarop de rechter zijn vonnis heeft geveld. Het Hof trad hier op als ‘ambtenarengerecht’, dat zijn competentie tot het oordelen in ambtenarenzaken ontleent aan art. 79 Personeelswet. In dit artikel (lid 1) wordt duidelijk omschreven wanneer het Hof tot oordelen competent is. Het Hof oordeelde in eerste hoogste aanleg over een aantal daar genoemde vorderingen, waarvan opvallend is dat het Hof dan ook oordelen kan over een daarvoor vatbaar besluit van de overheid wanneer dit plaats vond ‘in strijd met enig in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel van behoorlijk bestuur’. Waar gaat het hier in feite om? Waar steunen de beginselen van behoorlijk bestuur op? Wie bepaalt wanneer een beginsel geacht kan worden te zijn geschonden?

Behoorlijk bestuur Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zo kan men dit samenvatten, komt neer op een vergaande vorm van rechtsbescherming van de burger tegen over het gehele overheidsoptreden, waarbij dan de rechtspraak dit overheidsoptreden, behalve aan de wet ook aan andere normen van ongeschreven recht toetst z.a fair play, zuiverheid van oogmerk en verder de hier op een rijtje genoemde beginselen. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur vult het positieve recht, de geschreven rechtsregel aan. 1 Vonnis Barend vs Suriname SJ. No. 108

In het administratieve recht, tegenwoordig beter aangeduid met het bestuursrecht, is deze nieuwe vorm van rechtsbescherming van de burger tegen het optreden van de overheid, in die landen waar niet alleen de wet maar ook het recht als zodanig de relaties regelt tussen overheid en burger, een aanvullende discipline die vooral de burger ten goede komt. In het verleden had de burger zelden beroep op de rechter bij een optreden van de overheid, wanneer dit optreden wel in zijn nadeel was, doch er geen wettelijke basis te vinden was, waarop de rechter competent zou zijn de overheid hetzij te corrigeren, hetzij te veroordelen tot vergoeding van eventueel aangebrachte schade aan de persoon of het belang van de burger. Art. 79 PW heeft met zoveel woorden de rechter bevoegd verklaard, om – in ambtenarenzaken- ook in deze gevallen recht te spreken. De administratieve rechter heeft hierdoor een aanmerkelijk grotere mogelijkheid gekregen, om het optreden van de overheid te toetsen aan een aantal ongeschreven rechtsnormen. Ook in enkele andere bijzondere wetten wordt verwezen naar de toepassing van deze ABBB. In een klein aantal gevallen is er een speciale rechter aangewezen om recht te spreken daar waar een geschil tussen overheid en burger beoordeeld moet worden. De rechtspraak heeft zich daarna zo ontwikkeld, dat ook de gewone rechter, al is hij niet aangewezen om administratieve rechtspraak te plegen, zich competent acht bij en dikwijls kennis neemt van vorderingen tegen de overheid, niet alleen wanneer het handelen in strijd is met een wet, maar ook de rechtmatigheid het gevolg is van schending van een van de beginselen die hier behandeld worden. Hier volgt een korte beschrijving van deze beginselen, waarbij opgemerkt dient te worden, dat het lezen van enkele uitspraken van de rechter op het stuk van de ABBB niet alleen nuttig, maar zelf noodzakelijk is. 1. Fair play De omstandigheden waaronder een staatsorgaan handelt wanneer hij het belang van een burger te verzorgen heeft, bepalen in hoofdzaak of er ‘eerlijk spel’ dus fair play plaatsvindt of niet. De beoordeling van dit criterium vindt herhaaldelijk plaats in uitspraken van rechterlijke instanties in Nederland waar dit beginsel van behoorlijk bestuur- aldus kan worden aangenomen- reeds leeft in het rechtsbewustzijn van de burgers aldaar. Er is bv. geen sprake van fair play, wanneer bij een overheidsbeslissing de belangen van een burger, eventueel een ambtenaar niet voldoende worden afgewogen tegen de belangen van de overheid zelf. Fair play eist, dat de overheid bij de verzorging van de belangen van de burger openhartig is, vooral omtrent de doeleinden en de motieven. Geen geheimzinnigheid, geen onwaardigheid en geen politieke gemanouvreer. 2.

Zorgvuldigheid

Dit woordje speelt reeds een grote rol in de bepaling omtrent de onrechtmatige daad en de schadevergoeding die daarop volgt (art. 1386 BW). Er is een berg van jurisprudentie omtrent de strekking van dit begrip, d.w.z de rechter heeft zich wel honderden maken hierover uitgesproken. Met eenvoudige woorden gezegd, deze dient zorgvuldigheid te betrachten, dus zo zorgvuldig mogelijk te

handelen dat ook aan het belang van de burger geen schade wordt toegebracht door onzorgvuldig met dit belang om te springen. Een overheid die onzorgvuldig handelt, kan daarvoor door de rechter aansprakelijk worden gesteld. 3. Zuiverheid van oogmerk Bij dit beginsel mag de overheid geen gebruik maken van slinkse streken, valse voorspiegelingen, of de burger opzettelijk met een kluitje in het riet of van het kastje naar de muur sturen, wanneer zij een belang van een burger moet dienen (bv. wanneer iemand een vergunning aanvraagt). Misbruik van bevoegdheid mag uiteraard nooit (ontoelaatbaar). 4. Hoorbeginsel Het hoorbeginsel houdt een rechtsbeginsel in om in een geschil alle belanghebbende partijen te horen. De overheid kan dan in strijd met het beginsel handelen wanneer zij een belanghebbende burger niet hoort en toch bv. een belastende of een weigerachtige beschikking neemt, waar het belang van een burger wordt geschaad. ‘Hoor en wederhoor’ ligt ook in dit beginsel opgesloten. 5. Onpartijdigheid Het beginsel van onpartijdigheid spreekt van zichzelf. Als de overheid of het orgaan dat de beschikking moet nemen, belang heeft bij de uitspraak dus partijdig is, dan moet hij worden uitgesloten, omdat hij anders zichzelf kan bevoordelen ten nadele van de belanghebbende burger in het administratief recht. Bv. de Districts-Secretaris in een bepaald district heeft een aanvraag lopen voor een landbouwperceel met goede vruchtbare grond, mooi gelegen, waar water en electriciteit is. Hij is van plan dit voor zichzelf aan te vragen. Een landbouwer in het district die nog geen grond heeft, doet een verzoek om het perceel in grondhuur te bekomen. De Secretaris zou, omdat hij belanghebbend en partijdig is, veel kunnen doen , waardoor de Districts- Commissaris zijn verzoek ondersteunt en die van de landbouwer afwijzendn adviseert. Als de landbouwer dit merkt (erachter komt) kan hij zich beroepen op het rechtsbeginsel onpartijdigheid dat geschonden is. 6. Gelijkheidsbeginsel (1) Het beginsel van gelijkheid spreekt van zichzelf. Dikwijls zal het beschikkend orgaan bij het toepassen van dit beginsel moeten letten op het belang van twee personen die om dezelfde vergunning vragen, terwijl één het maar kan krijgen (een winkelvergunning in dezelfde buurt). Het beschikkend orgaan zal dan de belangen moeten afwegen en degene de vergunning geven die het meest daarvoor in aanmerking komt. Gelijkheidsbeginsel (2) Dit beginsel vraagt niet om toepassing van gelijkheid zonder meer, maar gaat ervan uit dat onder gelijke omstandigheden verkerende burgers, deze gelijkelijk zullen worden behandeld, geen politieke favoritisme, geen voortrekkerij en geen discriminatie. Wanneer twee ambtenaren een zelfde diensttijd en dezelfde prestaties leveren, zal bij de inpassing in een nieuwe salarisschaal de ene niet slechts één periodiek krijgen, terwijl de andere twee of drie periodieken worden toegekend.

7. Evenwichtigheid Het beginsel van gelijkheid valt met het beginsel van evenwichtigheid samen. In het kort gezegd zal de overheid, wanneer zij het algemeen belang nastreeft, niet mogen nalaten voldoende rekening te houden met de particuliere belangen van de burgers. Een afweging van belangen behoort dus plaats te vinden zodanig, dat het bijzonder belang van de burger niet willekeurig en niet ongemotiveerd wordt geschaad. Redelijkheid en billijkheid spelen hier nadrukkelijk mee. Een besluit van de overheid moet na afweging van belangen redelijk en billijk zijn.

8. Motivering De betekenis van dit beginsel is, dat het overheidsbesluit steeds voldoende en uitvoerig gemotiveerd moet zijn. De burger moet weten waarom bv. een voor hem nadelige beslissing is gevallen. Hij moet kunnen begrijpen, welke de omstandigheden zijn die het besluit van de overheid dragen. De motivering moet dus een deugdelijke grondslag van de feiten hebben. 9. Rechtszekerheid Dit beginsel van behoorlijk bestuur gaat ervan uit, dat het recht en niet bv. de macht van de overheid moet zegevieren in een geschil tussen overheid en burger. Wanneer men onder recht hier verstaat, het geven aan een ieder (elke burger) wat hem toekomt en dat de rechter, een onafhankelijke instantie hierover uiteindelijk oordelen mag, dan is er sprake van rechtszekerheid. De wetten betrachten dit beginsel reeds, maar in het dagelijks optreden van de overheid, is schending van rechtszekerheid niet uitgesloten. Het verlenen van salarisverlaging met terugwerkende kracht is in strijd met de rechtszekerheid van de ambtenaar; een overplaatsing met een duidelijk karakter van strafmaatregel, maar die op een andere wijze wordt gemotiveerd, is in strijd met de algemene beginselen der rechtszekerheid.

De ABBB kunnen dus in het belang van de burgers als vorm van een verdergaande rechtsbescherming van deze burgers tegen de overheid, aan hun toepassing worden getoetst door de administratieve rechter.

Uit: Het Surinaamse Ambtenarenrecht in Ontwikkelingsperspectief; Proefschrift van M.R. HoeverVenoaks, 1999 Toetsing door de ambtenarenrechter

Ingevolge art. 79 lid 1 PW oordeelt het Hof van Justitie over vorderingen: a. Tot nietigverklaring van een daarvoor vatbaar besluit, wegens strijd met een wettelijk voorschrift of wegens kennelijk ander gebruik van een bevoegdheid dan tot het doel waartoe die bevoegdheid is gegeven, dan wel wegens strijd met enig in het rechtsbewustzijn levend beginsel van behoorlijk bestuur. Bij de behandeling van de ontwerp-Personeelsverordening werd tijdens de artikelsgewijze behandeling bij amendement van het lid C. Ooft voorgesteld art. 79 lid 1 (a) toen art. 80 te wijzigen. In de tweede nota van wijzigingen werd de bepaling aangevuld met de woorden “dan wel wegens strijd met enig in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel van behoorlijk bestuur”. In de toelichting hierbij werd gesteld: “ de beroepsgronden genoemd in art. 80 lid 1 zijn uitgebreid in overeenstemming met de ontwikkeling van de jurisprudentie bij de Centrale Raad van Beroep in Nederland. Het zal op deze wijze mogelijk zijn dat ook van beslissingen in strijd met de algemene normen voor behoorlijk bestuur in beroep gekomen kan worden.” Daarmee zijn voor de vorderingen tot nietigverklaring de toetsingscriteria gegeven. De onderstaande vonnissen illustreren de toepassing van deze criteria.

Verschil in rang tussen de griffier en de fungerend griffier In het vonnis Brug vs Suriname 2 overweegt het Hof als volgt: Verzoekster heeft als enig voorbeeld het schenden van het gelijkheidsbeginsel aangevoerd en gesteld dat de Sectie Chef van de Typekamer voor haar bevorderd is tot Ambtenaar Ter Beschikking 3e klasse in de rang van hoofdcommissie werkzaam was op de Griffie der Kantongerechten en dat deze ambtenaar, die evenals verzoekster als fungerend-griffier was aangewezen, regelmatig als griffier op de terechtzitting optreedt, hetgeen niet het geval is met verzoekster, die alleen zuiver administratieve werkzaamheden verbonden aan de functie van Sectie Chef verricht. Volgens de wet voert de griffier de pen, hetgeen betekent, dat degene die als griffier optreedt, bepaalde werkzaamheden dient te verrichten ter voorbereiding van een terechtzitting, het procesverbaal van de terechtzitting zelfstandig dient op te maken, welk proces-verbaal mede dient als grondslag of als schriftelijk stuk voor het nemen van de rechterlijke beslissing. Uit het hiervoren overwogene blijkt dat van schending van het gelijkheidsbeginsel geen sprake is. De vorderingen van de verzoekster zijn als volkomen ongegrond niet voor toewijzing vatbaar, daargelaten het feit dat het primair gevorderde als niet vallende onder in art. 79 leden 1 en 2 PW niet voor toewijzing vatbaar is. De vorderingen van verzoeker worden afgewezen.

Eenzelfde gedragslijn dient te worden toegepast In het vonnis Gonsalves vs Suriname3 overweegt het Hofals volgt: verweerders verweet, dat verzoeker pas na zijn ontslag uit overheidsdienst met de erkenning vanwege het Ministerie van Onderwijs, Kunst 2 H.v.J 23 januari 1981, A-109, n.g (Brug vs Suriname) 3 H.v.J. 17 maart 1978, A-69, n.g. (Gonsalves vs Suriname)

en Wetenschappen in Nederland kwam opdagen, waarin werd verklaard dat verzoeker op grond van de door hem behaalde graad van voornoemde Universiteit gerechtigd was in Nederland de titel van Ingenieur te voeren, op grond waarvan verweerder niet bereid was aan verzoeker het door hem verlangde salaris, zoals door hem verzocht was toe te kennen over de periode van 1 september 1972 tot aan zijn ontslag op 30 juni 1974, gaat niet op. Het verweer van verweerder snijdt geen hout en moet mitsdien worden verworpen, aangezien het in casu niet gaat om het feit of verzoeker vanaf zeker tijdstip, na erkenning in Nederland, gerechtigd was de titel van Ingenieur te voeren, doch of verweerder bij het behalen van graden aan buitenlandse Universiteiten, een bepaalde gedragslijn in het verleden heeft gevolgd. Nu verweerder niet heeft ontkend dat in het verleden ambtenaren van het Ministerie van Openbare Werken en Verkeer aan dezelfde Purdue Universiteit in Amerika hun graad (Masters degree) hebben gehaald en na hervatting van hun werkzaamheden in Suriname zonder voorafgaa...