Apuntes administrativo II con el profesor Prieto PDF

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CURSO 2016-2017. GRUPO 2. PRIETO.TEMA 1 EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO YELEMENTOS ESENCIALES1. EL ACTO ADMINISTRATIVO.1. DIVERSIDAD DE LA ACCIÓN ADMINSITRATIVA/ DIVISIÓN DE LAACTUACIÓN ADMINISTRACIÓN Y LAS ACTUACIONESADMINISTRATIVAS EN SU RELACIÓN CON EL DERECHO .-En cuanto a la diversidad/ divisi...

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ADM II. CURSO 2016-2017. GRUPO 2. PRIETO.

TEMA 1 EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Y ELEMENTOS ESENCIALES 1. EL ACTO ADMINISTRATIVO. 1. DIVERSIDAD DE LA ACCIÓN ADMINSITRATIVA/ DIVISIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRACIÓN Y LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS EN SU RELACIÓN CON EL DERECHO.En cuanto a la diversidad/ división de la actuación administrativa: 2.2 Con relevancia jurídica inmediata: a) En el ámbito normativo: la AP tiene potestad reglamentaria, o cual la dota para crear reglamentos. Los reglamentos Es el ejercicio de potestad reglamentaria la que tienen las AAPP de dictar de dictar una norma que se integrará en el OJ y obligará a todos los ciudadanos y poderes públicos. b) En el ámbito de las relaciones jurídicas: los actos pueden ser (los que no son potestad reglamentaria):  En base a una actuación unilateral: actos administrativos  En base a una actuación no unilateral: convenios y actos administrativos *En cuanto al contrato tenemos que tener en cuenta que es el acuerdo de 2 voluntades. Así hay actos bilaterales que donde se compone de la aceptación de la otra parte  El Funcionario que es nombrado: 1. La AA.PP Lo nombra 2. Funcionario lo acepta. 3.2 Sin relevancia jurídica inmediata: -

Actuaciones MATERIALES: las de prestación de servicios: hospitales, basura, autobuses, etc.

3.2 LAS ACTUACIONES ADMINSITRATIVAS EN SU RELACION CON EL DERECHO: En cuanto a las actuaciones administrativas en su relación con el derecho: Por la gran diversidad de las formas de actuación de las administraciones públicas, estas realizan una multiplicidad de tipos de actos, sin que resulte claro a cuál de ellos se extiende la noción de acto administrativo

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Cabe formular una serie de clasificaciones y subclasificaciones: actos realizados por la administración y sujetos al derecho administrativo, y actos sujetos materialmente a otras ramas del derecho. 2.1

Actos sujetos al Derecho Administrativo

Estos actos pueden tener un carácter formalizado, expresándose externamente a través de manifestaciones solemnes que suelen hacerse constar por escrito (p.ej., sanción, una autorización.), el ámbito de producción de estos actos es muy diverso, ya que su aparición puede tener lugar: 

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En el seno de un procedimiento administrativo, distinguiendo se entre los que ponen fin a dicho procedimiento (resoluciones) y los que se producen a lo largo del mismo con carácter interlocutorio o preparatorio de la decisión final (informe). Pueden producirse también fuera de un procedimiento administrativo (petición de datos a una familia para cumplimentar el Padrón municipal de habitantes)

Las actuaciones de la administración pueden tener también un carácter no formalizado, expresándose a través de la realización de conductas materiales de la más diversa naturaleza, estas actuaciones pueden: 

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2.2

Tener su causa en un acto formalizado constituyendo la ejecución o consecuencia del mismo (derribo físico de una finca acordado por una resolución sancionadora). O pueden producirse sin conexión alguna con un acto formal previo, siendo la decisión y la actuación material simultáneos (una operación quirúrgica en un hospital público). Actos sujetos a otras ramas del derecho

La administración puede realizar también actos sujetos materialmente a otras ramas del derecho, así sucede cuando una administración desempeña actividades en el ámbito del derecho civil (acto de aceptación de una herencia), en el ámbito mercantil (constitución de una sociedad) o en el derecho procesal (planteamiento de una acción reivindicatoria de un inmueble de titularidad pública). El problema radica en que muchos de los actos mencionados son consecuencia o ejecución, o requieren la previa emisión de otro acto previo, sí sometido al derecho administrativo: p.ej., el acto de constitución de una sociedad pública, mediante el otorgamiento de una escritura pública ante notario, requiere la adopción por el gobierno de un acuerdo constitutivo de crear tal sociedad. Tales actos previos son conocidos como actos separables. 2 DELIMITACIÓN CONCEPTUAL Y ELEMENTOS ESENCIALES.1. CONCEPTO ACTO ADMINISTRATIVO.-

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El acto administrativo, en definitiva, es una manifestación de voluntad de la Administración capaz por sí misma de crear una relación jurídica obligacional. Unas veces la relación obligacional pesará mas la del particular y otras las de la administración. Según Zanobini: 

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El acto administrativo es cualquier declaración de voluntad [de conocimiento o de juicio], deseo. - Distinción del acto administrativo: se basa en la actuación por la única voluntad de la AP, aplicación estricta de la ley. - Declaraciones de conocimiento: son las certificaciones, produce efectos jurídicos: es el documento que hace fé frente a terceros. - Declaraciones de juicio: es el informe de un arquitecto, produce efectos jurídicos. Realizada por un sujeto de una AA.PP. En el Ejercicio de una potestad administrativa Distinta de la potestad reglamentaria Y Susceptible de producir efectos jurídicos

2. TEORÍAS SOBRE SU NATURALEZA 2.1 Procesalista. Sujeto a un procedimiento formal (1.1 y 25 LJCA) La concepción procesalista: según esta concepción, el acto administrativo es una decisión de la autoridad administrativa, una acción o un hecho de la administración que tiene relación con sus funciones, en definitiva, cualquier actuación de la administración quedaba excluida del control de los jueces ordinarios y confiada al de los órganos contencioso-administrativos.  El acto está Sujeto a un procedimiento formal. 2.2 Judicialista. Equiparable a una sentencia (38, 39, 88, 98 LPAC) La noción de acto autoritario y el paralelo con la sentencia judicial: esta tesis trató de establecer un paralelo entre la actividad del poder judicial y de la administración. De la misma forma que el acto por excelencia de un juez es la sentencia, el de la Administración debía ser el acto administrativo, uno y otro serían pronunciamientos solemnes, mediante los que se aplica autoritariamente la norma jurídica a un supuesto de hecho singular; caracterizado como un acto de voluntad de la Administración dotado “per se” de fuerza de obligar.  El acto es Equiparable a una Sentencia. NOTA.-El trasplante de la doctrina privatista del negocio jurídico: esta tesis culmina en la conocida definición de acto administrativo que Zanobini diera como “cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la administración pública en ejercicio de una potestad administrativa”.

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3 ELEMENTOS ESENCIALES.3.1 SUBJETIVOS.a) La Administración pública territorial: El primer requisito de validez del acto administrativo es que el mismo sea dictado por la administración territorial competente; por el órgano de la misma al que la norma correspondiente atribuya la potestad para ello; y cuyo titular, no haya actuado hallándose incurso en causa de abstención o con su voluntad viciada. La administración territorial tiene generalidad de fines y el territorio como soporte físico y pueden dictar actos administrativos. También tenemos las administraciones institucionales, que pueden dictar actos administrativos pero no en todos los casos. b) En cuanto al origen del acto en una administración pública. Supuestos problemáticos. -

Todo acto administrativo debe proceder de una A.P, pero los difusos confines del conjunto de organizaciones que deben ser consideradas jurídicamente como AP plantean dificultades de delimitación, que se manifiestan en cuatro supuestos:

1) Los actos provenientes de personas privadas: los actos realizados por personas privadas que participan como interesados en un procedimiento no son actos administrativos, aunque su producción se rija por el derecho administrativo. Sin embargo, esta calificación no es aplicable en los casos en los que las personas privadas ejercen, por delegación de la administración, potestades públicas, adoptando decisiones dotadas de la misma eficacia que los actos administrativos stricto sensu. 2) Los actos de las entidades públicas sometidas a derecho privado: en el caso de las entidades públicas, que actúan bajo el derecho privado, es solo parcialmente similar. Dentro de ellas es necesario distinguir según que se hallen constituidas en forma pública o en forma societaria privada. 

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En las primeras, la sujeción al derecho privado tiene excepciones: en el ordenamiento estatal, las que la LRJSP denomina entidades públicas empresariales están sometidas al derecho administrativo en lo que afecta a la formación de la voluntad de sus órganos, al ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas, etc. En estos ámbitos los actos emitidos por dichas entidades son administrativos a todos los efectos. Las sociedades mercantiles de titularidad pública, se encuentran íntegramente sometidas al derecho privado, por lo que sus actos no son administrativos a ningún efecto, salvo cuando la ley les atribuye el ejercicio de potestades administrativas, el cual se somete a derecho administrativo.

3) Los actos de los órganos constitucionales

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La CE ha tenido una fuerte potenciación de los órganos constitucionales distintos del gobierno y de la administración, teniendo estos una intensa actividad administrativa y un aparato interno de gestión., el cual dicta actos de eficacia jurídica frente a terceros, lo que plantea el problema de su posible calificación o no de AA.AA. Hay que preguntarse si los actos “administrativos” que dictan estos órganos están dotados de la misma fuerza de obligar que los emanados de la administración y sometidos al mismo régimen jurídico en cuanto a su elaboración y segundo, si se encuentran sujetos al mismo tipo de control jurisdiccional. Nuestro OJ ha dado respuesta al segundo de estos problemas. En cuanto al control jurisdiccional, se ha atribuido a la jurisdicción contenciosoadministrativa. La competencia para conocer de los recursos contra los actos y disposiciones en materia de personal , administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del congreso de los diputados, senado, etc. Y contra los actos y disposiciones del consejo general del poder judicial. Y luego, en cuanto al relativo derecho material por el que han de regirse estos actos, no tiene sentido alguno que los actos de los órganos internos del TC o del senado sean de menor fuerza jurídica que los de un ayuntamiento, la aplicación analógica de las normas administrativas es la única solución.

4) El problema de los actos políticos o de gobierno: el gobierno es uno de los órganos constitucionales, y que corona la estructura administrativa estatal, es también AP y como tal adopta decisiones y medidas idénticas, en términos materiales a las que realizan los órganos administrativos subordinados al mismo. De ahí, si considerar todos los acto que adopte el gobierno como actos administrativos, pudiendo ser fiscalizados por la jurisdicción contencioso-administrativa, o si bien si son diversos, actos políticos o constitucionales y no sometidos al control de la jurisdicción anterior. La fiscalización jurisdiccional de los actos políticos ha sido un tema de contradicción, puesto que muchos actos del gobierno han estado exentos de control jurisdiccional, y esto ha sido critica mayoritaria por parte de la doctrina. En la actualidad se ha reiterado que los actos políticos del gobierno, exentos de control contencioso, habían sido borrados del OJ. El TS y TC siguen reconociendo la exención, pero esta no cubre los elementos del acto que la ley regula. Ante esta contradicción, la LJCA de 1998 optó por una actitud ambigua. Los actos de gobierno son instrumentos permanentes y fundamental de todo sistema político cuya compatibilización con los principio del estado de derecho no debe confiarse a unos tribunales a los que no debe endosarse la decisión de cuestiones atinentes a las relaciones entre poderes del estado o temas de relevancia política o constitucional, cuya resolución debe buscarse en otra instancia. 3.2. OBJETIVOS.Contenido del acto administrativo

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a) Declaración de voluntad productora de efectos jurídicos: El acto administrativo como declaración quiere decir que el contenido del acto administrativo consiste en una declaración productora de efectos jurídicos, una declaración unilateral en el sentido de que surte efectos por sí misma, sin perjuicio de que la producción de tales efectos se condicione a una aceptación por parte del destinatario. La declaración en que el AA consiste es en una declaración de voluntad, una decisión de la administración en virtud del cual se concreta para un supuesto la potestad conferida por la ley. La conjunción de una y otra surte el efecto de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas. Pero la declaración, en contraste con lo que sucede en el negocio jurídico privado, puede no ser de voluntad. Puede expresar también: - una declaración de juicio o valoración (emisión de informes) - una declaración de conocimiento (certificación, actos de información) - una declaración de deseo o propuesta (propuestas de resolución) Estas modalidades tienen en común su carácter infiscalizable en vía de recurso, al contrario que las declaraciones de voluntad. b) Plenamente sometida a la Ley y al Derecho (34 LPAC): Requisitos de validez del contenido: El contenido de los actos no puede ser decidido libremente por la administración. Su sometimiento pleno a la ley y a derecho la impone la observancia de una serie muy amplia de condicionantes. 1) Contenido ajustado a derecho, y se manifiesta en dos requisitos:  La tipicidad: todo acto administrativo ha de ser dictado en uso de una potestad;  Y la legalidad material: cuyo contenido ha de observar las condiciones que para el uso de dicha potestad establece la norma que la crea y regula. 2) Ha de ser determinado y posible: para su viabilidad práctica 3) Adecuados al fin. 4) Adecuación a los hechos: esta fidelidad a los hechos constituye una exigencia elemental y obvia que se resume en la exigencia de veracidad. 5) Corrección técnica: la fijación del contenido final de un acto administrativo es el resultado de un proceso mental que lleva a un conjunto de valoraciones que constituyen el fundamento del acto. Esas valoraciones a veces son estrictamente jurídicas pero en otras, de carácter más técnico, se impone que sean formuladas de acuerdo con las reglas objetivas propias del arte, ciencia o técnica que se aplique. 6) La proporcionalidad, que supone una exigencia de adecuación cuantitativa entre la finalidad que debe perseguir el acto y las medidas que se adopten

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para conseguirla; y el principio pro libertate que impone a la administración la necesidad de elegir la medida menos restrictiva. 7) Contenido principal y determinaciones accesorias: La declaración en que el AA consiste puede establecer junto a su contenido principal, determinaciones accesorias en todo semejantes a las propias del negocio jurídico: condición, término, modo o reservas. Estas determinaciones accesorias se rigen por el contenido principal del acto, por el principio de tipicidad: solo se podrán incluir en el acto en la medida en que la norma lo autorice expresamente. c) Determinado y adecuado al fin (34.2 LPAC y 70.2 LJCA)

3.2 FORMALES.1) 2) 3) 4) 5)

Dictados por órgano competente (34.1 LPAC) Dictados ajustándose al procedimiento (34.1 LPAC) Forma generalmente escrita (36.1 y 2 y 26 y 27 LPAC) Debidamente motivados (35 y 88.3 LPAC) Contenido determinado (88.3 LPAC)

1) procedimiento, estructura formal y motivación: Los actos administrativos deben reunir, en ocasiones, unos requisitos de orden formal. - deben producirse con arreglo a un procedimiento establecido (aunque hay actos que no se encuentran sujetos a ningún procedimiento formal como la mayor parte de los actos de trámite y los actos en los que la toma de decisión y su ejecución son simultáneas). - deben poseer, cuando se formalicen por escrito, una determinada estructura interna que se rige tradicionalmente por un amplio principio de libertad. - deben contener la debida motivación sucinta o indicación de los hechos y razones jurídicas que fundamentan la declaración 2) la forma externa de manifestación: la forma externa de manifestación de los actos administrativos es la forma escrita, que es la única que asegura la certeza del contenido y de los efectos del acto, y la única que posibilita su motivación. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuara y firmara por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en el mismo la autoridad de la que procede. Excepcionalmente, cabe la manifestación de determinados actos en forma distinta a la escrita: como por ejemplo medios simbólicos, visuales o acústicos.

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LA EJECUTIVIDAD Y SUS LÍMITES.-

La ejecutividad de los actos administrativos es uno de los rasgos característicos de la eficacia de los actos administrativos. Es el de poder hacerse efectivos a través de la potestad de autotutela ejecutiva. Es el privilegio más importante reconocido a la Administración Se trata de una cualidad jurídica que se reconoce al acto administrativo de habilitar a la Administración para proceder a realizar los actos y operaciones necesarios que su ejecución comporta Una vez dictado un acto administrativo, este se presume válido y es inmediatamente ejecutivo, desplegando de inmediato sus efectos y es de obligado cumplimiento para el afectado, sin necesidad de que sea declarada su previa validez por los Tribunales, y aunque el interesado no reconozca la validez del acto. La ejecutividad se trata de un privilegio que recoge una solución normativa general para la ejecución de los actos administrativos, dichos actos han de ser cumplidos de modo voluntario por sus destinatarios, pero cuando esto no sucede, la administración debe hallarse en condiciones de llevar a la práctica su contenido, aquí entra en juego la ejecución forzosa de los actos.  Límites a la ejecutividad: 1) Suspensión de la ejecutividad del acto. a) Podrá solicitarse por el destinatario incluso dentro del propio recurso (procedimientos impugnatorios), en cuanto la ejecutividad le suponga un grave perjuicio, mayor al daño que su suspensión pudiera causarle al interés general. b) Asimismo la suspensión podrá tener lugar en los procedimientos de conflicto entre entes públicos c) Podrán ser suspendidos por el Delegado del Gobierno los actos o acuerdo de las Entidades Locales que atenten gravemente al interés general de España. El Delegado dispone de diez días para efectuar el requerimiento, hay un plazo máximo de 5 días para que la Entidad Local responda, seguidamente el Delegado vuelve a disponer de otros diez a contar desde la respuesta para suspender el acto y una vez suspendido, se renueva el plazo de diez días para impugnarlo ante la Jurisdicción contencioso-administrativa. 1. Exigencia de firmeza en las resoluciones sancionadoras. La resolución sancionadora será ejecutiva únicamente cuando ponga fin a la vía administrativa. En la resolución se adoptarán, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva. 2. Actos que necesiten autorización o aprobación de un superior.

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1. EFICACIA.Las AA.AA están dotadas de una fuerza jurídica singular. Son consecuencia de los privilegios posicionales que ostenta la administración como organización integrante de los poderes públicos. Son tres sus manifestaciones: autotutela declarativa; autotutela ejecutiva; deber de observancia ...