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DERECHO ADMINISTRATIVO II TEMA I. CAP. I. EL ACTO ADMINISTRATIVO. CLASES Y ELEMENTOS 1. Concepto y clases Se puede definir el acto administrativo como la resolución unilateral de un poder público en el ejercicio de potestades y funciones administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados, bajo el control de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. El TS sólo confiere el carácter de actos administrativos, a los efectos de su enjuiciamiento jurisdiccional, a las resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurídicas. Se incluyen como autores de actos administrativos a los poderes públicos, y no sólo a la Administración Pública, para acoger las resoluciones logísticas de los órganos constitucionales, dictadas en la gestión patrimonial, contractual y de personal, y en lo relativo al CGPJ, además, los relativos a nombramientos y sanciones a los jueces, así como las resoluciones de los órganos de gobierno de los juzgados y Tribunales.

Concepto y clases Los actos políticos o de gobierno Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos discrecionales Discrecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados Las técnicas de control de la discrecionalidad Polémica en torno a los actos discrecionales Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios Actos favorables y actos de gravamen 5.1 Los actos favorables 5.2 Los actos de gravamen Actos expresos y actos presuntos por silencio administrativo 6.1 La evolución de la regulación del silencio administrativo 6.2 Los actos presuntos en la Ley 30/92 6.3 La modificación vigente de la Ley 4/1999 Los elementos del acto administrativo El titular del órgano y la competencia La causa y los presupuestos de hecho Los móviles y la desviación de poder El contenido y los elementos accidentales de los actos administrativos Los elementos formales 12.1 Forma de la declaración 12.2 La motivación Notificación y publicación de los actos administrativos

El acto administrativo se puede calificar como un acto cuasi-judicial. El acto administrativo incorpora elementos que son ajenos a los actos privados, como es: •

•

exigencia de una impugnabilidad judicialmente inatacable.

inmediata

para

coercibilidad y ejecución forzosa,

no

convertirse

La en La

La calificación del acto administrativo como acto cuasi-judicial pone de relieve, a diferencia de los actos privados, el dato fundamental de que el acto administrativo no vale nada, es nulo de pleno derecho, si no va precedido y se dicta en el seno de un procedimiento administrativo. En nuestra doctrina, Garrido, remitiendo los reglamentos a las fuentes, clasifica los actos: •

la extensión de sus efectos en generales y concretos.

Por

1

• •

la posibilidad de su fiscalización, en impugnables e inimpugnables. razón del tipo de facultades ejercitadas, en discrecionales y reglados.

Por Por

•

Por los sujetos que intervienen, en actos simples y complejos, unilaterales y bilaterales.

•

Por razón del contenido del acto; los meros actos administrativos y actos negocios jurídicos.

•

sus efectos; actos definitivos y actos de trámite. 2. Los actos políticos o de gobierno

Por

Del concepto formulado de acto administrativo se han excluido determinadas actividades y resoluciones del Poder Ejecutivo de las que, por razón de sus contenidos, se excluye su enjuiciamiento por la Justicia Administrativa. Son los llamados actos políticos que emanan del Gobierno(y Consejos de Gobierno de las CCAA), órgano de doble naturaleza por una parte político-constitucional, y por ello no sometido a la Justicia Administrativa, pero que al tiempo es el órgano directivo de la Administración (Art. 97 CE) y por ello plenamente enjuiciable por aquella. La ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa de 1956 redujo el concepto de “acto de Gobierno” a “cuestiones que se suscitasen en relación con los actos políticos del Gobierno, como son los que las afecten a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y mando y organización militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes” El TS determinó con carácter general que, subjetivamente, los actos políticos son únicamente los actos del Consejo de Ministros, y no de otras administraciones o autoridades inferiores y que, materialmente, los actos políticos se refieren a las grandes decisiones que afectan al conjunto del Estado, pero no a simples asuntos administrativos, incluso en materias delicadas (como algunos referentes al orden público o militar), que son plenamente recurribles. La Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998 ha intentado enterrar el concepto mismo de acto político, aunque no lo elimina del todo al admitir que sobre determinados actos del Gobierno y de los Consejos de Gobierno de las CCAA, por muy políticos que sean, por muy amplia que sea la discrecionalidad gubernamental, el control jurisdiccional siempre será posible "sobre los derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la determinación de las indemnizaciones procedentes”. De una parte sigue existiendo el acto político puro (que no afecta a derechos fundamentales ni debe adecuarse a elementos reglados ni da origen a responsabilidades patrimonial del Estado), pero al tiempo se reconoce la existencia del acto cuasi-político (aquel que, conforme a la legislación, está limitado por cualesquiera de estas circunstancias que sí son enjuiciables por la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa). 3. Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos discrecionales Otra categoría de los actos administrativos con trascendencia a efectos de su exclusión total o parcial del control judicial es la de los actos discrecionales.

2

Los actos discrecionales, frente a los reglados, son los dictados en ejercicio de potestades discrecionales. La legislación dispone en unos casos que la Administración “podrá” llevar a cabo determinada actividad y en otros casos le abre la posibilidad de optar entre diversas soluciones en función de criterios de oportunidad. Se revela la existencia de una potestad reglada cuando la norma expresa la vinculación de la potestad administrativa, su carácter reglado, utilizando el término “deberá” o configurando esa vinculación mediante el reconocimiento de un derecho del administrado. El TS reconociendo esta realidad normativa, ha definido la potestad discrecional como “capacidad de opción, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas igualmente válidas por permitidas por la Ley” o también como “concesión de posibilidades de actuación, cuyo desarrollo efectivo es potestativo y queda enteramente en manos de la Administración”. En cualquier caso, esa libertad de apreciación o de opción no es absoluta, sino que exige un proceso de razonamiento, ya que nunca la discrecionalidad equivale a arbitrariedad. A.

crecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados

Dis

Hablamos de discrecionalidad cuando la Administración, ante determinadas situaciones, dispone de un margen de elección que le permite hacer o no hacer, y en este segundo caso, disponer de varias soluciones. Según el TS la discrecionalidad de la Administración es “la capacidad de opción, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas válidas por estar permitidas por la Ley”. El TS define los conceptos jurídicos indeterminados como “aquellos de definición normativa necesariamente imprecisa a la que ha de otorgarse alcance y significación específicos a la vista de unos hechos concretos” de forma que su empleo excluye la existencia de varias soluciones igualmente legítimas, imponiendo como correcta una única solución en el caso concreto, resultando incompatible con la técnica de la discrecionalidad. La discrecionalidad es, esencialmente, una libertad de elección entre alternativas igualmente justas (o entre indiferentes jurídicos), porque la decisión se fundamenta en criterios extrajurídicos (de oportunidad, económicos, etc.) no incluidos en la ley y remitidos al juicio subjetivo de la Administración. Por el contrario, la aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados es un caso de aplicación de la ley, puesto que se trata de subsumir en una categoría legal unas circunstancias reales determinadas. Por ello el juez puede fiscalizar sin esfuerzo alguno tal aplicación, valorando si la solución a que con ella se ha llegado es la única solución justa que la ley permite. En cambio, no puede fiscalizar la entraña de la decisión discrecional, puesto que, sea ésta del sentido que sea, si se ha producido dentro de los límites de la remisión legal a la apreciación administrativa, es necesariamente justa. A.

técnicas de control de la discrecionalidad

Las

La problemática del acto discrecional se centra en conciliar la libertad de apreciación de la Administración con un control judicial posterior. El TS invoca como especialmente operativos para el control de la discrecionalidad, los principios generales del Derecho como los de proporcionalidad y buena fe.

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El control de la proporcionalidad, racionalidad o razonabilidad del criterio de actuación discrecional de la Administración solo es posible si se justifica adecuadamente en las resoluciones administrativas que dichos principios se han te nido en cuenta. de ahí la relevancia material (no solo formal) que la motivación de las decisiones administrativas discrecionales posee en orden a su control judicial. Esta concepción material de la motivación de los actos discrecionales ha sido recogida en la Ley 30/1992 de régimen Jurídico de las AAPP y del Procedimiento Administrativo, que exige la “motivación de los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales” y mantiene la vigente Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las AAPP. (Art. 35) A) émica en torno a los actos discrecionales

Pol

4. Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios Desde el punto de vista procesal, y a los efectos de su exclusión del control judicial, es de interés la distinción entre actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios. Act os que no causan estado. También denominados actos que no agotan la vía gubernativa, son los que no expresan una resolución o decisión definitiva de la Administración. En consecuencia, son actos susceptibles de recurso en la vía administrativa o gubernativa mediante el correspondiente recurso jerárquico. cuando hayan agotado dicha vía podrán ser objeto de impugnación en la vía jurisdiccional a través del recurso contencioso-administrativo. Entre otros, son actos que causan estado, los siguientes: los del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas; los del Pleno Municipal y los de los Alcaldes. Ley de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento administrativo común, disposición adicional novena. ✓ La Ley 39/2015 de 1 de Octubre (Art.114), del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ponen fin a la vía administrativa y por consiguiente causan estado y pueden ser judicialmente impugnados: ✓

a)

resoluciones de los recursos de alzada.

Las

a)

Las resoluciones dictadas en otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas que hayan sustituido al recurso de alzada. b) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. c) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.

4

d)

La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.

a) b)

resolución de los procedimientos complementarios sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4.

en

La materia

Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

Además de lo previsto en el apartado anterior, en el ámbito estatal ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:

a) b) c)

actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno. emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

Los Los

Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.

d)

En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa. (Art. 114 A pesar de la variedad de supuestos que la Ley contempla, el medio normal de conseguir la recurribilidad de un acto que no causa estado es agotar la vía administrativa, interponiendo contra el mismo el correspondiente recurso de alzada

✓

Act os firmes o consentidos. Son actos que, al margen de que hayan o no causado estado, se consideran manifestaciones indiscutibles de la voluntad de un órgano administrativo porque su recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los plazos establecidos para su impugnación sin que la persona legitimada por ello haya interpuesto el correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional. A ellos se refiere el art. 28 de la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, al decir que no se admitirá el recurso contencioso administrativo “contra los actos que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. En el ajuste del concepto del acto firme el TS exige que el acto sea declaratorio de derechos, y que el interesado haya prestado su consentimiento. El concepto y función del acto consentido no impide la acción de nulidad que, en cualquier tiempo, puede ejercitarse contra los actos nulos de pleno derecho, es decir, el interesado puede reabrir el debate judicial mediante una petición de

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revisión de oficio, cuya denegación por la administración autora del acto podrá, en su caso, impugnar ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. ✓

Act os reproductorios y confirmatorios. Son aquellos que reiteran, por reproducción o confirmación, otros anteriores firmes y consentidos. Si se prohíbe su impugnación es para evitar que, a través de una nueva petición y su denegación por la Administración, se reabra un debate judicial sobre lo que ya ha sido definitivamente resuelto en vía administrativa o judicial. El acto confirmatorio no debe recoger ninguna novedad respecto del anterior, del que constituye una mera reproducción o simplemente su formal confirmación, debiendo rechazarse la excepción de inadmisibilidad cuando respecto al anterior es diverso: •

órgano, o los recurrentes.

•

El Los

objetos sobre que versa con la introducción de un elemento nuevo. • •

da disparidad de pretensiones. diversas la “causa petendi”o los fundamentos legales aducidos.

•

Se Son Se

produce un cambio en el ordenamiento jurídico aplicable. •

en la situación fáctica en la que se basa.

O

El TS admite el recurso contra: ✓ Los reglamentos y actos de aplicación singularizada y reiterada de éstos. ✓ Los actos de interpretación de otros anteriores que supongan una adaptación a las circunstancias nuevas. Los actos nulos de pleno derecho siempre impugnables, no obstante el transcurso del tiempo. ✓ Los actos que reiteran o confirman otros que o no han sido notificados o lo fueron de forma defectuosa. ✓

5. Actos favorables y actos de gravamen Por razón de sus contenidos materiales, la clasificación de los actos administrativos de mayor relieve es la que distingue entre los que amplían y los que restringen la esfera jurídica de los particulares. En este sentido pueden ser: actos favorables y actos de gravamen. 5.1 Los actos favorables Actos favorables o declarativos de derechos son los que amplían la esfera jurídica de los particulares. Son actos fáciles de dictar pero difíciles de anular o revocar. Por ello no necesitan motivación respecto de sus destinatarios ni, en principio, apoyarse en normas con

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rango de ley. Excepcionalmente pueden ser retroactivos. No pueden ser revocados sino a través de procedimientos formalizados de oficio previstos en la Ley 39/2015. Entre los actos que amplia la esfera jurídica de los particulares, se incluyen las admisiones, las concesiones, las autorizaciones, las aprobaciones y las dispensas (desarrollados en el libro). 5.2 Los actos de gravamen Los actos de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los administrados o bien les imponen sanciones. Por ello, el ordenamiento exige para su emisión determinadas garantías a favor de los beneficiados, siendo inexcusable el trámite de audiencia del interesado y la motivación, sin que en ningún caso pueda reconocérseles efecto retroactivo. En lo que atañe a su revocación o anulación, la regla es no oponer a la misma exigencias procedimentales, pero sí un límite material, como dice la Ley 39/2015: “que la revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico” . Entre los actos administrativos de gravamen o restrictivos se incluyen: las órdenes, los actos traslativos de derechos (expropiación forzosa), los actos extintivos, y los actos sancionadores, (desarrollados en el libro). 1.

Act os expresos y actos presuntos por silencio administrativo Por la forma de su exteriorización, los actos administrativos pueden ser expresos o presuntos, en virtud de silencio administrativo. Es decir, presumiendo que la administración cuando no contesta a una petición también resuelve. Formalmente la falta de respuesta, el silencio de la Administración frente a una petición o un recurso no es un acto, sino un hecho jurídico, pues falta de declaración de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos, como es propio de los actos expresos. El silencio es el comportamiento del que no manifiesta ninguna voluntad: qui tacet neque negat, neque utique facetur. En Derecho Administrativo, se atribuye el silencio de la Administración frente a una petición o recurso el valor de una decisión de significado, unas veces negativo o desestimatorio y otras veces estimatorio o positivo. De aquí que se hable de dos clases de silencio, negativo y positivo, y de actos presuntos positivos y negativos.

6.1 La evolución de la regulación del silencio administrativo. La regla general del silencio como acto presunto negativo y sus excepciones La primera regulación del silencio administrativo configuró el silencio como un acto desestimatorio. Según la Ley de P.A. de 1958, cuando se formulare alguna petición ante la Administración y ésta no notificase su decisión en 3 meses, el interesado podía denunciar la mora, y transcurridos 3 meses desde la denuncia, debía considerar desestimada su petición. Sin embargo, se reconoce al silencio carácter positivo o estimatorio en las re...