Apuntes de Derecho administrativo II (temas 1-12) PDF

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TEMA 1. EL ACTO ADMINISTRATIVO (1). CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS1. CONCEPTO Y CLASESLa definición clásica de ZANOBINI considera el acto administrativo como “toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad a...

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TEMA 1. EL ACTO ADMINISTRATIVO (1). CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS 1. CONCEPTO Y CLASES La definición clásica de ZANOBINI considera el acto administrativo como “toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa”. Sin embargo, el TS sólo confiere el carácter de actos administrativos, a los efectos de su enjuiciamiento jurisdiccional, a las resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurídicas. Definición actual de acto administrativo: como una resolución unilateral de un poder público en el ejercicio de potestades y funciones administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados, bajo el control de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (JCA). Se incluyen como autores de actos administrativos a los poderes públicos, y no sólo a la Administración Pública (AP), para acoger las resoluciones logísticas de los órganos constitucionales, dictadas en la gestión patrimonial, contractual y de personal, y en lo relativo al CGPJ, además, los relativos a nombramientos y sanciones a los jueces, así como las resoluciones de los órganos de gobierno de los juzgados y Tribunales. En la actualidad son normales los actos de una Administración que tienen a otra por destinataria, como la consiguiente aplicación a esos actos del régimen de fiscalización o impugnación contenciosa administrativa, es decir, los conflictos interadministrativos. El acto administrativo incorpora elementos que son ajenos a los actos privados, como son: La exigencia de una impugnabilidad inmediata para no convertirse en judicialmente inatacable. La coercibilidad y ejecución forzosa. La calificación del acto administrativo como acto cuasi-judicial pone de relieve que el acto administrativo es nulo de pleno derecho si no va precedido y se dicta en el seno de un procedimiento administrativo.

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Esta clasificación es una ampliación (no viene en el manual)

2. LOS ACTOS POLÍTICOS O DE GOBIERNO Del concepto formulado de acto administrativo se han excluido determinadas actividades y resoluciones del poder ejecutivo de las que, por razón de sus contenidos, se excluye su enjuiciamiento por la Justicia Administrativa, tales como los actos políticos del Gobierno que emanan del Consejo de Ministros y Consejos de Gobierno de las CCAA. La LJCA 1956 redujo el concepto de “acto de Gobierno” a “cuestiones que se suscitan en relación con los actos políticos del Gobierno, como son los que afecten a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y mando y organización militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes”. El Tribunal Supremo (TS) determinó con carácter general que, subjetivamente, los actos políticos son únicamente los actos del Consejo de Ministros, y no de otras administraciones o autoridades inferiores y que, materialmente, los actos políticos se refieren a las grandes decisiones que afectan al conjunto del Estado, pero no a simples asuntos administrativos, incluso en materias delicadas (como algunos referentes al orden público o militar), que son plenamente recurribles. La LJCA 1998 ha intentado enterrar el concepto mismo de acto político, aunque no lo elimina del todo al admitir que sobre determinados actos del Gobierno y de los Consejos de Gobierno de las CCAA, por muy políticos que sean, por muy amplia que sea la discrecionalidad gubernamental, el control jurisdiccional siempre será posible "sobre los derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la determinación de las indemnizaciones procedentes”. UNED-GIRONA. D. ADM. II. TEMA 1. EL ACTO ADMINISTRATIVO (1). CONCEPTO, CLASES

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De una parte sigue existiendo el acto político puro, que no afecta a derechos fundamentales ni debe adecuarse a elementos reglados ni da origen a responsabilidades patrimonial del Estado, pero al tiempo se reconoce la existencia del acto cuasi-político, aquel que, conforme a la legislación, está limitado por cualesquiera de estas circunstancias que sí son enjuiciables por la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa. 3. ACTOS ADMINISTRATIVOS Y POTESTAD DISCRECIONAL. ACTOS REGLADOS Y ACTOS DISCRECIONALES Los actos discrecionales son los dictados en ejercicio de potestades discrecionales. La potestad discrecional se refiere a los casos en que la Administración “podrá” llevar a cabo determinada actividad y en otros casos le abre la posibilidad de optar entre diversas soluciones en función de criterios de oportunidad. La potestad reglada se refiere a los casos en que la norma expresa la vinculación de la potestad administrativa, su carácter reglado, utilizando el término “deberá” o configurando esa vinculación mediante el reconocimiento de un derecho del administrado. La LJCA 1956 reconoció la existencia de potestades y de actos parcialmente discrecionales, y por ello fiscalizables. La vigente LJCA de 1998 reitera la tesis de actos parcialmente discrecionales. Así se afirma que: “los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados”; pero precisa que “esta regla no pretende coartar en absoluto la potestad de los órganos judiciales para extender su control de los actos discrecionales hasta donde lo exija el sometimiento de la Administración al Derecho, es decir, mediante el enjuiciamiento de los elementos reglados de dichos actos y la garantía de los límites jurídicos de la discrecionalidad”. De esa forma, elementos discrecionales y elementos reglados pueden convivir en un mismo acto administrativo. En todo caso, la delimitación de lo discrecional y lo reglado está en las leyes reguladoras de la materia administrativa. En unos casos la potestad administrativa se encuentra perfectamente y exhaustivamente regulada. En otros casos, la ley permite actuar o no actuar, elegir el momento o medios oportunos para alcanzar un determinado objetivo, dejando un margen de razonamiento y examen antes de la decisión. El TS reconociendo esta realidad normativa, ha definido la potestad discrecional como “capacidad de opción, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas igualmente válidas por permitidas por la Ley” o también como “concesión de posibilidades de actuación, cuyo desarrollo efectivo es potestativo y queda enteramente en manos de la Administración”. En cualquier caso, esa libertad de apreciación o de opción no es absoluta, sino que exige un proceso de razonamiento, ya que nunca la discrecionalidad equivale a arbitrariedad. La discrecionalidad técnica es la especial complejidad de determinados asuntos cuya resolución y entendimiento requiere especiales conocimientos y saberes científicos o técnicos que se suponen en el ámbito de profesionales de la Administración y que resultan totalmente ajenos a la formación jurídica de los jueces. UNED-GIRONA. D. ADM. II. TEMA 1. EL ACTO ADMINISTRATIVO (1). CONCEPTO, CLASES

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Diferencias entre la discrecionalidad y los conceptos jurídicos indeterminados La discrecionalidad se refiere a los casos en que la Administración, ante determinadas situaciones, dispone de un margen de elección que le permite hacer o no hacer, y en este segundo caso, disponer de varias soluciones. Según el TS la discrecionalidad de la Administración es “la capacidad de opción, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas válidas por estar permitidas por la Ley”. El TS define los conceptos jurídicos indeterminados como “aquellos de definición normativa necesariamente imprecisa a la que ha de otorgarse alcance y significación específicos a la vista de unos hechos concretos” de forma que su empleo excluye la existencia de varias soluciones igualmente legítimas, imponiendo como correcta una única solución en el caso concreto, resultando incompatible con la técnica de la discrecionalidad. La discrecionalidad implica una libertad de elección entre alternativas igualmente justas (o entre indiferentes jurídicos) porque la decisión se fundamenta en criterios extrajurídicos (de oportunidad, económicos, etc.) no incluidos en la ley y remitidos al juicio subjetivo de la Administración. Por tanto, el juez no puede fiscalizar la entraña de la decisión discrecional, puesto que, sea ésta del sentido que sea, si se ha producido dentro de los límites de la remisión legal a la apreciación administrativa, es necesariamente justa. La aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados es un caso de aplicación de la ley, puesto que se trata de subsumir en una categoría legal unas circunstancias reales determinadas. En este supuesto el juez puede fiscalizar la aplicación de la ley, valorando si la solución a que con ella se ha llegado es la única solución justa que la ley permite. Técnicas de control de la discrecionalidad La problemática del acto discrecional se centra en conciliar la libertad de apreciación de la Administración con un control judicial posterior. El TS invoca como especialmente operativos para el control de la discrecionalidad, los principios generales del Derecho como los de proporcionalidad y buena fe. El principio de proporcionalidad, al afirmar que la discrecionalidad debe utilizarse de forma proporcionada y racional, sobre todo en materia sancionadora, para ajustar la sanción a la gravedad de la infracción. El principio de buena fe ha sido invocado para el control de la discrecionalidad sobre todo en el otorgamiento de licencias de importación, entre otros. El control de la proporcionalidad, racionalidad o razonabilidad del criterio de actuación discrecional de la Administración sólo es posible si dichos criterios se justifican adecuadamente. Esta concepción material de la motivación de los actos discrecionales ha sido recogida en la en el art. 35.1 i) LPAC (Ley 39/2015), que exige la motivación de los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.

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4. ACTOS QUE NO CAUSAN ESTADO, ACTOS FIRMES O CONSENTIDOS Y ACTOS CONFIRMATORIOS Desde el punto de vista procesal, y a los efectos de su exclusión del control judicial, es de interés la distinción entre actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios. Actos que no causan estado Son aquellos que no agotan la vía administrativa porque no expresan de manera definitiva la voluntad de la organización administrativa en que se producen. Contra ellos puede y debe interponerse un recurso ante el superior jerárquico del órgano que los dictó, antes de acudir a la vía judicial. En la Administración del Estado agotan la vía administrativa (art. 114 LPAC): Las resoluciones de los recursos de alzada. Las resoluciones dictadas por órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, dictadas en sustitución del recurso de alzada en procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje. Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario. Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. En la Administración local causan estado: Los actos del Pleno, Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una ley sectorial requiere la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la CCAA, o cuando actúen por delegación de un ente superior. Los actos de autoridades y órganos inferiores, cuando resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa. Según la LPAC, basta con interponer un solo recurso de alzada para agotar la vía administrativa y para que el acto cause estado, o un recurso de reposición cuando no exista un superior jerárquico. Actos firmes o consentidos (art. 28 LJCA) Son actos que, al margen de que hayan o no causado estado, se consideran manifestaciones indiscutibles de la voluntad de un órgano administrativo porque su recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los plazos establecidos para su impugnación sin que la persona legitimada por ello haya interpuesto el correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional. A ellos se refiere el art. 28 LJCA, al decir que no se admitirá el recurso contencioso administrativo contra los actos que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. En el ajuste del concepto del acto firme el TS exige que el acto sea declaratorio de derechos, y que el interesado haya prestado su consentimiento. UNED-GIRONA. D. ADM. II. TEMA 1. EL ACTO ADMINISTRATIVO (1). CONCEPTO, CLASES

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El concepto y función del acto consentido no impide la acción de nulidad contra los actos nulos de pleno derecho que, en cualquier tiempo, puede ejercitarse. Es decir, el interesado puede reabrir el debate judicial mediante una petición de revisión de oficio, cuya denegación por la administración autora del acto podrá, en su caso, impugnar ante la JCA. Actos reproductorios o confirmatorios Son aquellos que reiteran, por reproducción o confirmación, otros anteriores firmes y consentidos. Si se prohíbe su impugnación es para evitar que, a través de una nueva petición y su denegación por la Administración, se reabra un debate judicial sobre lo que ya ha sido definitivamente resuelto en vía administrativa o judicial. El acto confirmatorio no debe recoger ninguna novedad respecto del anterior, del que constituye una mera reproducción o simplemente su formal confirmación, debiendo rechazarse la excepción de inadmisibilidad cuando respecto al anterior es diverso: El órgano, o los recurrentes, Los objetos sobre que versa con la introducción de un elemento nuevo Se da disparidad de pretensiones, Son diversas la “causa petendi” o los fundamentos legales aducidos, Se produce un cambio en el ordenamiento jurídico aplicable, O en la situación fáctica en la que se basa.

El TS admite el recurso contra: Los reglamentos y actos de aplicación singularizada y reiterada de éstos. Los actos de interpretación de otros anteriores que supongan una adaptación a las circunstancias nuevas. Los actos nulos de pleno derecho siempre impugnables, no obstante el transcurso del tiempo. Los actos que reiteran o confirman otros que o no han sido notificados o lo fueron de forma defectuosa.

5. ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN Actos favorables Actos favorables o declarativos de derechos son los que amplían la esfera jurídica de los particulares. Son actos fáciles de dictar pero difíciles de anular o revocar. Por ello no necesitan motivación respecto de sus destinatarios ni, en principio, apoyarse en normas con rango de ley. Excepcionalmente pueden ser retroactivos. No pueden ser revocados sino a través de procedimientos formalizados. Como ejemplos de actos favorables están los siguientes: Las admisiones. Son actos cuyo efecto es la inclusión del sujeto en una institución u organización. Las concesiones. Son resoluciones por las que una Administración transfiere a otros sujetos un derecho o un poder propio. Las autorizaciones. Son actos por los que la Administración confiere al administrado la facultad de ejercitar un poder o derecho, que preexiste a la autorización en estado potencial. Las aprobaciones. Son actos por los cuales la Administración presta eficacia o exigibilidad a otros actos ya perfeccionados y válidos. Esta técnica actúa en el ámbito de los controles administrativos y se refiere siempre a un acto jurídico.

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Las dispensas. Son actos por los que la Administración exonera a un administrado o a otra Administración del cumplimiento de un deber ya existente, solo cuando está prevista en la ley. Los actos de gravamen Los actos de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los administrados o bien les imponen sanciones. Por ello, el ordenamiento exige para su emisión determinadas garantías a favor de los beneficiados, siendo inexcusable el trámite de audiencia del interesado y la motivación, sin que en ningún caso pueda reconocérseles efecto retroactivo. Respecto a su revocación o anulación, la regla es no oponer a la misma exigencias procedimentales, pero sí un límite material: “que la revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico” (art. 109 LPAC). Entre los actos administrativos de gravamen o restrictivos se incluyen: Las órdenes: actos por los que la Administración impone a un sujeto un deber de conducta positivo o negativo, de cuyo incumplimiento puede derivarse una sanción penal o administrativa. Los actos traslativos de derechos: tienen el efecto de transferir la propiedad o alguna de sus facultades a una Administración o a un tercero. Los actos extintivos: su efecto es extinguir un derecho o una relación jurídica. Los actos sancionadores: imponen una sanción como consecuencia de la infracción a lo dispuesto en una norma o en un acto administrativo.

6. ACTOS EXPRESOS Y ACTOS PRESUNTOS POR SILENCIO ADMINISTRATIVO Por la forma de su exteriorización, los actos administrativos pueden ser expresos o presuntos, en virtud de silencio administrativo. Actos expresos: con ellos la AP declara su voluntad dirigida a producir un efecto jurídico. Actos presuntos: formalmente, la falta de respuesta o el silencio de la Administración frente a una petición o recurso no son un acto sino un hecho jurídico, pues falta la declaración de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos, como es propio de los actos expresos. En Derecho Administrativo, se atribuye el silencio de la AP frente a una petición o recurso el valor de una decisión de significado unas veces negativo o desestimatorio y otras veces estimatorio o positivo. De aquí que se hable de dos clases de silencio, negativo y positivo, y de actos presuntos positivos y negativos. El silencio administrativo en la Ley 30/2015 (arts. 24 y 25 LPAC) A) Procedimientos iniciados a solicitud del interesado Estimación por silencio administrativo Se produce en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando el plazo máximo ha finalizado sin haberse notificado resolución expresa, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de la UE o de Derecho internacional. UNED-GIRONA. D. ADM. II. TEMA 1. EL ACTO ADMINISTRATIVO (1). CONCEPTO, CLASES

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La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. Desestimación por silencio administrativo Se produce en aquellos procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición (art. 29 CE) cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial (PRP) de las AP. El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados, con la siguiente excepción: Cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado si, llegado el plazo de resolución, el órgano competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias mencionadas. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efecto...