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Atti ablativi...

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“ATTI ABLATIVI ED ES PROPRIAZIONE ” PRO F.SSA CARMENCI TA GUA CCI

Università Telematica Pegaso

Autotutela e sanatoria

Indice 1

ESPROPRIAZIONE ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3

2

IL FONDAMENTO COSTITUZIONALE DELL’ESPROPRIAZIONE. ------------------------------------------- 4

3

I SOGGETTI DEL PROCEDIMENTO ESPROPRIATIVO ---------------------------------------------------------- 6

4

LE FASI DEL PROCEDIMENTO ESPROPRIATIVO ---------------------------------------------------------------- 7

5

LA COMUNICAZIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO AI SENSI DELL’ART. 11 T.U .E. ----------- 11

6

LA FASE DELLA DICHIARAZIONE DI PUBBLICA UTILITÀ -------------------------------------------------- 12

7

GLI ATTI CHE COMPORTANO LA DICHIARAZIONE DI PUBBLICA UTILITÀ ------------------------- 13

8

LA DETERMINAZIONE DELL’INDENNITÀ DI ESPR OPRIO -------------------------------------------------- 15

9 IL PROCEDIMENTO DI DETERMINAZIONE DEFINITIVA DELL’INDENNITÀ DI ESPROPRIAZIONE ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 16 10

LA FASE PROCEDIMENTALE DELL’EMANAZIONE DEL DECRETO DI ESPROPRIO ---------------19

11

IL TERMINE DI ESECUZIONE DEL DECRETO DI ESPROPRIO ---------------------------------------------- 20

12

RETROCESSIONE ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 25 12.1.

LA RETROCESSIONE PARZIALE -------------------------------------------------------------------------------------------- 25

Attenzione! Questo materiale didattico è per uso personale dello studente ed è coperto da copyright. Ne è severamente vietata la riproduzione o il riutilizzo anche parziale, ai sensi e per gli effetti d ella legge sul diritto d’autore (L. 22.04.1941/n. 633)

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1 Espropriazione L’espropriazione è un istituto di diritto pubblico, in relazione al quale un soggetto, previa corresponsione di una giusta indennità può essere privato in tutto o in parte di un bene immobile di sua proprietà, per una causa di pubblico interesse legalmente dichiarata. L’espropriazione per pubblica utilità rientra nell’ampia categoria dei procedimenti ablatori “con cui il pubblico potere, per un vantaggio della collettività, sacrifica un interesse a un bene della vita di un privato” . L’espropriazione

consiste

in

un

procedimento

amministrativo

complesso,

preordinato

all’emanazione di un provvedimento, che trasferisce il diritto di proprietà o altro diritto reale. I tratti salienti della vicenda possono essere individuati nell’effetto privativo, in quello appropriativo, nella necessità di corrispondere l’indennizzo e nella necessità di soddisfare il pubblico interesse.

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2 Il fondamento costituzionale dell’espropriazione. L’espropriazione trova il suo fondamento generale nell’art. 42 della Costituzione. L’art. 42, terzo comma, Cost. sancisce che “la proprietà privata può essere, nei casi previsti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale”. Per quanto riguarda l’oggetto dell’espropriazione, l’art. 42 Cost. si riferisce esclusivamente al diritto di proprietà. Tuttavia, l’espropriazione può investire ogni altro diritto reale, quali la servitù, l’usufrutto, il diritto di superficie. Possono essere ricondotte nell’ampio genus dell’espropriazione anche quelle ipotesi in cui il provvedimento incide solo su alcune delle facoltà che ineriscono allo stesso diritto di proprietà, tra le quali vanno annoverati tanto i diritti parziari, quali l’usufrutto e le servitù, quanto alcuni diritti relativi, come quelli che possono vantare i conduttori. La giustificazione del sacrifico imposto al privato attraverso l’espropriazione deve essere individuata nell’interesse pubblico generale. Dall’analisi della disposizione costituzionale (art. 42 Cost.), emerge che la garanzia costituzionale accordata al diritto di proprietà si risolve in tre momenti rappresentati dalla riserva di legge, dalla pubblica utilità e dalla previsione di un indennizzo. La riserva di legge implica che il diritto di proprietà può essere inciso solo qualora gli eventuali interventi espropriativi si fondino su disposizioni di legge. Gli interventi ablatori sono sottoposti al preventivo vaglio del legislatore. La funzione sociale delimita e preclude l’eventuale arbitrio del legislatore. L’espropriazione può intervenire solo per destinare la proprietà al perseguimento di un fine sociale. La seconda forma di garanzia consiste, invece, nell’esigenza che l’ablazione sia resa necessaria da motivi di interesse generale. Questo comporta che la pubblica utilità dell’opera sia legalmente accertata e dichiarata. La corresponsione di un indennizzo a titolo di ristoro per il sacrificio imposto al privato costituisce altro strumento di garanzia previsto dalla norma costituzionale. L’espropriazione per pubblica utilità è regolata dal d.p.r. 327 del 2001, un testo unico che raccoglie e sostituisce tutte le norme dettate dal 1865 in poi in tema di espropriazione. Il testo unico n. 327/2001 delinea l'ambito di applicazione delle sue disposizioni sotto il profilo

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oggettivo (art.1) e offre alcune definizioni in materia (art. 3), precisando anche quali siano i beni non espropriabili o espropriabili in casi particolari (art. 4). Le suddette disposizioni consentono di ricostruire la nozione di oggetto dell’espropriazione nel nostro ordinamento giuridico. L’art. 1 t.u.e. stabilisce che “il presente testo unico disciplina l’espropriazione, anche a favore di privati, dei beni immobili o diritti relativi ad immobili per l'esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità”. Dunque, il t.u.e. non disciplina la procedura espropriativa relativa a cose mobili, ma si occupa solo delle espropriazioni c.d. "immobiliari". Invero, i beni mobili non possono essere espropriati, salvo non vi sia una diversa ed espressa previsione legislativa in tal senso. Le eventuali espropriazioni di beni mobili o di beni immateriali sono da considerarsi tipiche e sono ammesse esclusivamente nei casi previsti da leggi speciali. Ai sensi dell'art. 1 t.u.e., infatti, l'espropriazione deve essere strumentale all'esecuzione di opere pubbliche, alla realizzazione di opere di pubbliche utilità o all'acquisizione di beni destinati all'utilizzazione da parte della collettività, anche senza materiale trasformazione. Le “opere pubbliche” sono realizzate esclusivamente dallo Stato o da un altro ente pubblico, mentre le “opere di pubblica utilità” possono essere realizzate dai privati.

Attenzione! Questo materiale didattico è per uso personale dello studente ed è coperto da copyright. Ne è severamente vietata la riproduzione o il riutilizzo anche parziale, ai sensi e per gli effetti d ella legge sul diritto d’autore (L. 22.04.1941/n. 633)

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3 I soggetti del procedimento espropriativo L’art. 3 del t.u.e. individua le parti del procedimento espropriativo, vale a dire a)l’autorità espropriante, b) il beneficiario dell’espropriazione, c)il promotore dell’espropriazione e d)l’espropriato. L’autorità espropriante è l’autorità amministrativa titolare del potere di espropriare e che cura il relativo procedimento; ovvero il concessionario di un’opera pubblica a quale sia stato attribuito tale potere in base ad una norma. Il beneficiario dell’espropriazione potrebbe coincidere o meno con l’autorità espropriante ed è il soggetto pubblico o privato, in cui favore è emesso il decreto di esproprio. Il promotore dell’espropriazione: anche questi può coincidere con le due precedenti figure ed è il soggetto, pubblico o privato, che chiede l’espropriazione L’espropriato è il soggetto, pubblico o privato titolare del diritto espropriato.

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4 Le fasi del procedimento espropriativo Anche il procedimento espropriativo, così come ogni procedimento amministrativo può essere scomposto in fasi per meglio comprenderne lo sviluppo dinamico. L’art. 8, del titolo secondo, del capo primo, del d.p.r. 8.06.2001, n. 327, elenca le fasi del procedimento di esproprio, precisando che “il decreto di esproprio può essere emanato qualora: a) l’opera da realizzare sia prevista nello strumento urbanistico generale, o in un atto di natura ed efficacia equivalente, e sul bene da espropriare sia stata apposto il vincolo preordinato all’esproprio; b) vi sia stata la dichiarazione di pubblica utilità; c) sia stata determinata, anche se in via provvisoria l’indennità di esproprio”. A quanto precede va aggiunto che la disciplina specifica delle predette fasi è posta rispettivamente dagli artt. 9, 10, 11, per la fase relativa all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio; dagli artt. 12-19, per la fase di dichiarazione di pubblica utilità; dagli artt. 20-22 per la determinazione dell’indennità di espropriazione; dagli artt. 23-25 per la fase relativa all’emanazione e all’esecuzione del decreto di esproprio. L’art. 8, rubricato “le fasi del procedimento espropriativo”, enumera solo le fasi che debbono necessariamente precedere l’adozione del decreto di esproprio, trascurando di indicare anche le fasi eventuali e quella nel corso della quale viene adottato il decreto di esproprio. Per avere un quadro completo delle fasi del procedimento espropriativo è necessario leggere congiuntamente tutte le predette norme dalle quali si desume il modello di procedimento espropriativo adottato dal legislatore. Nell’ambito del procedimento espropriativo si distinguono quattro fasi e precisamente: a) la fase dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio; b) la fase della dichiarazione di pubblica utilità; c) la fase della determinazione, anche in via provvisoria, dell’indennità di esproprio; d) il decreto d'esproprio. Vi è, poi, un'ulteriore fase, successiva alla conclusione del procedimento espropriativo, che è quella dell'immissione nel possesso dell'area espropriata. La prima di tali fasi coincide con l’approvazione del piano urbanistico generale (o di una sua variante), ovvero con un atto di natura equivalente (adottato mediante conferenza di servizi, accordo di programma, intesa, ecc.), che prevedano la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica

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utilità. Il vincolo preordinato all'esproprio deriva dalle localizzazioni presenti nei piani urbanistici e/o nelle varianti di piano. Tale vincolo ha durata di cinque anni e può essere reiterato previa corresponsione di un indennizzo in favore del proprietario. Entro il termine di cinque anni decorrente dall’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio deve essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera. A garanzia e tutela degli interessati la legge prevede le modalità della loro partecipazione al procedimento. Secondo l'art. 11 del t.u.e., i proprietari delle aree soggette a vincolo debbono ricevere la comunicazione di avvio del procedimento sin dal momento dell'approvazione dello strumento urbanistico che ha imposto il vincolo. Entro cinque anni dall'apposizione del vincolo, deve essere adottato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità. Ai sensi dell'art. 12 del t.u.e., la dichiarazione di pubblica utilità può derivare dall'approvazione del progetto definitivo di un'opera pubblica, dall'approvazione del piano particolareggiato, del piano di lottizzazione, del piano di recupero, del piano di ricostruzione, del piano della zona. Qualora l'approvazione dell'atto che comporti la dichiarazione di pubblica utilità non si fondi su un precedente vincolo preordinato all'espropriazione, esso diverrà efficace dal momento in cui acquisterà efficacia il vincolo con l'approvazione del relativo strumento urbanistico. La legge disciplina gli atti che comportano la dichiarazione di pubblica utilità, enunciandone specificamente gli effetti. La dichiarazione di pubblica utilità costituisce un subprocedimento nell'ambito del procedimento di espropriazione ed è autonomamente impugnabile perché produce un immediato effetto lesivo. La consolidata giurisprudenza amministrativa ritiene, poi, che la pubblica amministrazione debba comunicare l'avvio del procedimento relativo alla dichiarazione di pubblica utilità. La quarta fase del procedimento espropriativo si conclude con l’emanazione del decreto di esproprio il cui effetto ablativo si produce solamente quando l’amministrazione si immette nel possesso dell’area e viene redatto il relativo verbale di immissione in possesso. La fase dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio La sottoposizione del bene al vincolo preordinato all’esproprio rappresenta la prima fase del procedimento espropriativo. L’apposizione di un vincolo espropriativo consegue alla scelta dell’amministrazione di realizzare Attenzione! Questo materiale didattico è per uso personale dello studente ed è coperto da copyright. Ne è severamente vietata la riproduzione o il riutilizzo anche parziale, ai sensi e per gli effetti d ella legge sul diritto d’autore (L. 22.04.1941/n. 633)

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un’opera pubblica o un pubblico intervento. Nella suddetta fase, l’amministrazione competente individua in sede di pianificazione urbanistica le aree occorrenti per la realizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità. Infatti, la localizzazione dell’opera pubblica è la condizione necessaria per l’avvio del procedimento ablatorio. La fase di apposizione del vincolo espropriativo apre il predetto procedimento. Dunque, alla base dell’espropriazione vi è una scelta amministrativa di pianificazione del territorio alla quale il procedimento espropriativo dà attuazione. Il t.u.e. disciplina forme e modalità relative all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio. In particolare, viene prospettata dal legislatore una duplice possibilità: da una parte, la previsione dei vincoli derivanti da piani urbanistici (art. 9 t.u.e.); dall’altra, quella dei vincoli derivanti da atti diversi da piani urbanistici generali (art. 10 t.u.e.). In altri termini, la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità deve essere prevista dagli strumenti urbanistici o da altri atti indicati dalla legge. In tal modo, l’amministrazione individua le aree destinate ad essere espropriate, determinando l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, vale a dire di un vincolo che comporta l’inedificabilità assoluta del suolo espropriando al fine di non pregiudicare lo stato dei luoghi destinati alla realizzazione dell’opera pubblica. L’art. 9, primo comma, t.u.e. stabilisce che “un bene è sottoposto al vincolo preordinato all'esproprio quando diventa efficace l'atto di approvazione del piano urbanistico generale, ovvero una sua variante, che prevede la realizzazione di un'opera pubblica o di pubblica utilità”. Dunque, il momento in cui il bene da espropriare può dirsi sottoposto al vincolo coincide con quello in cui l’approvazione di un piano urbanistico generale o una sua variante diventano efficaci. A tal proposito, bisogna tener presente la normativa nazionale e regionale in materia di urbanistica. I vincoli preordinati all’esproprio hanno una durata quinquennale, ai sensi dell’art. 9, secondo comma, t.u.e. L’amministrazione è tenuta ad emanare la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera entro il termine di efficacia del vincolo. Nel caso in cui non provveda, il vincolo dovrà ritenersi decaduto e l’eventuale dichiarazione di pubblica utilità non avrà efficacia. Infatti, la dottrina sostiene che tra le singole fasi del procedimento espropriativo sussista un rapporto di dipendenza funzionale in virtù del quale, nel corso del procedimento, l’atto successivo può essere adottato soltanto entro il termine di efficacia previsto dalla legge per l’atto precedente. Diversamente, nell’ipotesi in cui la dichiarazione di pubblica utilità venga emessa quando il vincolo Attenzione! Questo materiale didattico è per uso personale dello studente ed è coperto da copyright. Ne è severamente vietata la riproduzione o il riutilizzo anche parziale, ai sensi e per gli effetti d ella legge sul diritto d’autore (L. 22.04.1941/n. 633)

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preordinato all’esproprio sia già decaduto, l’eventuale decreto di esproprio risulterà viziato e, dunque, illegittimo. Decorso il termine quinquennale di efficacia del vincolo preordinato all’esproprio, si prospettano due scenari: a) la decadenza del vincolo e l’abbandono della procedura espropriativa; b) la decadenza del vincolo e la sua successiva reiterazione da parte dell’amministrazione. Il vincolo preordinato decade se la dichiarazione di pubblica utilità non interviene nel termine quinquennale di efficacia Il vincolo decade decorso il termine quinquennale di efficacia; tuttavia, “può essere motivatamente reiterato, con la rinnovazione dei procedimenti previsti al comma 1 e tenendo conto delle esigenze di soddisfacimento degli standard” (art. 9, quarto comma, t.u.e.) . Il provvedimento di reiterazione deve essere motivato, anche se esso viene disposto in occasione di una variante generale al piano urbanistico. La motivazione sottesa alla reiterazione dei vincoli preordinati all’esproprio deve essere sempre specifica e rigorosa e non può ricondursi alla generale potestà di pianificazione dell’ente. Inoltre, è necessario la dimostrazione da parte dell’amministrazione che eventuali soluzioni alternative siano incompatibili o eccessivamente onerose in base a criteri oggettivi di comparazione che tengano conto del necessario bilanciamento tra costo dell’intervento pubblico e sacrifico imposto al privato. La reiterazione dei vincoli preordinati all’esproprio impone all’amministrazione di indennizzare il privato. Tale obbligo sorge dal fatto che la rinnovazione del vincolo incide sulla sfera giuridica di un soggetto che già ha “sopportato” la possibilità dell’ablazione del proprio diritto per il periodo di normale tollerabilità fissato dalla legge (cinque anni).

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