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CAPTULO XXXV *

LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL (III): LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DE SUJETOS DISTINTOS DE LOS ESTADOS 1. IDEAS GENERALES

El Derecho de la responsabilidad internacional tiende a reconocer junto a los Estados, a otros sujetos de responsabilidad (activos o pasivos). Hay que diferenciar entre responsabilidad interna e internacional, ya que las Organizaciones internacionales pueden ser responsables en ambos planos. Existe la posibilidad de que sujetos distintos de los Estados incurran en responsabilidad internacional a pesar de que pueda haber discrepancias en el alcance de la responsabilidad y en la capacidad para ser internacionalmente responsables. La C.D.I. destaca la importancia del estudio de la responsabilidad de los sujetos de D.I. distintos de los Estados, aludiendo a la eventual responsabilidad internacional de organizaciones internacionales y movimientos insurreccionales. 2. LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DEL INDIVIDUO

Las reglas del D.I. solo pueden llegar a afectar al individuo a través del Estado, salvo excepciones en las que el Estado puede ser sujeto normal de las relaciones regidas por el D.I. en la medida que algunas reglas le atribuyan derechos y obligaciones internacionales y sobretodo, (y más excepcionalmente) la posibilidad de hacer valer esos derechos y de responder por la violación de las obligaciones en el plano internacional. A) PRESUPUESTO

Al individuo se le puede considerar sujeto de una conducta que represente un hecho internacionalmente ilícito. De acuerdo a Kelsen, hay que diferenciar entre el individuosujeto del hecho ilícito y el sujeto de la personalidad. Es decir, normalmente el individuo no será responsable en el plano internacional por infringir una regla jurídicointernacional que le asigne obligaciones. Por la subjetividad jurídico-internacional que vemos que posee el individuo, se ha considerado tratar su capacidad de contraer responsabilidad internacional por hechos ilícitos y la posibilidad de su incriminación internacional. Aunque algunos vean posible basar las obligaciones internacionales de los individuos en el D.I. en general, se ha observado que normalmente en los supuestos delicta iuris gentium, (piratería, tráfico de drogas) las sanciones se aplican de acuerdo a reglas internas a través de la jurisdicción nacional. Es decir, aunque la incriminación se apoye en reglas internacionales, no trasciende el plano del Derecho interno. Quadri afirma en relación a la sanción, que aunque el Estado tenga la obligación jurídico-internacional de castigar, no se convierte en órgano de la S.I. Hay casos en los que se ha imputado la responsabilidad al individuo directamente y ha sido penado por procedimientos internacionales:

B) CRMENES DE GUERRA Y CONTRA LA PAZ Y LA HUMANIDAD

Tras la II Guerra Mundial, se creo un Estatuto para juzgar los crímenes de guerra. Había 4 categorías: Crímenes contra la paz (preparación, participación…), crímenes de guerra en sentido estricto (asesinato, destrucción de ciudades sin motivo…), crímenes contra la humanidad (exterminio, persecuciones…) y conspiración y complot (refiriéndose a cómplices, dirigentes…). Con los criminales de guerra nipones se siguió un sistema análogo ya que se creó el Tribunal Militar Internacional del Extremo Oriente que utilizó los mismos principios utilizados en Núremberg. Tras estos juicios, la A.G. de las N.U. confirmó dichos principios y encargó su formulación además de un Código internacional de delitos contra la paz y la seguridad de la humanidad. En 1991 se aprobó el proyecto de Código que se dividía en dos partes: Una primera dedicada a la definición y los principios generales aplicables, y una segunda que recogía los crímenes. Algunos gobiernos se pronunciaron en contra de incluir la dominación extranjera y los daños al medio ambiente, por lo que el Relator Especial planteó otra edición que se publicó en 1995 en la que en vez de 12 había 6 crímenes incluidos: la agresión, el genocidio, los crímenes contra la humanidad, los crímenes de guerra excepcionalmente graves, el terrorismo internacional y el tráfico ilícito de estupefacientes. En 1996 se aprobó el texto definitivo de tal manera que el ámbito de aplicación ratione materiae (por razón de la materia) correspondía con el de la Corte Penal Internacional, cuyo Estatuto entró en vigor en 2002. Aparte de los 4 Convenios de Ginebra de 1949 y los 2 Protocolos adicionales de 1977, destaca la Convención sobre la no aplicabilidad de medidas de prescripción a los crímenes de guerra y a los crímenes contra la humanidad de 1968 en relación a la protección de las victimas de los conflictos armados. En 1993 el C.S. de las N.U. creó con carácter excepcional el Tribunal internacional ad hoc para el enjuiciamiento de los presuntos responsables de violaciones graves del Derecho internacional humanitario en la antigua Yugoslavia. Se crearon más Tribunales internacionales ad hoc. En 1994 el de Ruanda, en el 2000 el de Sierra Leona y en 2003 el de Camboya por los jemeres rojos. Aparte de todos estos Tribunales, cabe destacar la asistencia jurídica internacional que UNMIK presta desde 1999 y UNTAET que se sustituyó por UNMISET en 2002. Estas Operaciones de Paz han permitido construir instancias judiciales para juzgar a las personas acusadas de violaciones del Derecho internacional humanitario. Dejando de lado los supuestos excepcionales (párrafo anterior) en los que se puede hacer exigible la responsabilidad del individuo por la creación de órganos y procedimientos internacionales, lo normal es que se regule por el Derecho interno. Como, por ejemplo, los 4 Convenios de Ginebra mencionados anteriormente, ya que incluyen una cláusula en la que se menciona que los Estados se comprometen a tomar las medidas legislativas necesarias, a juzgar a través de sus propios tribunales o de entregarlas a otro Estado parte para el enjuiciamiento. En el caso del Derecho español, el Código Penal incluye «Delitos contra la Comunidad internacional» que consagra la tipificación interna de los actos considerados como infracciones graves de DI humanitario. En 2003 y en 2010 se modificó para añadir nuevos tipos penales y un capítulo nuevo relativo a «delitos de lesa humanidad». Algunas leyes que merece la pena mencionar son LO 15/1994, LO 4/1998 y la LO18/2003. Relacionadas con Yugoslavia, Ruanda y la Corte Penal Internacional en ese orden.

C) EL GENOCIDIO

La Convencin para la prevencin y la sancin del delito de genocidio, en vigor desde 1951, se refiere al genocidio como hechos delictivos que por atentar contra reglas jurdico-humanitarias que tutelan intereses individuales y colectivos esenciales, constituyen la ms grave expresin de los crmenes contra la humanidad. Dicha Convención obliga a adoptar las medidas legislativas necesarias y a establecer sanciones penales eficaces. Además, dispone que las personas acusadas, serán juzgadas por un tribunal competente del territorio en el que se cometió o ante la Corte Penal Internacional. En cuanto a la extradición, las partes se comprometen a concederla conforme a su legislación y a los tratados vigentes ya que no es considerado un delito político. Más exactamente, el art. II de la Convención define el genocidio como: Cualquiera de los actos entre: Matanza, lesión grave a la integridad física o mental, sometimiento a situaciones que acarreen destrucción física, el impedimento del nacimiento, o el traslado por fuerza de niños de un grupo a otro; con la intención de destruir a un grupo nacional, étnico, racial o religioso. El T.I.J. consideró que la intención de las N.U con la Convención era condenar el genocidio como un crimen de Derecho de gentes. En la sentencia sobre las actividades armadas en el Congo señaló que la norma que prohíbe el genocidio es una norma imperativa del DI (ius cogens). Y en la sentencia sobre el genocidio en BosniaHerzegovina, señaló que un grupo debe poder definirse por sus características positivas, y no negativas por vía de exclusión. Para definir las positivas, el TPIY (para ex Yugoslavia) utilizó criterios cuantitativos y cualitativos (zona geográfica, importancia numérica…) además de citar en cuanto al elemento volitivo, que los actos que recoge el art. II de la Convención comprenden elementos morales y deben responder a la intención específica (dolus specialis) de destruir el grupo en cuanto tal; ya que cuando la persecución alcanza su forma extrema, puede considerarse genocidio. Surge la duda de si los sujetos responsables son los individuos o pueden ser los Estados. En la Convención de 1948 se configuró como un delito de responsabilidad individual, pero en 1973 distinguió entre la responsabilidad de los individuos y del Estado en relación al apartheid. Ago afirma que el castigo de los dirigentes de un Estado que organiza un genocidio, no libera de responsabilidad al propio Estado. El T.I.J. dicta que la obligación de prevenir el genocidio por los Estados implica la prohibición de cometerlo. Aunque algunos capítulos de la Convención se centren en el individuo, no implica que las partes contratantes no queden sometidas a la obligación de no cometerlo (a través de órganos o personas). En cuanto a la incriminación internacional, la Convención hace referencia a la Corte Penal Internacional (CPI) competente, es decir, dejar la represión en manos de tribunales nacionales. Si eran actos genocidas ordenados por un gobierno, al no existir una jurisdicción internacional ad hoc, la Convención solo podía aplicarse si había un cambio revolucionario en el gobierno. Sin embargo, el genocidio se incluyó en los crímenes de la competencia ratione materiae de los Tribunales penales internacionales de ex Yugoslavia y Ruanda, y la CPI. En España, el Código Penal se ajusta a la Convención de 1948, incluyendo la difusión de ideas que nieguen o justifiquen el genocidio, o pretendan la rehabilitación de instituciones o régimenes que lo amparen.

D) EL TERRORISMO INTERNACIONAL

En tiempos de la S.D.N. comenzó la preparación de una reglamentación internacional para la represión y prevención del terrorismo internacional. Sin embargo, debido a las implicaciones políticas que influyen en la definición a efectos de aislar los actos susceptibles de represión y en el tratamiento de fondo de la problemática, no es fácil llegar a resultados aceptables. Lo vemos en las N.U., que han propugnado tener en cuenta las causas subyacentes, distinguirlo de la lucha de liberación nacional y conectar el análisis con actos de Estados imperialistas y colonialistas. Se ha diferenciado entre terrorismo de Derecho común, político y de Estado. Sin embargo, hay un consenso universal sobre su condena independientemente de quién, dónde y porqué. El consenso se refleja en resoluciones de la A.G. y el C.S. de las N.U. en las que instan a los Estados y organizaciones internacionales a reforzar la cooperación internacional con medidas en virtud del DI, las normas internacionales de derechos humanos, el DI de los refugiados y el humanitario. Desde la perspectiva jurídica, se entiende como delito de terrorismo: Acto o amenaza de violencia cometida por un individuo o un grupo contra personas, lugares… con la intención de dañar o matar y el objeto de forzar a un Estado a tomar medidas o a hacer concesiones. En el proyecto de Convenio se entiende que incurre en el delito quien cause muerte o lesiones corporales graves a otros, o daños graves a bienes, si el propósito es intimidar a la población u obligar a un gobierno u organización internacional a hacer o dejar de hacer algo. El desacuerdo está principalmente en los actos que deberían excluirse del Convenio en la medida que se rijan por otras normas de DI como el DI humanitario aplicable en conflictos armados. Encontramos logros regionales y universales. En el primer ámbito, destacamos el Convenio de Washington y la Convención interamericana de 2002. En el espacio europeo, destaca el Convenio europeo para la represión del terrorismo de y el Convenio europeo para la prevención del terrorismo. En el segundo ámbito, destaca el Convenio de Nueva York, los Convenios de Tokio, de la Haya, de Montreal, de Roma, de Viena… El objetivo de todos ellos es que los Estados incluyan el terrorismo como delito en sus legislaciones, lo penen y se comprometan a juzgar o a conceder la extradición además de cooperar en el plano legislativo y en el jurisdiccional como en los delicta iuris gentium. La acción de las N.U. tras el 11S debe entenderse en el mismo sentido. Las Resoluciones del C.S. 1368, 1373 y 1377 reafirman y refuerzan las obligaciones de los Estados en materia de cooperación en los ámbitos de prevención, control y represión. En la Resolución 1566, el C.S. insta a que los Estados cooperen plenamente en la lucha y especialmente, con aquellos en cuyo territorio o contra cuyos ciudadanos se cometan actos de terrorismo. También insta a prevenir dichos actos y si ocurren, a asegurarse de que sean sancionados con penas compatibles con su naturaleza. El C.S. usa una fórmula acumulativa de tipificación de los actos terroristas que sirve de umbral de seguridad para que sean solo los actos terroristas los que se identifiquen como tal.

3. LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL Y LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES (OI)

La cuestión de la responsabilidad de las OI se incluyó por la C.D.I. en el 2000 en su programa de trabajo. En 2002 se nombró a Gaja como Relator Especial y estableció un Grupo de Trabajo. En 2008 la Comisión aprobó con carácter provisional el texto que sigue las pautas del proyecto de art. sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos. En primer lugar, como causa de su responsabilidad internacional, se establece que todo hecho internacionalmente ilícito de una OI genera su responsabilidad internacional, precisando que el comportamiento de un órgano o agente de una OI en sus funciones se considerará como un hecho de la OI. El comportamiento que no sea atribuible a la OI se considerará como hecho de esa OI en el caso y en la medida que la misma reconozca y adopte como propio el comportamiento. Las pautas sobre la violación de una obligación internacional y las relativas a las circunstancias que excluyen la ilicitud, por reflejar claros paralelos entre las OI y los Estados, no se apartan del diseño general de la C.D.I. sobre la responsabilidad del Estado (no implica que las disposiciones se apliquen de la misma manera). En cuanto a la responsabilidad de un Estado en relación un con hecho de una OI, se establece que el Estado es responsable si ha aceptado dicha responsabilidad o ha inducido a confiar en su responsabilidad. Es decir, la responsabilidad del Estado tiene carácter subsidiario. En cuanto al contenido, los principios y las reglas, no se apartan sensiblemente de las del Estado salvo en algún aspecto: Un Estado no puede basarse en su Derecho interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones derivadas de su responsabilidad, y las OI pueden invocar sus reglas internas para no dar una reparación a sus miembros. En cuanto a los modos de hacer efectiva la responsabilidad, la C.D.I. sigue los criterios aplicables a los Estados, pero con ajustes en las condiciones de admisibilidad de la reclamación de un Estado o una OI lesionada contra la OI responsable y en los casos en los que una pluralidad de Estados u OI susciten cuestiones sobre la responsabilidad de esas entidades. Presupuesta la personalidad jurídico-internacional de una OI, resulta evidente la condición de titular de derechos y deberes internacionales, así como la capacidad de hacerlos valer, y cumplir o quebrantar los mismos. Las consecuencias de un hecho ilícito de una OI se reducen a la nulidad y a la responsabilidad. • •

Nulidad: Puede plantearse en relación a los actos normativos de las OI o a los actos operacionales en la medida de su dependencia a una acción normativa de base. Responsabilidad: Puede contraerse en diversos supuestos. Puede ser de Derecho interno o de DI. En relación a la segunda, Eagleton insitió en superar las dificultades procesales que surgen a la hora de ejercer el derecho de protección diplomática frente a una OI por la difícil aplicabilidad de la regla del agotamiento de recursos internos; propugnando la instauración de mecanismos de arbitraje ad hoc.

Supuestos en los que una OI puede incurrir en responsabilidad internacional: I.

Quebrantamiento de un tratado concluido con un Estado u otra OI: La C.D.I. insertó la regla básica pacta sunt servanda, y el principio según el cual una OI parte de un tratado no puede invocar reglas de la OI como justificación del incumplimiento del tratado a menos que el cumplimiento esté subordinado a las funciones y poderes de la OI. II. Aquellos que con ocasión de actividades operacionales, pueden atribuirse a una organización hechos dañosos cometidos por sus órganos o agentes y susceptibles de ser generadores de responsabilidad. Destaca el Acuerdo entre Bélgica y las N.U. por los daños sufridos en el Congo a raíz de las acciones de la O.N.U.C. En ciertos casos, en los acuerdos de actividades operacionales, se insertan cláusulas que transfieren al Estado la responsabilidad correspondiente. Como, por ejemplo, el Acuerdo entre las N.U. y Australia por Papúa. Estas cláusulas se refieren más bien a una responsabilidad de Derecho interno, y cuando tuvieran que ver con casos de responsabilidad internacional, sería una aplicación de responsabilidad indirecta o por casos ajenos. III. Casos en que una organización técnica o especializada realice actividades que puedan caer bajo el supuesto de responsabilidad por riesgo (experiencias nucleares de la O.C.D.E. por ejemplo). En algunos casos será responsabilidad de Derecho interno y otras internacional. Para evitar que los Estados se escudan en la personalidad independiente de la OI para eludir su responsabilidad, se estableció un sistema de semitransperencia al disponer que la OI y los Estados Partes serán mancomunada y solidariamente responsables. IV. El que puede surgir en el contexto de las relaciones jurídicas entre la OI y sus funcionarios y agentes. Si bien cabe englobarlo en el Derecho interno de un órgano internacional en cuanto Derecho sui generis, no dejan de ser relaciones regidas por reglas de DI susceptibles de imponer deberes por ser responsables de su incumplimiento. V. En Acuerdos que rigen las actividades de una OI en el territorio de un Estado, se pueden incluir cláusulas relativas a la exclusión de la responsabilidad internacional del Estado territorial por actos propios de la organización. Destaca el Acuerdo de Sede entre Austria y la Agencia Internacional de Energía Atómica. Como regla general, el comportamiento de un órgano de un Estado o de una OI a disposición de otra OI, se considerará un hecho de esta última OI si ejerce su control efectivo sobre ese comportamiento. Cuando sean actos de órganos puestos a disposición del Estado por una OI y que actúen sobre su territorio, no cabrá hablar de actos de la OI, sino del Estado. VI. Una OI puede devenir responsable por los actos de administración internacional de los territorios puestos bajo su directa gestión Vemos la capacidad de las OI para contraer obligaciones internacionales por cuyo incumplimiento pueden hacerse internacionalmente responsables.

4. OTROS SUPUESTOS

Los territorios no autónomos gozan en virtud de la Carta de una condición distinta y separada de la del territorio de los Estados que las administran. Como se reconoce la legitimidad de la lucha de los pueblos por su liberación y el carácter internacional de la misma, cabe predicar derechos y deberes internacionales y una eventual responsabilidad por el incumplimiento. Como ese tipo de lucha se canaliza a través de movimientos o frentes de liberación nacional, se habla de una responsabilidad internacional de estos por violaciones del Derecho humanitario aplicable en conflictos armados internacionales e incluso obligaciones internacionales distintas de las propias del Derecho de la guerra. Al descartar que los hechos de movimientos insurreccionales en general sean atribuibles al Estado, la C.D.I reconoció la capacidad de un ente de este tipo para cometer hechos internacionalmente ilícitos propios, y por lo tanto la posibilidad de observar un comportami...