Chapitre 2. L\'administration déconcentrée PDF

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L'administration déconcentrée...

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Chapitre 2 : L'administration déconcentrée La loi d'orientation du 06/02/1992 a renversé un principe hérité de la Révolution française et de la tradition centralisatrice. Selon ce principe, l'administration de l'état se fait principalement au niveau central et subsidiairement au niveau local, cad au niveau des services déconcentrés. La loi de 1992 a été complété par un décret du 01/07/1992 qui précise dans son art 1 que "la déconcentration est la règle générale des attributions et des moyens entre les différents échelons des administrations civiles de l'état". L'art 1-1 du même décret "sont confiés aux administrations centrales et aux services a compétences nationales les seules missions qui présentes un caractère national dont l'exécution, en vertu de la loi, ne peut être délégué a un échelon territorial". Cette réforme est une conséquence tardive mais nécessaire du mouvement de décentralisation initié par la loi du 02/03/1982. Dans le cadre de la décentralisation, les collectivités territoriales ont acquis une certaine autonomie par rapport a l'état. Dès lors, il est apparu nécessaire de placer face a ces collectivités des interlocuteurs de l'état qui puissent faire face a leurs demandes. La déconcentration peut s'apprécier de 2 points de vue différents : - Point de vue géographique ou structurel : la déconcentration aboutie a un territoire de l'état entre différents circonscriptions administratives. - Point de vue fonctionnel : la déconcentration confère un certain nombre de des autorités locales qui représentent l'état.

découpage du

pouvoirs

a

Section 1 : La déconcentration structurelle La loi du 06/02/1992 distingue 2 catégories de circonscriptions administratives déconcentrées : - Les circonscriptions ordinaires - Les circonscriptions dérogatoires

I.

Les circonscriptions ordinaires

Il se pose ici une difficulté. 2 des circonscriptions ordinaires déconcentrées de l'état coïncident avec le ressort géographique de collectivités territoriales cad d'institutions décentralisées. Sont concerné le département et la région (ex : le département est une collectivité territoriale cad une personne morale de droit public distincte de l'état représentée par les organes élus, le conseil départemental et son président. Mais le département est aussi une circonscription de l'administration de l'état représentée par le préfet et services préfectoraux). A l'opposé l'arrondissement est exclusivement une circonscription de l'administration déconcentrée de l'état.

A. Le département circonscription de l'administration déconcentrée de l'état L'institution du département remonte a la loi du 22/12/1789 et du 08/01/1790.Cette institution avait pour principal objet de mettre fin a la situation incohérente en terme d'organisation administrative de l'état sous l'ancien régime. L'idée c'est "que les départements ne sont que des sections d'un même tout", en d'autres termes, l'ensemble du territoire est découpé en départements et tous les départements sont soumis au même régime juridique.

Cette institution a survécu a tous les régimes politiques. Dans l'exposé des motifs de la loi du 05/07/1972 qui créée les régions, les départements sont qualifiés "d'éléments irremplaçables de notre organisation territoriale". La carte départementale a assez peu évolué, on est passé de 83 départements en 1790 a 100 départements aujourd'hui. Cette évolution est liée a 3 facteurs essentiels : - L'extension ou la réduction du territoire : en 1812 la France comptait 130 départements (ex : le département du Tibre dont le chef-lieu est Rome, département des Bouche de l'Elbe dont le chef-lieu était Hambourg, ou celui de Montserrat dont le chef-lieu était Barcelone). En revanche les départements d'Alsace et Moselle ont été céder a l'Allemagne après la défaite de 1870. - La prise en compte des spécificités locales qui a amené a la création des 2 départements corses en 1975 et a la création des DOM en 1946. - L'évolution démographique de Paris et de la région parisienne. Une loi du 10/07/1964 a divisé les 3 anciens départements parisiens en 7 nouveaux départements. La loi du 31/12/1975 transformé la ville de Paris en communes et en départements (question QCM partiel) Depuis quelques années l'institution du département est menacée par les gouvernements successifs qui veulent simplifier "le mille feuille administratif français". Dans son rapport de janvier 2008, la commission pour la libération de la croissance française (commission ATTALI) préconise la suppression des départements. Cette proposition n'a pas été mise en œuvre, cependant l'actuel PR envisage comme piste de réforme la suppression des départements dans les zones urbaines les plus peuplées. B. La région, circonscription de l'administration déconcentrée de l'état C'est une administration beaucoup plus récente que les départements. La république s'est méfié du régionalisme et dans certains cas des tendances autonomistes qui lui sont associées. La région trouve son origine moderne dans les politiques d'interventionnismes économiques de l'état qui se sont développées après la 1GM. L'idée est que les départements ne constituent pas un cadre approprié pour mettre en œuvre de façon efficace cette politique. Un arrêté du ministre de l'économie du 05/04/1919 institue des groupements économiques régionaux (régions clémentel). Ces groupements regroupent des chambres de commerce. La même idée se retrouve en 1938 avec les régions Gestin. Le régionalisme sera l'un des thèmes privilégiés par le régime de Vichy. A la libération en revanche, le régionalisme recule, il faut attendre un décret loi du 30/06/1955 pour voir instituer des régions de programme dans lesquelles était mis en œuvre des programmes de développement économique régionaux. Par la suite, un décret du 02/06/1960 substitue aux régions programmes les circonscriptions d'actions régionales. Une loi du 05/07/1972 crée les régions mais a l'époque, il s'agit exclusivement de circonscriptions administratives déconcentrées. Il faut attendre la loi du 06/01/1986 pour que les régions deviennent également des collectivités territoriales. Enfin, une loi du 16/01/2015 a réduit le nombre des régions en métropole qui sont passées de 22 a 13 en comptant la Corse.

C. L'arrondissement Comme le département, l'arrondissement est une création révolutionnaire qui apparait avec la loi du 28 pluviôse en 8 (1799). Il s'agit de la circonscription administrative la plus importante au sein du département. En général chaque département comporte 3 ou 4 arrondissements, on trouve a leur tête les sous-préfets. Sous la présidence Hollande, plusieurs dizaines d'arrondissements ont été supprimé principalement dans les départements ruraux. Il ne faut pas confondre l'arrondissement, circonscription déconcentrée avec les arrondissements de Paris, Lyon et Marseille qui sont des découpages spécifiques a l'administrations de ces collectivités territoriales.

II.

Les circonscriptions dérogatoires

La loi du 06/02/1992 a fait du département l'unité de base de l'organisation déconcentrée de l'état. Ainsi, les services de l'état sont normalement organisés au niveau local dans les départements. Toutefois, il existe également des circonscriptions déconcentrées interdépartementales et des circonscriptions déconcentrées infra-départementales.

A. Les circonscriptions administratives interdépartementales La plupart des ministères disposent en dehors de leur service déconcentrés départementaux des services déconcentrés interdépartementaux. On pourrait penser que l'échelon le plus approprié a l'organisation de ces services serait la région, toutefois, il existe aucune obligation dans ce sens, les ministères peuvent en effet s'organiser selon le cadre interdépartemental qui leur convient le mieux. 3 situations peuvent se présenter : - La coïncidence des ressorts des services déconcentrés interdépartementaux et les circonscriptions régionales (ex : les services déconcentrés départementaux du ministère des affaires sociales sont constituées au niveau de la région par des DRASS). - L'organisation des services interdépartementaux a un niveau intermédiaire entre la région et le département (ex : les services interdépartementaux déconcentrés du ministère de l'éducation nationale sont constitués par 30 académies). Depuis le 01/01/2017, ces académies sont aussi regroupées en 17 académies régionales ce qui a une conséquence de la réduction du nombre de régions. - L'organisation des services interdépartementaux au niveau suprarégional (ex : ministère de la défense plus précisément les services de la marine nationale : les services déconcentrés sont organisés en 3 régions maritimes dont les chefs-lieux sont Brest, Toulon et Cherbourt).

B. Les circonscriptions administratives infra-départementales La 1e de ces institutions comme le département et la région est a la fois une circonscription de l'administration déconcentrée de l'état et une collectivité territoriale. Il s'agit de la commune. La 2e institution constitue exclusivement le cadre de l'action déconcentrée de l'état, il s'agit du canton. 1. La commune, circonscription de l'administration déconcentrée de l'état

A la différence des départements ou les arrondissements, les communes ne sont pas une création révolutionnaire, elles sont apparues au cours des 12e et 13e s. A l'origine, il s'agit d'associations d'habitants, notamment de commerçants qui ont obtenus du roi un certain nombre de privilèges. A l'époque, le terme de commune coexiste avec d'autres expressions, notamment on parle de ville, bourg ou paroisse. C'est la loi du 14/12/1789 qui va généraliser l'emploi du terme commune. Il existe actuellement environ 35 000 communes et la majorité d'entre elles comptent moins de 5 000 habitants. Il n'existe pas de situation comparable dans les autres états de l'UE. L'émiettement communal est préjudiciable pour les petites communes qui ne disposent pas de moyens suffisants. La majorité du budget des communes ne résulte pas de recettes mais de dotations versées par l'état. Pour lutter contre l'émiettement communal, 2 solutions sont utilisées : - Le recourt a l'intercommunalité : les communes sont contraintes de transférer une part importante de leurs attributions a des établissements publics de coopération inter-communale (EPCI), cad par ordre de décroissement a des métropoles, a des communautés urbaines, communautés d'agglomérations ou a des communautés de communes. - La fusion de communes : des mécanismes existent depuis longtemps mais ils se sont avérés dans l'ensemble inefficaces. Le processus a été relancé par la loi du 16/12/2010 et surtout par une loi du 16/03/2015. Ces textes crées l'institution de la commune nouvelle. Ce mécanisme a plutôt bien fonctionné dès lors que les communes qui se sont engagées dans ce processus ont été exonérées de la baisse des dotations versées par l'état. Au total, au 01/01/2017, 542 communes nouvelles ont été créés, elles englobent 1830 anciennes communes et concernent environ 1 800 000 habitants. 2. Le canton Les cantons sont des subdivisions des arrondissements, ils ont été créés par la loi du 22/12/1789 et du 08/01/1790 qui a aussi créé les départements. Le nombre de canton est très variable d'un département a l'autre (ex : département du Nord divisé en 79 cantons et territoire de Belfort compte 15 cantons). Les cantons ont pour principale fonction de servir de circonscription électorale pour l'élection des conseillers départementaux.

Section 2 : La déconcentration fonctionnelle Sont visés ici, les services et les agents qui existent dans les différentes circonscriptions administratives déconcentrées de l'état.

I.

La déconcentration fonctionnelle au niveau départementale

L'outil principal de la déconcentration fonctionnelle est le préfet de département, en effet le préfet est le principal représentant de l'état dans le département. A titre secondaire, l'état est aussi représenté par les chefs de certains services déconcentrés départementaux.

A. Le préfet La fonction de préfet a été créé par la loi du 28 pluviôse en 8, cette institution a survécu a tous les régimes. Toutefois en 1948 et entre 1982 et 1988, la dénomination du préfet a été remplacée par celle de commissaire de la république. Les préfets bénéficient d'un statut très spécifique et de pouvoirs très étendus pour l'exercice desquels ils disposent de collaborateurs.

1. Le statut des préfets Les préfets font partis des fonctionnaires dont l'emploi est a la discrétion du gouvernement. L'art 13 alinéa 3 de la constitution se borne a préciser que leur nomination et leur cessation de fonction est prononcée par décret en conseil des ministres. Le statut des préfets est précisé par un décret du 29/07/1964. Ce texte précise que leur nomination est prononcée sur proposition du 1e ministre et du ministre de l'intérieur. Pour l'essentiel, les préfets sont issus de l'ENA, toutefois, un décret du 16/02/2009 a voulu élargir les possibilités de choix du gouvernement. Le but recherché est "de diversifier les origines et l'expérience professionnelle des membres du corps préfectoral". Ces postes de préfet peuvent être attribué a des fonctionnaires qui ne sont pas énarques. Les préfets ont peu de garantie de carrière, leur avancement est exclusivement au choix du gouvernement et leurs mutations sont également décidées de façon discrétionnaire par l'exécutif. À tout moment, le préfet peut être placé en disponibilité dans l'intérêt du service avec un traitement réduit (peut se faire virer n'importe quand). Dans cette hypothèse, s'il n'est pas réintégré en position d'activité, au bout de 5 ans, il est placé d'office en retraite. Les libertés publiques des préfets sont limitées. En effet, le statut des préfets déroge un certain nombre de libertés qui sont reconnues aux autres fonctionnaires par le statut général de la fonction publique. Ces limitations portent sur 3 points : - La liberté d'opinion : le dossier administratif du préfet mentionne ses opinions politiques, religieuses et philosophiques. Ceci s'explique par le fait qu'a la différence des autres fonctionnaires, le préfet n'est pas seulement l'agent de l'administration, il est surtout, le représentant du gouvernement et par conséquent il est tenu d'être loyal a son égard. - La liberté syndicale : les préfets n'ont pas le droit de se syndiquer, en revanche depuis 1917 il existe une association du corps préfectoral. - La liberté d'aller et de venir : le préfet doit obtenir l'autorisation du ministre de l'intérieur s'il souhaite quitter momentanément le département. 2. Les attributions des préfets L'art 72 alinéa 3 de la constitution précise que le préfet est le délégué du gouvernement dans les départements, il a "la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois". Cette tâche est donc lourde puisque le préfet est le représentant attitré de l'ensemble des ministres dans le département. Traditionnellement le préfet de département était le principal instrument de la déconcentration, toutefois, cette prépondérance s'est atténuée au fur et a mesure de l'importance grandissante acquise par la réalité. Cette évolution trouve son point culminant dans le décret du 16/02/2010 qui précise que le niveau régional est le niveau de droit commun du pilotage des politiques publiques. Le préfet est d'abord chargé d'une mission générale d'information du gouvernement sur la situation économique et sociale dans le département. Il exerce ensuite 3 taches essentielles. a. La direction des services déconcentrés des administrations civiles de l'état

Par exemple, sont concernées des directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS). A l'origine, les services déconcentrés départementaux étaient assez largement indépendants vis a vis des préfets. Toutefois a partir des années 1960, pour des raisons d'efficacité, le gouvernement a voulu confier aux préfets une mission de coordination de ses services au niveau du département. Le décret du 14/03/1964 précise ainsi que "les préfets sont les animateurs et les coordinateurs des services extérieurs civils de l'état au niveau du département". Ce mouvement s'est poursuivi avec un décret du 10/05/1982. Dans son article 1, ce texte précise que "sous l'autorité des ministres, les préfets dirigent les services déconcentrés dont les chefs relèvent de leur autorité directe". Dans le cadre de cette mission, le préfet dispose d'attributions importantes en particulier il est l'ordonnateur secondaire des services déconcentrés de l'état, ce qui veut dire qu'il est l'autorité compétente pour émettre des mandats de paiement concernant les dépenses de ses services. En outre, les services déconcentrés n'ont pas le droit de s'adresser directement a leur ministère de tutelle, en effet, toutes leurs demandes doivent transiter par les préfectures. A partir de 2007, la révision générale des politiques publiques a aboutie au regroupement de plusieurs services déconcentrés départementaux qui sont donc devenus des services interministériels placés sous l'autorité du préfet de département. Sont concernés 3 nouveaux services interministériels : - La direction départementale du territoire - La direction départementale de la cohésion sociale - La direction départementale de protection des popul ations EX : La nouvelle direction départementale des territoires résulte de la fusion des anciennes directions départementales de l'équipement, de l'agriculture. b. Les pouvoirs de police Les pouvoirs de police se répartissent en 2 branches : - La police judiciaire qui a un caractère répressif, - La police administrative qui a un caractère préventif et qui consiste a édicter des règlementations. La police administrative se décompose aussi en 2 éléments : - La police administrative générale dont l'objet est la préservation de l'ordre public. Le préfet est l'autorité de police administrative générale dans le département, il va prendre des arrêtés en vue de la préservation de l'ordre public, cad essentiellement en vue de protéger la sécurité publique, la tranquillité publique et la salubrité publique. Si dans une commune, un maire néglige de prendre des mesures nécessaires pour la préservation de l'ordre public, le préfet après mises en demeure préalable peut se substituer a lui. Le préfet est aussi détenteur de pouvoirs de police administratives spéciales, ce qui correspond a un pouvoir de règlementation dans des domaines précis dans un but qui n'est pas nécessairement celui de la préservation de l'ordre public. Ex : le préfet est titulaire de la police spéciale des gares et des

aéroports dont l'objet est la préservation de l'ordre public, ou le préfet est titulaire de la police spéciale de la chasse, l'objet de ce pouvoir de police consiste a assurer la préservation du gibier. c. Le contrôle des institutions décentralisées Ce pouvoir de contrôle découle directement de l'art 72 alinéa 3 de la constitution qui prévoit que le préfet "a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois". Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 02/03/1982 le préfet opère un contrôle des principaux actes des collectivités territoriales qui n'est plus qu'un simple contrôle de légalité. Si le préfet estime qu'un acte transmis est illégal, il ne peut plus l'annuler ou le réformer lui-même, il peut que l'attaquer devant le tribunal administratif compétent. 3. Les collaborateurs du préfet a. Les collaborateurs de préfet au sein de la préfecture On doit ici distinguer 2 organes : - Le secrétariat général de la préfecture : placé a la tête des différents services administratifs qui relèvent de la préfecture, - Le cabinet du préfet : le directeur du cabinet est le collaborateur le plus proche du préfet, il l'assiste notamment dans le règlement des dossiers les plus complexes et bénéficie en général d'une délégation signature de la part du préfet. Il existe au sein du cabinet un bureau en charge de l’organisation des visites et déplacements présidentiels et ministériels dans le département. b. Les collaborateurs du préfet au sein des services déconcentrés Il s'agit des chefs des différents services déconcentrés de l'état dans le département qui sont en principe soumis a ...