DAB2 - Travaux publics - Notes de cours 2 PDF

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Voici la deuxième partie du cours de droit administratif des biens dispensé en L3 droit par le professeur X. Braud....

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PARTIE 2: LES TRAVAUX PUBLICS Les spécificités, au sein même du droit administratif, du régime juridique des travaux publics, sont anciennes. La loi du 28 pluviôse an VIII sur les Conseils de préfecture (ancêtres des tribunaux administratifs) confiait à ceux-ci et non à l’Administration elle-même le soin de régler les litiges relatifs aux contrats et dommages de travaux publics. Il s’agissait, déjà, de définir ce que l’on appelle aujourd’hui un «! bloc de compétence! » au bénéfice de la juridiction administrative. Mais ceci sans définir ce que sont les travaux publics. Souvent, les règles de fond applicables à un domaine déterminé précèdent la définition des notions qui vont justifier l’application de ce régime juridique spécifique. Il est donc revenu à la jurisprudence elle-même de cerner la notion de travail public pour pouvoir lui appliquer ce régime spécifique, à commencer par la règle de compétence du juge administratif pour la résolution des litiges. Le Conseil d’Etat a très tôt, dès 1921, opéré une 1ère définition du travail public, qui a évolué depuis. Aujourd’hui, il n’existe toujours pas de définition textuelle. Il s’agit donc d’opérer une distinction entre les travaux qui s’intègrent dans la mission d’intérêt général de l’Administration, de ceux qui sont réalisés dans les mêmes conditions qu’une personne privée. Le critère organique ne sera pas suffisant pour effectuer cette distinction. On appelle habituellement le «!caractère attractif! » de la notion de travail public, autrement dit, une conception qui a pour effet d’élargir le champ d’application des règles spéciales et de la compétence du juge administratif. Ainsi, il suffit qu’un élément de travail public apparaisse dans une opération plus vaste, pour que l’ensemble de l’opération soit qualifié de travail public. Aussi, il y a une importance économique et budgétaire de la matière. Les travaux publics représentent chaque année des milliards d’euros de dépenses publiques. Ces enjeux financiers ne sont pas étrangers à la détermination de la compétence de la juridiction administrative, historiquement proche de l’Administration et protectrice des deniers publics.

CHAPITRE 1: Les notions de travail public et d’ouvrage public Traditionnellement, la notion de travail public n’était pas distinguée de celle d’ouvrage public. Un travail public était à la fois une activité et le résultat de cette activité. René Capitant, en 1929 évoquait la «!double notion de travail public!», à savoir d’une part l’activité de travaux publics, et d’autre part, la chose objet ou résultat de travaux publics. Aujourd’hui, il y a lieu de distinguer, puisque le régime juridique de l’ouvrage public ne se confond plus totalement avec le régime juridique des travaux publics. Certes, l’opération de travail public a en principe pour résultat un ouvrage public. Mais il y a une certaine tendance à l’autonomisation des 2 notions. Un ouvrage public peut ne pas être le résultat d’un travail public, et un travail public peut ne pas déboucher sur un ouvrage public. En raison de cette autonomisation progressive et tardive, une véritable définition jurisprudentielle de l’ouvrage public n’est intervenue qu’en 2010, soit 89 ans après celle du travail public.

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SECTION 1 : La définition du travail public Le travail public est le travail immobilier d’une personne publique réalisé dans un but d’utilité générale. Il y a une relative proximité avec la notion de service public, présence d’une personne publique et intérêt public. C’est le critère matériel essentiellement qui les distingue! : opération de travaux et non de service. Pour autant, un travail public ne se limite pas à «! un travail dont la cause est l’exécution d’un service public!». Le critère essentiel est le critère organique, l’intervention de la personne publique. Mais difficile à manier. Le critère matériel, quant à lui, ne présente pas autant de difficultés, mais mérite quelques explications et précisions. §1) L’intervention d’une personne publique L’idée générale est que les travaux des personnes publiques sont des travaux publics. Autrement dit, il s’agirait des travaux «! commandés! » par une personne publique. Ce critère a d’abord été formulé comme correspondant aux travaux réalisés pour le compte d’une personne publique. Mais cette délimitation s’est avérée trop étroite, et une seconde formulation du critère, alternative, a été retenue par le Conseil d’Etat. A. Des travaux (immobiliers) réalisés pour le compte d’une personne publique Un enfant s’amusant avec 2 camarades à se suspendre à un bénitier dans l’église de Monségur, en Gironde, provoqua sa chute, et fut sérieusement blessé à la jambe par un morceau de marbre. Les parents réclamèrent réparation devant le conseil de préfecture, et, sur appel de la commune, le Conseil d’Etat saisit l’occasion pour définir ce qu’est un travail public, dans le fameux arrêt Commune de Monségur du 10 juin 1921. La compétence du juge administratif ne pouvait en effet plus être retenue sur le fondement du service public depuis la loi de 1905 sur la séparation de l’Eglise et de l’Etat, mais les églises appartiennent aux communes et le Conseil d’Etat énonce alors de façon générale que! : «! les travaux exécutés dans une église pour le compte d’une personne publique, dans un but d’utilité générale, conservent le caractère de travaux publics!». Il confirme donc la compétence de la juridiction administrative sur le fondement du défaut d’entretien de l’église (mais rejette la réclamation au fond, implicitement pour faute de la victime). Les travaux publics doivent d’abord être des travaux réalisés pour le compte d’une personne publique. Il peut s’agir!:

- de travaux réalisés directement par la personne publique (pour son compte, ou pour l’exécution de sa mission de service public),

- mais le plus souvent, ces travaux sont réalisés par des entreprises privées à la demande de la personne publique, après passation d’un contrat (marché) entre la personne publique et l’entreprise privée. Toutes les personnes publiques peuvent (faire) réaliser des travaux publics! : l’Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics, même industriels et commerciaux. Par contre, les établissements publics industriels et commerciaux qui deviennent des sociétés, donc des personnes privées (France Télécom en 1996, EDF en 2004), voient leurs travaux réintégrer le régime du droit privé. Il y a là un certain recul de l’application du droit administratif, mais qui ne doit pas être surestimé, dès lors qu’il ne concerne qu’un petit nombre d’établissement publics nationaux.

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La notion de «! pour le compte! » est entendue assez largement par la jurisprudence. Les biens sur lesquels sont effectués les travaux doivent en principe appartenir à la personne publique (sur son domaine public ou privé), ou avoir vocation à lui appartenir dans le futur. Mais le juge administratif admet cependant quelques «!débordements!»!:

- Sont des travaux publics des travaux réalisés par un concessionnaire (par ex. d’autoroutes), personne privée sur des biens dits «! de retour! », c'est-à-dire qui ont vocation à redevenir propriété de la personne publique à l’expiration du contrat de concession. Pareil pour le promoteur qui effectue des travaux pour la réalisation d’un lotissement privé réalise, pour la voirie uniquement, des travaux publics, car cette voirie deviendra la propriété de la commune.

- Mais sont également des travaux publics les travaux simplement contrôlés ou ordonnés par une personne publique, qui peuvent être considérés comme réalisés pour son compte alors même qu’ils sont réalisés sur des immeubles privés. Il en va ainsi de travaux de débardage dans des forêts privées, mais réalisés sous le contrôle de l’ONF, dans le cadre d’un accord avec un syndicat de communes. Ou encore de travaux ordonnés par l’autorité administrative sur un terrain privé pour prévenir des éboulements. En sens inverse, ne sont pas des travaux publics ceux qui sont effectués!:

- par un particulier titulaire d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public et qui remet en état la chaussée après un branchement d’égout qui bénéficie à son immeuble. Bien qu’ayant lieu sur le domaine public, ces travaux sont considérés comme réalisés pour le compte du particulier (CE, 11 mai 1962, Dame Ymain).

- par une personne publique, la SNCF, pour le compte de particuliers (rétablissement de canaux d’irrigation à la suite de la construction de la ligne à grande vitesse méditerranée) ne peuvent toujours pas être qualifiés de travaux publics (T.C. 4 mars 2002 SCI du canal de béal c. SNCF), en l’absence d’utilité générale.

- par une personne privée pour un ouvrage destiné à être utilisé par une personne publique. Cette 1ère définition des travaux publics est déjà très extensive, puisqu’elle dépasse le périmètre!:

- du service public. L’arrêt Cne de Monségur est explicite sur la question. - des établissements publics administratifs, puisqu’elle s’applique aux EPIC, alors même que ceux-ci sont principalement régis par le droit privé.

- du domaine public. En ne vérifiant pas la domanialité publique et en se contentant de s’assurer d’une propriété publique, le Conseil d’Etat admet implicitement que des travaux publics puissent concerner le domaine privé, ce que confirmera le Tribunal des conflits en 1942 (TC 24 octo. 1942, Préfet des Bouches du Rhône). C’est le cas des travaux réalisés sur des chemins ruraux dans un but d’utilité générale (favoriser la circulation publique). Par contre, restent des travaux privés, des travaux de gestion du domaine privé forestier d’une personne publique, en l’absence de but d’intérêt général (TC 25 juin 1973, ONF c/ Béraud). B. Travaux réalisés pour le compte de pers. priv. mais par une pers. publique Malgré la conception extensive de «! pour le compte! d’une personne publique! », le Tribunal des conflits a ressenti le besoin d’élargir le champ d’application des travaux publics à certains travaux réalisés pour le compte de personnes privées, mais à la stricte condition qu’ils soient réalisés directement par la personne publique ET dans le cadre d’une mission de service public. Cette 2nde hypothèse ne se substitue pas à la 1ère, elle se contente de la compléter.

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Cet élargissement a été réalisé par un arrêt Effimief TC 28 mars 1955. Dans cette affaire, il s’agissait de qualifier des travaux de reconstruction des immeubles détruits par la guerre, après la libération. Ces travaux étaient assurés pour le compte de particuliers, mais par une «! association syndicale de reconstruction!» organe créé par la loi en 1948, et qualifié par celle-ci d’Etablissement public, donc de personne publique. Le Conseil d’Etat a immédiatement suivi cet élargissement de la notion de travail public, comme en témoigne l’arrêt Grimouard du 20 avril 1956. Dans cette affaire, l’Etat procédait à des opérations de reboisement sur des propriétés privées (dans le cadre du service public de valorisation de la forêt française) et ces travaux ont par conséquent le caractère de travaux publics. Autre illustration de cette 2nde définition des travaux publics!: les travaux effectués d’office sur les immeubles menaçant ruine ou insalubres appartenant à des particuliers (CE, 12 avril 1957, Mimouni). Là encore, il y a un certain élargissement de la notion de «!réalisé!par la personne publique!». Les travaux sont en principe réalisés en régie avec les moyens humains et matériels de la personne publique. Mais ils peuvent également être réalisés par un entrepreneur privé, à condition que celui-ci soit placé sous le contrôle étroit de la personne publique qui ait la maîtrise des travaux (maîtrise d’œuvre). Cet élargissement n’est toutefois pas sans limite!: un financement public ou une aide technique de la personne publique ne suffit pas. Enfin, malgré cette extension, le critère organique n’évite pas que des travaux de même nature puissent être tantôt qualifiés de travaux publics ou de travaux privés. C’est principalement le cas des travaux de construction de HLM. Si ceux-ci sont réalisés par un office public d’HLM (établissement public), ce seront des travaux publics. S’ils sont réalisés par une société coopérative d’HLM (personne privée), ce seront des travaux privés. §2) Un travail immobilier réalisé dans un but d’intérêt public Le critère organique étant présent, il ne suffit pourtant pas à qualifier les travaux en question de «! travaux publics! ». Encore faut-il que ces travaux revêtent une certaine ampleur, soient immobiliers et surtout soient réalisés dans un but d’intérêt public. Il s’agit d’examiner ici le critère matériel. A. Un travail matériel d’une certaine ampleur Le terme de travail comporte des acceptions assez variées, y compris le travail intellectuel. La jurisprudence ne s’est pas attardée sur une définition juridique du travail propre aux travaux publics. Il doit toutefois d’abord s’agir de travaux, au sens d’une opération matérielle (et non intellectuelle), des travaux physiques, le plus souvent de construction, d’extension, mais qui peuvent aussi être de démolition, d’entretien… S’agissant des opérations d’entretien, se pose la question de savoir jusqu’à quand il s’agit de «!travaux!», c'est-à-dire qu’en deçà d’une certaine ampleur, les travaux de «!petit entretien!» ne peuvent en aucun cas être qualifiés de travaux publics parce qu’ils ne peuvent tout simplement pas être qualifiés de travaux. Le niveau d’exigence n’est néanmoins pas très élevé. Ainsi des travaux de ravalement d’immeuble, de maintenance d’ascenseur, de réparation de chauffage d’une école sont qualifiés de travaux publics. DAB2 - Travaux publics

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De même s’agissant du ramassage des ordures ménagères, car rattachés à l’entretien de la voie publique. Mais le balayage d’un immeuble ou le nettoyage des vitres de celui-ci ne peuvent pas être qualifiés de «!travaux!» au sens de travaux publics. B. Un travail immobilier Cette condition essentielle n’est explicitement exigée par aucun des 2 arrêts fondateurs. Elle est pourtant régulièrement utilisée pour admettre ou exclure la qualification de travaux publics. La jurisprudence est donc sans ambiguïté sur la question. Des travaux qui n’ont pas lieu sur un immeuble, mais sur un bien mobilier (installation de gradins démontables) ne peuvent en aucun cas être qualifiés de travaux publics. C’est une notion qui ne pose pas de difficulté particulière au droit administratif. Elle est identique ici à celle retenue en droit civil (critère de fixité, d’ancrage au sol) par les articles 517 et s. Elle inclut les immeubles bâtis et non bâtis, les immeubles par nature et les immeubles par destination. Les immeubles non bâtis peuvent évidemment faire l’objet d’autres types de travaux que de travaux de construction. L’opération d’entretien et de surveillance d’arbres appartenant à une personne publique est une opération de travaux publics. Les immeubles par destination sont des accessoires de l’immeuble par nature. Ainsi, les travaux réalisés sur l’orgue de la cathédrale de Strasbourg, immeuble par destination, ou sur des chaudières installées dans les logements sociaux sont des travaux publics. C. Une finalité d’intérêt public La condition de l’intérêt public des travaux revêt une importance particulière. Cet intérêt public est exigé dans tous les cas, mais avec un degré variable selon que les travaux sont exécutés pour le compte d’une personne publique ou pour le compte de personnes privées. Intérêt public, intérêt général, utilité générale comme utilité publique sont des notions fonctionnelles indéfinissables, mais qui s’illustrent seulement au cas par cas. L’usage de l’expression «!utilité générale! » vise à distinguer la notion de travaux publics de celle de service public. Les travaux publics ne correspondent pas à un «!service public immobilier!», comme le défendait René Capitant. Le juge administratif est plus exigeant sur cet intérêt public lorsque les travaux sont réalisés pour des personnes privées (puisque les travaux réalisés pour des particuliers n’ont en principe pas pour vocation d’être qualifiés de travaux publics) et plus souple, lorsque ceux-ci sont réalisés pour une personne publique (il y a présomption d’intérêt public). Lorsque les travaux sont exécutés pour le compte de personnes publiques, le juge administratif n’exige pas que ceux-ci soient relatifs à l’exécution d’un service public. Ainsi, les travaux d’entretien d’une église sont-ils bien des travaux d’utilité générale (CE, 10 juin 1921, Commune de Monségur), alors même que le culte ne constitue plus un service public depuis la loi de séparation des Eglises et de l’Etat de 1905. Les travaux d’amélioration de logements effectués pour le compte d’offices publics d’HLM sont d’utilité générale, sans qu’il soit besoin de s’interroger sur le point de savoir s’ils sont ou non réalisés dans le cadre d’un service public (T.C. 24 novembre 1997, Sté de Castro). Lorsque les travaux sont exécutés pour le compte de personnes privées, le juge administratif exige donc que les travaux soient exécutés dans le cadre d’une mission de service public. Elle s’inscrit (Effimieff 1955) dans une époque où le service public effectue dans la jurisprudence un retour certain comme critère d’application du droit administratif.

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La définition du service public exige la poursuite d’un but d’intérêt général caractérisé, et un lien avec une personne publique. Elle est donc plus restrictive que la simple exigence d’utilité générale de l’hypothèse Commune de Monségur. Ainsi des travaux de reconstructions de propriétés privées détruites par la guerre, des travaux de reboisement s’intègrent dans le cadre de véritables services publics (T.C. 28 mars 1955, Effimief // CE, 20 avril 1956, Ministre de l’agriculture contre Grimouard). Dans la très grande majorité des cas, la qualification de travaux publics est admise dans cette hypothèse en présence d’un service public administratif, ce qui renforce le niveau d’exigence d’intérêt général. Certes, les services publics industriels et commerciaux ne sont pas exclus, mais les applications jurisprudentielles sont peu nombreuses. La notion de service public, même administratif, reste toutefois peu contraignante. Ainsi, des travaux de construction d’un bâtiment par une commune pour le compte d’un industriel relèvent de la «!mission de service public du développement économique et de l’emploi!» (TC 17 novembre 2003, Préfet du Nord). Au surplus, on peut se demander si cette condition est toujours exigée, depuis qu’un arrêt (mais pour l’instant unique), fait référence à un simple but d’intérêt général pour qualifier des travaux d’aménagement d’un chemin privé de travaux publics (CE 16 mai 2012, Verrier). Le but d’utilité générale n’est toutefois pas sans limite. Ainsi, des travaux qui ne sont réalisés, pour le compte d’une personne publique, que dans un but financier ou patrimonial ne sont pas des travaux publics, faute d’utilité générale. Les travaux de coupes de bois, de création ou d’entretien de routes forestières, dont la seule finalité est l’évacuation du bois dans le cadre de l’exploitation forestière ne sont donc pas des travaux publics (T.C. 10 juin 1963, Sté Lombardi // T.C. 25 juin 1973, ONF c/ Béraud).

SECTION 2 : La notion d’ouvrage public L’ouvrage public a été initialement considéré comme le résultat d’un travail public. Cela reste aujourd’hui vrai dans la plupart des cas. Toutefois, la notion d’ouvrage public excède parfois celle de résultat d’un travail public, comme il peut aussi y avoir travaux publics sans création d’ouvrage public. §1) La définition de l’ouvrage public!: proximité avec le résultat de travaux publics La notion d’ouvrage public permet essentiellement de prolonger le régime spécifique des travaux publics, en matière de responsabilité, postérieurement à la phase de travaux, au résultat de ceux-ci, l’ouvrage public. La réparation du dommage causé non plus par des travaux publics eux-mêmes, mais par la seule présence de l’ouvrage, est alors possible dans le cadre du régime spécifique de responsabilité (dommages dits permanents de travaux publics). L’ouvrage public est...