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UAB – Facultat de Dret DRET CONSTITUCIONAL I (C1, S2)

2013/2014 Apunts classe 11/02/14

1.

EL ORDENAMIENTO JURÍDICO 1. El ordenamiento jurídico como estructura y la Constitución. Distinción entre norma y acto normativo

Constitución: norma en la que se regulan los poderes del estado, se regulan y recogen los derechos y deberes de los ciudadanos, se establecen los criterios de validez de las normas. Además, en el texto se recogen los distintos tipos de instrumentos jurídicos que se pueden utilizar en el ordenamiento que preside, por ello, se dice que la constitución, a parte de ser una norma en si misma, es también la norma de las normas del ordenamiento. Es la norma que establece cuales son las fuentes de Derecho. Cuando no existe una Constitución (España, 1939-1978), las fuentes del Derecho tienen que establecerse en otras vías. En la época franquista se tomaron las Fuentes establecidas en el Código Civil. Se da una primacía de la ley (la ley lo puede todo). Frente a esto, la CE78 establece un sistema de fuentes en el que, por una parte, recoge algunos principios clásicos y, por otra, introduce algunas innovaciones con respecto a lo que era la estructura más tradicional del ordenamiento. Como principio clásico, reconoce que el Parlamento tiene la potestad primaria de dictar los actos normativos más importantes y el Gobierno una potestad normativa deriva. Introduce también novedades: crea una nueva categoría normativa, la Ley Orgánica; reconoce, expresamente, la posibilidad de que el Estado firme tratados internacionales y que las disposiciones de esos tratados entren a formar parte del ordenamiento jurídico nacional; y, además, crea un sistema territorial complejo y mal definido en el que hay distintos núcleos con potestad normativa, que podrán dictar normas del mismo rango que las del Estado y la de los otros entres, pero limitadas por su territorio y por sus características. A principios del siglo XX, Kelsen defiende el sistema jurídico como una pirámide (positivismo estricto). La noción de la pirámide para definir el sistema jurídico actual está desfasada. No explica el ordenamiento actual porque la pirámide del ordenamiento se basa básicamente en la aplicación de una relación jerárquica entre las fuentes, cuando en la actualidad, las relaciones entre los actos normativos es más variada y compleja que la simple jerarquía. Lo que sí que sirve de la noción clásica positivista del ordenamiento es un clasificación como sistema, como conjunto. Sus elementos necesariamente están vinculados los unos a los otros, existe algún tipo de relación entre todos los elementos de un sistema. Primera característica de un ordenamiento jurídico: conjunto sistematizado, relacionado de elementos. A partir de ahí, la noción clásica define el ordenamiento jurídico como el conjunto de las normas vigentes en un lugar y en un momento determinado. Es decir, aquellas disposiciones del derecho que son de aplicación aquí y ahora. Esta noción se caracteriza por tres principios: unidad, plenitud y coherencia. •

Unidad: las disposiciones jurídicas que conforman un ordenamiento necesariamente se integran todas en un único conjunto. Ese conjunto de normas aplicables en un lugar, en un momento, es necesariamente uno solo. El principio de unidad ha quebrado en los sistemas jurídicos modernos. No hay un sistema unitario porque las 1

normas vigentes en un momento y lugar determinado no corresponden a un sistema único (UE, Estado, Autonomía, Localidad, Universidad). •

Plenitud: un ordenamiento contiene disposiciones para regular todo lo que se acontece en la sociedad. En el caso de que algo no esté regulado expresamente por el Derecho (bien porque sea un fenómeno nuevo o por descuido, laguna jurídica) el propio ordenamiento contiene organismos para asignar a esos fenómenos una norma.

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Coherencia: dentro de un ordenamiento jurídico no existen o no pueden existir contradicciones entre las distintas disposiciones. En caso de que pudiera aparecer una contradicción entre dos disposiciones, el propio ordenamiento jurídico contiene mecanismos para solucionarlas de manera que se pueda determinar con exactitud la norma aplicable.

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Extra: principio de economía jurídica. Cada elemento de la realidad debe ser regulado en la medida de lo posible por el menor número jurídicas. Se pretende evitar crear un sistema lleno de normas particulares.

En el momento en que introducimos la variante territorial en el ordenamiento, el principio de unidad desaparece y el principio de coherencia y el de plenitud se debilitan, ya que existen varios entes capacitados para producir normas. La idea de ordenamiento se debilita. Un ordenamiento centralizado siempre va a ser más pleno y coherente que el descentralizado. Otro problema de la definición clásica es que sólo se refiere a las normas, y un ordenamiento jurídico no está compuesto estrictamente por normas, sino también por actos normativos. La norma jurídica es el mandato concreto, la regulación específica de un aspecto, mientras que el acto normativo es el acto jurídico que implica o manifiesta la declaración de voluntad del órgano o autoridad habilitados para ello de introducir una norma jurídica en el ordenamiento. El acto normativo es el instrumento formal que permite que las normas jurídicas, que los mandatos concretos, se integren en el ordenamiento. En los inicios del constitucionalismo, esta distinción podía no tener sentido (la regulación completa de una materia empezaba y terminaba en la ley), pero hoy en día la regulación de la materia se divide (ley, principios constitucionales, reglamentos, etc.). Acto normativo: elemento mediante el cual el Estado introduce mandatos concretos (ej. ley). El contenido del acto normativo es la norma (el mandato específico sobre una cuestión). La norma se establece dentro de un acto normativo 1. 2. Relaciones entre actos normativos y relaciones entre normas. Criterios de relación entre normas Los criterios de relación se establecen con una finalidad muy concreta: la seguridad jurídica. Todo aquel que tenga que aplicar una norma tiene que saber exactamente qué derecho, que norma, tiene que utilizar. Dada la multiplicidad de normas, se precisan estos criterios de relación. La Constitución dice cuáles son los actos jurídicos pero escasamente establece criterios de relación. En cuando a los criterios de relación de los actos normativos, nos basamos en la validez y la vigencia.

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Validez: decimos que un acto normativo es válido cuando ha sido elaborado siguiendo los criterios formales establecidos para ello. Se han seguido las pautas necesarias para su elaboración. No tiene nada que ver con su

1 Una botella sería el acto normativo, mientras que el agua sería la norma.

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contenido. La validez se da con el cumplimiento de los criterios: jerarquía y competencia. Un acto normativo válido es aquel que cumple con los principios de jerarquía y competencia. Por otro lado, la vigencia viene a decir cuándo un acto normativo es aplicable. Nos dice si un acto normativo puede ser utilizado en el momento en el que queremos hacerlo. Para determinar la vigencia, el principio que se utiliza es el principio de sucesión temporal, que nos permite afirmar si un acto normativo forma parte o no del ordenamiento cuando pretendemos usarlo. En primer lugar, es necesario determinar la validez de los actos normativos. Una vez son válidos, hay que analizar la vigencia.

◦ Principio de jerarquía: los actos normativos están ordenados en una escala de categorías, de manera que podremos afirmar que actos normativos superiores e inferiores con respecto a otros, de manera que aquellos que sean superiores imponen, de manera absoluta, su contenido sobre los que están por debajo. Es decir, mandan de manera absoluta sobre ellos. En la CE78, el principio de jerarquía se deduce a partir del art. 9.1 CE, dónde se dice que los poderes públicos están sometidos a la Constitución y al resto del ordenamiento, lo cual da a entender que la Constitución es el acto normativo que se sitúa en la cúspide del ordenamiento y a partir del cual se organizan todos los demás. Consecuencias del principio de jerarquía:

▪ Un acto normativo puede modificar o expulsar a todos aquellos actos normativos que estén en el mismo nivel o en un nivel inferior. A esto se le conoce como capacidad de innovación activa. ▪ Ese mismo acto normativo no puede ser modificado por un acto normativo inferior. Sólo puede ser modificado por un acto de mismo rango o de rango superior. Capacidad de resistencia pasiva. ▪ El contenido de un determinado acto normativo no puede oponerse al contenido de un acto normativo superior (y no igual), y si se opone, ese acto normativo inferior estará viciado de invalidez. Lo que ocurre es que la invalidez, en el sistema de fuentes, no es automática, sino que tiene que ser constatada por alguien. El órgano que tiene encargada de comprobar la validez de los actos normativos es el Tribunal Constitucional, que puede expulsarlo del ordenamiento. Los jueces tienen la posibilidad de inaplicar (y no anular) aquellos reglamentos que entiendan que contradicen una norma superior. ◦ Principio de competencia: permite contrastar los distintos actos normativos de manera directa con la Constitución (en el principio de jerarquía sólo se puede comparar el acto normativo con el inmediatamente superior), porque las reglas de competencia, normalmente, vienen dadas en las constituciones. Permite contrastar la validez de las normas secundarias y primarias. Los actos normativos tienen que cumplir tres criterios: ▪ Ser dictados por el órgano que tiene atribuida la potestad para ello (que vendrá en la Constitución). ▪ La elaboración de ese acto dentro de ese órgano tiene que seguir el procedimiento establecido para ello. ▪ El acto normativo escogido para regular una materia concreta, para introducir normas sobre una materia concreta, tiene que ser el instrumento idóneo, adecuado, en función del contenido (p.e. derechos fundamentales por LO y no por Ley Ordinaria, ya que no es un acto normativo destinado a ese fin). Para que un acto normativo se puede considerar válido tiene que respetar al mismo tiempo el principio de jerarquía y el principio de competencia. Únicamente en los casos en los que sea jerárquicamente y 3

competencialmente correcto, podremos hablar de una norma válida. Desde el momento en el que falle uno de los elementos, la norma podrá ser anulada por el TC. •

Vigencia: la validez necesariamente se complementa por la vigencia, ya que pueden existir dos actos normativos completamente válidos sobre un mismo aspecto, que contengan normas contradictorias. Se determina la vigencia mediante el principio de sucesión temporal (regulado en el Cc). Este principio es en si mismo forma parte del ejercicio de la potestad legislativa. La capacidad para dictar leyes implica la capacidad de legislar sobre lo ya legislado (cambiar lo legislado). Sólo se puede dar si se establece algún tipo de mecanismo mediante el cual una ley valida sustituya una anterior valida. El principio de sucesión temporal significa que el acto normativo posterior va a primar sobre el acto normativo anterior (la ley posterior deroga a la ley anterior). Ahora bien, para que podamos hablar de sucesión temporal, tienen que ser actos normativos validos y con un mismo nivel jerárquico o con un acto normativo posterior superior (mismo nivel o la posterior ser superior). La derogación o modificación puede darse de manera expresa o de manera tácita: ◦ De manera expresa: forma habitual y más deseable. Una ley, al final de su articulado, establece una lista de normas que dejan de tener vigencia en el momento en que se aprueba la norma (son anuladas y expulsadas del ordenamiento aunque sean formalmente válidas). Cuando se da la modificación, se menciona expresamente qué artículos o apartados son modificados. ◦ De manera tácita: de facto, una ley modifica o crea el régimen jurídico de una materia pero no se deroga ni modifica la ley anterior aunque ambas sean válidas e incompatibles. El operador jurídico tiene dos actos normativos válidos sin regla en ninguno de los dos para compatibilizarlos. Se aplica el de fecha posterior. Determinados actos normativos están conectados, a efectos de sucesión, siempre y cuando respeten los contenidos. Una ley puede ser modificada por un Decreto-Ley del Gobierno. Son actos normativos distintos pero el Decreto-Ley puede modificar a la Ley dado que se les atribuye el mismo rango. Lo correcto es afirmar que un acto normativo puede ser derogado o modificado por otro que este en el mismo rango (no sólo tiene que ser el mismo acto; p.e. Ley, Decreto-Ley, Decreto Legislativo). 17/02/14

Aún dentro de la relación entre normas, hay que hablar del principio de especialidad: en caso de contar con una norma específica para un caso concreto esa norma específica se aplicará frente a cualquier otro mandato general que también pudiera aplicarse al caso. El mero hecho de que exista una norma especial ya viene a decir que la norma especial y la general. 3. Relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómico Todo lo dicho es válido en el caso de un sistema normativo unitario, donde existe un único sistema de producción de normas. No obstante, si nos encontramos en un sistema como el presente en España, existen diversos sistemas legitimados para crear normas en un territorio en un mismo momento, con sus debidas competencias. Hay que analizar, por ello, como se relacionan, dado que pueden plantearse dudas respecto la aplicación de los actos normativos y las normas. Se deben establecer técnicas de relación de los distintos ordenamientos y subordenamientos. Dos tipos de relaciones: 4

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Relación del poder autonómico con el poder estatal.

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Relación entre poderes autonómicos. En este caso, rige el principio básico de la exclusión mutua. En principio, los poderes autonómicos son estancos entre si, ya que con independencia de que los dos puedan regular una misma materia (p.e. sanidad), lo cierto es que en condiciones normales la aplicabilidad de cada uno está limitada a su respectivo territorio. Por lo cual, en principio no debería existir ningún tipo de conflicto. Por ello existe, en principio, indiferencia. La posibilidad de conflicto es residual pero en algunos casos se da. 3.1. Relación del poder autonómico con el poder estatal

En este campo existen, a grandes rasgos, dos posibilidades, que van a depender realmente del tipo de competencia del que se trate, es decir, de cómo esté atribuida la capacidad sobre la materia de la que estemos hablando. Hay que partir de la premisa de que no existe ningún tipo de relación jerárquica entre los actos normativos a nivel estatal y autonómico. El primero de estos criterios es el criterio de separación, separación que se va a aplicar únicamente en aquellos casos en los que estemos hablando de una competencia exclusiva de alguno de los entes territoriales. Una competencia exclusiva se da cuando uno de los entes territoriales tiene plena capacidad para legislar y ejecutar lo legislado sobre una materia concreta. Esta capacidad exclusiva de gestión implica que el otro ente territorial (que no tiene atribuida la competencia) no va a poder intervenir de ninguna manera en lo que el primero haga, por ello hablamos de separación. El hecho de que la configuración del sistema jurídico político en la Constitución reconozca autonomía política (no solamente de gestión) a las CCAA implica que estas tienen capacidad para gestionar sus propios intereses y articular su propio ordenamiento de manera separada (pero no aislada) del ordenamiento estatal y del resto de ordenamientos autonómicos, y para ello necesariamente tiene que contar con un sistema de producción normativa propio, que funcionará en paralelo y de manera simultanea al sistema de producción normativa estatal y al de las restantes CCAA, y todos ellos (todos los sistemas normativos como sistemas) lo único que tienen en común formalmente es la subordinación a la Constitución como norma principal de todo el ordenamiento. Esto es porque la máxima norma de las CCAA (Estatutos), a la que están subordinadas las mismas, son LO y tienen que acordarse con la CE. En casos de competencias exclusivas, cada uno de los sistemas actúa libremente sin interferencia entre ellos. Cada acto normativo de cada subsistema autonómico en una materia concreta permanece separado del acto homólogo del resto de CCAA. El segundo criterio de relación es el criterio de cooperación, que es de aplicación únicamente en el caso de competencias compartidas o competencias concurrentes, es decir, aquellas en las que tanto el Estado como las CCAA van a intervenir para conformar la regulación de una materia o bien para regular y ejecutar esa materia. Hay materias en las que el Estado dicta las pautas generales y las CCAA desarrollan, casos en las que el Estado elabora la norma y las CCAA ejecutan, etc. Los dos entes intervienen de manera conjunta y cooperando, de modo que el resulta final de la interacción sea una regulación coherente de la materia, porque cuando se trata de competencias compartidas o concurrentes no existe relación jerárquica entre los actos normativos estatales y autonómicos. Lo que va a haber es 5

una determinación de qué es lo que va a tener que hacer cada uno. No se puede afirmar que la norma estatal vaya a ser jerárquicamente superior a la autonómica. Estos dos principios que rigen la relación Estado-CCAA están matizados, a su vez, por dos principios con carácter instrumental (auxiliar) (art. 149.3 CE) , que son los principios de prevalencia y supletoriedad. El principio de prevalencia (art. 149.3 CE) dice que en caso de conflicto las normas estatales prevalecerán a las normas de las CCAA en todo aquello que no esté atribuido en exclusiva a éstas últimas. El principio de prevalencia no es un sistema de atribución competencial (por ello no hay jerarquía), sino que es una regla auxiliar de aplicación muy puntual y limita que se utiliza para resolver conflictos jurídicos, llamados conflictos internormativos. Un conflicto internormativo se da cunado tanto el Estado como la CCAA tienen atribuida plena competencia sobre una determinada materia y sobre un mismo territorio, los dos ejercen esa competencia (es decir, regulan esa materia), por lo que ambas regulaciones son perfectamente válidas. En ese caso, y exclusivamente, es cuando se va a aplicar el principio de prevalencia. Estos conflictos intermativos son muy limitados, se pueden para únicamente en los casos en los que los dos entes territoriales tienen competencia plena o bien en caso de que la legislación autonómica de desarrollo sea anterior a que el Estado dicte las pautas generales (se desarrolla la ley antes de que el Estado dicte las pautas generales). Fuera de estos dos casos no puede existir situación en que los dos ordenamientos puedan legislar sobre una misma materia y en un mismo lugar. El segundo principio instrumental es el principio de supletoriedad, que establece que el Derecho estatal será en todo caso supletorio del Derecho autonómico. Lo que pretende garantizar este principio es que siempre habrá una norma aplicable en caso que sea necesario. Se orienta a garantizar la plenitud del ordenamiento. Hay que tener en cuenta para comprender este principio la situación de partida del ordenamiento: en principio las CCAA se incluían dentro de un sistema abierto (podían elegir qué competencias tomaban y hasta que punto las desarrollaban). No obstante, a la práctica todas la CCAA han tomado todas las competencias, por ello este principio es muy residual. Si en algún momento en alguna CCAA quedara alguna cuestión por regular de manera completa, entonces en este caso y aplicando este principio se tendría que utilizar el Derecho estatal hasta que el Derecho autonómico supliera las lagunas con sus propios medios. Se planteó el problema de que el Estado debía regular todo por si era necesario alguna vez por alguna CCAA, es decir, con carácter supletorio aunque no sea de su competencia. El TC entendió que esto no era legítimo. 17/02/14

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CONSTITUCIÓN COMO ACTO N...