Droit administratif des biens Deuxième partie PDF

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Droit administratif des biens. Constituer de l'introduction et du début du cours . Le droit administratif des biens c'est une disciplines d'ordre public...

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DEUXIEME PARTIE. Les Travaux publics. Il faut être conscient de l’importance économique et budgétaire de la matière. Les travaux publics représentent chaque année des milliards d’euros de dépenses publiques de la part de l’Etat, mais surtout des collectivités locales : pensez aux travaux sur le million de km de routes départementales et communales. Ces enjeux financiers ne sont pas étrangers à la détermination de la compétence de la juridiction administrative, historiquement proche de l’Administration et protectrice des deniers publics. Les spécificités, au sein même du droit administratif, du régime juridique des travaux publics, sont anciennes. La loi du 28 pluviose an VIII sur les Conseils de préfecture (ancêtres des tribunaux administratifs) confiait à ceux-ci et non à l’Administration elle-même le soin de régler les litiges relatifs aux contrats et dommages de travaux publics. Il s’agissait, déjà, de définir ce que l’on appelle aujourd’hui un « bloc de compétence » au bénéfice de -ce qui n’est pas encore- la juridiction administrative. Mais ceci sans définir ce que sont les travaux publics. Comme souvent en droit administratif, les règles de fond applicables à un domaine déterminé précèdent la définition des notions qui vont justifier l’application de ce régime juridique spécifique. Il est donc revenu à la jurisprudence elle-même de cerner la notion de travail public pour pouvoir lui appliquer ce régime spécifique, à commencer par la règle de compétence du juge administratif pour la résolution des litiges. Relevons dès à présent que le Conseil d’Etat a très tôt, dès 1921, opéré une première définition du travail public, comme on le verra dans un instant, mais celle-ci a évolué depuis. On en reste aujourd’hui à une approche purement jurisprudentielle de la notion de travail public. Il n’existe toujours pas de définition textuelle. Nous abordons là la partie la moins textualisée et la moins codifiée du droit administratif des biens. Il s’agit donc d’opérer une distinction entre les travaux qui s’intègrent dans la mission d’intérêt général de l’Administration, de ceux qui sont réalisés dans les mêmes conditions qu’une personne privée. On voit dès à présent que le critère organique ne sera pas suffisant pour effectuer cette distinction. On relèvera dès maintenant ce que l’on appelle habituellement le « caractère attractif » de la notion de travail public, autrement dit, une conception très extensive de celle-ci, qui a pour effet d’élargir le champ d’application des règles spéciales et de la compétence du juge administratif. Ainsi, il suffit qu’un élément de travail public apparaisse dans une opération plus vaste, pour que l’ensemble de l’opération soit qualifiée de travail public. Voici encore une illustration de l’expansion -trop souvent oubliée- du champ du droit administratif.

Chapitre 1 : 67

Les notions de travail public et d’ouvrage public.

Traditionnellement, la notion de travail public n’était pas distinguée de celle d’ouvrage public. Un travail public était à la fois une activité et le résultat de cette activité. René Capitant, en 1929 évoquait la « double notion de travail public », à savoir d’une part l’activité de travaux publics, et d’autre part, la chose objet ou résultat de travaux publics. Aujourd’hui, il y a lieu de distinguer, puisque le régime juridique de l’ouvrage public ne se confond plus totalement avec le régime juridique des travaux publics. Certes, l’opération de travail public a en principe pour résultat un ouvrage public. Il faut absolument retenir ce lien simple, et le plus souvent exact, entre travail public et ouvrage public. Mais il est vrai que l’on a pu observer une certaine tendance à l’autonomisation des deux notions. Un ouvrage public peut ne pas être le résultat d’un travail public, et un travail public peut ne pas déboucher sur un ouvrage public. C’est la raison pour laquelle il convient de distinguer la définition des deux notions. En raison de cette autonomisation progressive et relativement tardive, une véritable définition jurisprudentielle de l’ouvrage public n’est intervenue qu’en 2010, soit 89 ans après celle du travail public. Section1- La définition du travail public. Pour donner une première définition aussi simple et juste que possible, on peut dire que le travail public est le travail immobilier d’une personne publique réalisé dans un but d’utilité générale. On observera d’abord la relative proximité avec la notion de service public, présence d’une personne publique et intérêt public. C’est le critère matériel essentiellement qui les distingue : opération de travaux et non de service. Pour autant, un travail public ne se limite pas à « un travail dont la cause est l’exécution d’un service public1 ». Le critère essentiel est le critère organique, l’intervention de la personne publique. Mais c’est aussi le plus délicat à manier. Le critère matériel, quant à lui, ne présente pas autant de difficultés, mais mérite néanmoins quelques explications et précisions. §1- L’intervention d’une personne publique. L’idée générale aisément compréhensible, mais plus difficile à formuler précisément, est que les travaux des personnes publiques sont des travaux publics. Autrement dit, il s’agirait des travaux « commandés » par une personne publique. Ce critère a d’abord été formulé comme correspondant aux travaux réalisés pour le compte d’une personne publique. Mais cette délimitation s’est avérée trop étroite, et une seconde formulation du critère, alternative, a été retenue par le Conseil d’Etat. A-Des travaux (immobiliers) réalisés (ou non) pour le compte d’une personne publique. 1

Définition envisagée par le commissaire du gouvernement Corneille dans ses conclusions sur CE 7 avril 1916 Astruc.

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Un enfant s’amusant avec deux camarades à se suspendre à un bénitier dans l’église de Monségur, en Gironde, provoqua sa chute, et fut sérieusement blessé à la jambe par un morceau de marbre. Les parents réclamèrent réparation devant le conseil de préfecture, et, sur appel de la commune, le Conseil d’Etat saisit l’occasion pour définir ce qu’est un travail public, dans le fameux arrêt Commune de Monségur du 10 juin 19212 (GAJA) La compétence du juge administratif ne pouvait en effet plus être retenue sur le fondement du service public depuis la loi de 1905 sur la séparation de l’Eglise et de l’Etat, mais les églises appartiennent aux communes et le Conseil d’Etat énonce alors de façon générale que : « les travaux exécutés dans une église pour le compte d’une personne publique, dans un but d’utilité générale, conservent le caractère de travaux publics » et confirme donc la compétence de la juridiction administrative sur le fondement du défaut d’entretien de l’église (mais rejette la réclamation au fond, implicitement pour faute de la victime). Les travaux publics doivent d’abord être des travaux réalisés pour le compte d’une personne publique. Il peut s’agir -> de travaux réalisés directement par la personne publique en régie (pour son compte, ou à tout le moins pour l’exécution de sa mission de service public), -> mais le plus souvent, ces travaux sont réalisés par des entreprises privées à la demande de la personne publique, après passation d’un contrat (marché) entre la personne publique et l’entreprise privée. Toutes les personnes publiques peuvent (faire) réaliser des travaux publics : l’Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics, même industriels et commerciaux. Par contre, les établissements publics industriels et commerciaux qui deviennent des sociétés, donc des personnes privées (ex : France Télécom en 1996, EDF en 2004), voient leurs travaux réintégrer le régime du droit privé. Il y a là, c’est vrai, un certain recul de l’application du droit administratif, mais qui ne doit pas être surestimé, dès lors qu’il ne concerne qu’un petit nombre d’établissement publics nationaux. La notion de « pour le compte » est entendue assez largement par la jurisprudence. Les biens sur lesquels sont effectués les travaux doivent en principe appartenir à la personne publique (sur son domaine public ou privé, cela est indifférent), ou avoir vocation à lui appartenir dans le futur. Sont ainsi des travaux publics, -des travaux réalisés par un concessionnaire (par ex. d’autoroutes), personne privée sur des biens dits « de retour », c'est-à-dire qui ont vocation à redevenir propriété de la personne publique à l’expiration du contrat de concession. -Les travaux de réaménagement du Bd Gallieni à Villeneuve-la-Garenne sont réalisés sous la maitrise d’ouvrage (sic) de la SEM 92, qui est une personne privée, donc, apparemment pour son compte, mais dans la mesure ou le boulevard appartient à la ville, ces travaux sont 2

C.E. 10 juin 1921 Cne de Monségur aux GAJA.

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réalisés pour le compte de la ville et non de la SEM Maître d’ouvrage et sont donc des travaux publics3. -les travaux effectués par un promoteur immobilier sur une propriété privée pour la réalisation d’un lotissement privé réalise, en ce qui concerne la voirie uniquement, des travaux publics, car cette voirie deviendra la propriété de la commune4. (à comparer avec domaine public par anticipation). Mais sont également des travaux publics les travaux simplement contrôlés ou ordonnés par une personne publique, qui peuvent être considérés comme réalisés pour son compte alors même qu’ils sont réalisés sur des immeubles privés. -Il en va ainsi de travaux de débardage dans des forêts privées, mais réalisés sous le contrôle de l’ONF, dans le cadre d’un accord avec un syndicat de communes. -Ou encore de travaux ordonnés par l’autorité administrative sur un terrain privé pour prévenir des éboulements5. -De même l’aménagement sur une propriété privée, avec l’accord du propriétaire, d’un chemin d’accès au chantier de réfection d’une digue6. En sens inverse, ne sont pas des travaux publics ceux qui sont effectués -> par un particulier (titulaire d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public) et qui remet en état la chaussée après un branchement d’égout qui bénéficie à son immeuble. Bien qu’ayant lieu sur le domaine public, ces travaux sont considérés comme réalisés pour le compte du particulier7 : le but de l’opération est privé (branchement) et non public (voirie). -> par une personne publique, la SNCF, pour le compte de particuliers (rétablissement de canaux d’irrigation à la suite de la construction de la ligne à grande vitesse méditerranée) ne peuvent toujours pas être qualifiés de travaux publics8, en l’absence d’utilité générale. -> par une personne privée pour un ouvrage dont l’exploitation lui est confiée (DSP) par une personne publique qui en est le propriétaire. (TC 16-6-2014 Sté d’exploitation de la Tour Eiffel). Le critère organique n’est donc pas suffisant. A comparer avec l’affaire précitée du Bd Gallieni. ->restent des travaux privés, des travaux de gestion du domaine privé forestier pour le compte de l’ONF, personne publique, en l’absence de but d’intérêt général9 puisqu’il s’agit de l’ouverture d’une route forestière exclusivement destinée à l’exploitation. ***

Cette première définition des travaux publics est néanmoins déjà très extensive, puisque l’on observe qu’elle dépasse le périmètre 3

CE 9 décembre 2016 ERDF n°395228 AJDA 2016 p.2413. CE 30 novembre 2005 Maggioni n°275470, rec. p. 5 CE 28 avril 1949 Consorts Dastrevigne rec. p.185. 6 CE 16 mai 2012 Verrier n°342896, rec. T. p .754. 7 CE 11 mai 1962 Dame Ymain rec. p.316 ; AJDA 1962 p.424. TD 8 T.C. 4 mars 2002 SCI du canal de béal c. SNCF et RFF Dr. Adm. Mai 2002 n°82. 9 TC 25 juin 1973 ONF c/ Béraud rec. p.847. TD 4

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-> du service public. L’arrêt Cne de Monségur est explicite sur la question. -> des établissements publics administratifs puisqu’elle s’applique aux EPIC comme on l’a dit, alors même que ceux-ci sont principalement régis par le droit privé. -> du domaine public. En ne vérifiant pas la domanialité publique et en se contentant de s’assurer d’une propriété publique, le Conseil d’Etat admet implicitement que des travaux publics puissent concerner le domaine privé, ce que confirmera le Tribunal des conflits en 194210. C’est classiquement le cas des travaux réalisés sur des chemins ruraux dans un but d’utilité générale (favoriser la circulation publique). B-Des travaux réalisés pour le compte de personnes privées mais par une personne publique. Malgré la conception extensive de « pour le compte d’une personne publique » que l’on vient d’évoquer, le Tribunal des conflits a ressenti le besoin d’élargir le champ d’application des travaux publics à certains travaux réalisés pour le compte de personnes privées, mais à la stricte condition qu’ils soient réalisés directement par la personne publique ET dans le cadre d’une mission de service public. Cette seconde hypothèse ne se substitue pas à la première, elle se contente de la compléter. Cet élargissement a été réalisé par un arrêt Effimieff (GAJA) rendu par le Tribunal des conflits en 195511. Dans cette affaire, il s’agissait de qualifier des travaux de reconstruction des immeubles détruits par la guerre, après la libération. Ces travaux étaient assurés pour le compte de particuliers, mais par une « association syndicale de reconstruction » organes créés par la loi en 1948, et qualifiés par celle-ci d’ Etablissement public, donc de personne publique. Le Conseil d’Etat a immédiatement suivi cet élargissement de la notion de travail public, comme en témoigne l’arrêt Grimouard de 195612.Dans l’affaire Grimouard, l’Etat procédait à des opérations de reboisement sur des propriétés privées (dans le cadre du service public de valorisation de la forêt française) et ces travaux ont par conséquent le caractère de travaux publics. Autre illustration de cette seconde définition des travaux publics : les travaux effectués d’office sur les immeubles menaçant ruine ou insalubres appartenant à des particuliers13. Là encore, on a assisté à un certain élargissement de la notion de « réalisé PAR la personne publique ». Les travaux sont en principe réalisés en régie avec les moyens humains et matériels de la personne publique. Mais ils peuvent également être réalisés par un entrepreneur privé, à condition que celui-ci soit placé sous le contrôle étroit de la personne publique qui ait la maîtrise des travaux (maîtrise d’œuvre). Cet élargissement n’est toutefois pas sans limite : un financement public ou une aide technique de la personne publique ne suffit toutefois pas. ***

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TC 24 octobre 1942 Préfet des Bouches du Rhône. T.C. 28 mars 1955 Effimieff aux GAJA. 12 C.E. 20 avril 1956 Ministre de l’agriculture contre Grimouard aux GAJA. 13 CE Ass. 12 avril 1957 Mimouni rec. p.262 11

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On notera enfin que, malgré cette extension, le critère organique n’évite pas que des travaux de même nature puissent être tantôt qualifiés de travaux publics ou de travaux privés. C’est principalement le cas des travaux de construction de HLM. Si ceux-ci sont réalisés par un office public d’HLM, qui est un établissement public, ce seront des travaux publics. S’ils sont réalisés par une société coopérative d’HLM, personne privée, ce seront des travaux privés. §2- Un travail immobilier réalisé dans un but d’intérêt public. Le critère organique étant présent, il ne suffit pourtant pas à qualifier les travaux en ques tion de « travaux publics ». Le critère matériel comporte trois composantes cumulatives. Il faut que ces travaux revêtent une certaine ampleur, soient immobiliers et surtout soient réalisés dans un but d’intérêt public. A-Un travail matériel d’une certaine ampleur. Le terme de travail comporte des acceptions assez variées (voir dictionnaires), y compris le travail intellectuel. La jurisprudence ne s’est pas attardée sur une définition juridique du travail propre aux travaux publics. Il doit toutefois d’abord s’agir de travaux, au sens d’une opération matérielle (et non intellectuelle), des travaux physiques, le plus souvent de construction, d’extension, mais qui peuvent aussi être de démolition, d’entretien etc… Justement, s’agissant des opérations d’entretien principalement, se pose la question de savoir jusqu’à quand il s’agit de « travaux », c'est-à-dire qu’en deça d’une certaine ampleur, les travaux de « petit entretien » ne peuvent en aucun cas être qualifiés de travaux publics parce qu’ils ne peuvent tout simplement pas être qualifiés de travaux. Le niveau d’exigence n’est néanmoins pas très élevé. Ce qui contribue là encore à étendre le champ d’application du droit administratif. Ainsi des travaux de ravalement d’immeuble, de maintenance d’ascenceur, de réparation de chauffage d’une école sont sans difficulté qualifiés de travaux publics. De même s’agissant du ramassage des ordures ménagères, car rattachés (avec bienveillance) à l’entretien de la voie publique. Mais le balayage d’un immeuble ou le nettoyage des vitres de celui-ci ne peuvent pas être qualifiés de « travaux » au sens de travaux publics. B-Un travail immobilier. Cette condition essentielle n’est explicitement exigée par aucun des deux arrêts fondateurs. Elle est pourtant régulièrement utilisée pour admettre ou exclure la qualification de travaux publics. La jurisprudence est donc, malgré cela, sans ambiguïté sur la question. Des travaux qui n’ont pas lieu sur un immeuble, mais sur un bien mobilier (installation de gradins démontables) ne peuvent en aucun cas être qualifiés de travaux publics. C’est une notion qui ne pose pas de difficulté particulière au droit administratif. Elle est identique ici à celle retenue en droit civil (critère de fixité, d’ancrage au sol). Elle inclut les immeubles bâtis et non bâtis, les immeubles par nature et les immeubles par destination.

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Les immeubles non bâtis peuvent évidemment faire l’objet d’autres types de travaux que de travaux de construction : l’opération d’entretien et de surveillance d’arbres en pots (leur santé et leur croissance) appartenant à une personne publique est une opération de travaux publics. Les immeubles par destination sont des accessoires de l’immeuble par nature. Ainsi, les travaux réalisés sur l’orgue de la cathédrale de Strasbourg, immeuble par destination, ou sur des chaudières installées dans les logements sociaux sont des travaux publics. C-Une finalité d’intérêt public. La condition de l’intérêt public des travaux revêt bien entendu une importance particulière. Cet intérêt public est exigé dans tous les cas, mais avec un degré variable selon que les travaux sont exécutés pour le compte d’une personne publique ou pour le compte de personnes privées. Intérêt public, intérêt général, utilité générale comme utilité publique sont des notions fonctionnelles indéfinissables, mais qui s’illustrent seulement au cas par cas. 1-Travaux réalisés pour le compte de personnes publiques. Le juge administratif est plus souple, lorsque les travaux sont réalisés pour une personne publique (il y a en quelque sorte présomption d’intérêt public). Lorsque les travaux sont exécutés pour le compte de personnes publiques, le juge administratif n’exige pas, on l’a vu, que ceux-ci soient relatifs à l’exécution d’un service public. On relèvera que l’usage de l’expression « utilité générale » vise à distinguer la notion de travaux publics de celle de service public. Les travaux publics ne correspondent pas à un « service public immobilier », comme le défendait en son temps René Capitant. Ainsi, les travaux d’entretien d’une église sont-ils bien des travaux d’utilité générale14, alors même que le culte ne constitue plus un service public depuis la loi de séparation des Eglises et de l’Etat de 1905. Les travaux d’amélioration de logements effectués pour le compte d’offices publics d’HLM sont d’utilité générale, sans qu’il soit besoin de s’interroger sur le point de savoir s’ils sont ou non réalisés dans le cadre d’un service public15. La conception extensive du but d’utilité générale n’est toutefois pas sans limite. Ainsi des travaux qui ne sont réalisés, pour le compte d’une personne publique, que dans un but financier ou patrimonial ne sont pas des travaux publics, faute d’utilité générale. De même, les travaux de coupes de bois, de création ou d’entretien de routes forestières, dont la seule finalité est l’évacuation du bois dans le ca...