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Droit administratif des biens Bibliographie : → Jacqueline Morand-Devilers, Droit administratif des biens, 2014 → Norbert Foulquier, Droit administratif des biens, 2015 → Jean-Marie Auby & autres, Droit administratif des biens, 2016 → Breal, Droit administratif des biens, Lexifac : fiches thématiques + plan Codes : → Code général de la propriété des personnes publiques → Code de l’expropriation → Code général des collectivités territoriales → Code de l’urbanisme et de l’environnement Recueils de jurisprudence : → GAJA → Grandes décisions du droit administratif des biens Revues juridiques : → La semaine juridique du droit administratif → Droit de la voirie et du domaine public → Le recueil Lebon Presse générale

INTRODUCTION Le droit administratif des biens est du droit administratif spécial qu’il est difficile de définir. En effet, les branches du droit spécial ont acquis leur autonomie et ce qu’il reste du droit administratif spécial est le droit administratif des biens. La première notion centrale du droit administratif des biens est la notion de propriété publique puisque les trois parties traitées dans ce cours seront :  le domaine des personnes publiques  les travaux publics & les ouvrages publics  le droit d’expropriation qui permet d’étendre la propriété publique (+/- droit relatif à l’acquisition de la propriété publique) La deuxième notion présente dans tous les aspects du droit administratif des biens est la notion d’utilité publique → Le droit administratif des biens serait-il le droit de l’utilité publique ? La propriété publique est en grande partie affectée à cette utilité publique, d’une façon ou d’une autre. Ainsi, malgré les tentatives d’harmonisations conceptuelles de la matière, les trois aspects du programme sont distincts des uns des autres et il n’y a pas de principes communs aux trois aspects, ni de code commun.

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 Le droit administratif des biens est beaucoup moins jurisprudentiel que le droit administratif général (qui s’applique tout de même sauf lois spéciales) →  Le spécial déroge au général. Par ailleurs, avant 2006, le droit de la propriété publique était un droit jurisprudentiel → cf Code général de la propriété publique. Ainsi, la jurisprudence reste très abondante mais elle est beaucoup plus illustrative que normative.  On se réfère plus aux articles codifiés qu’aux arrêts de jurisprudence. En outre, le droit administratif des biens, comme toutes les branches du droit, évolue rapidement dans une société qui ne cesse d’évoluer. Ainsi, il a été bousculé par le droit constitutionnel, notamment depuis 2008, par le droit européen des droits de l’homme (++ protocole relatif à la propriété privée) mais également par le droit de l’UE (++ intrusion du droit de la concurrence dans le droit administratif). Enfin, il faut noter qu’en droit administratif des biens, on constate une imbrication très forte entre le droit public qui concerne le domaine public et le droit privé qui concerne le propriétaire privé.

PARTIE I : La propriété des personnes publiques Les personnes publiques possèdent des biens, matériels ou immatériels, qui sont leur propriété ; ces biens sont alors d’une grande diversité :  la voirie routière  la voirie ferroviaire  la forêt publique  les cours d’eau  les collections de musées publics  les fréquences hertziennes  les bases de données Par ailleurs, ce droit de propriété des personnes publiques n’est pas exactement le même que celui des personnes privées. En effet, ce qui justifie ces particularités résulte du fait que ces biens ont tous un lien plus ou moins étroit avec l’ intérêt général ou avec l’utilité publique. C’est donc cette nécessité de servir l’intérêt G qui va justifier un régime différent du droit de la propriété privée. Traditionnellement, pour tenir compte de cette grande diversité, ont été progressivement façonnés deux ensembles/catégories que sont :  Le domaine public des personnes publiques : le droit de propriété concernant le domaine public va être ++ éloigné du droit privé → relève du droit administratif.  Le domaine privé des personnes privées : se rapproche du droit privé, du droit de propriété → relève pour l’essentiel du droit de propriété donc droit privé. Cependant, cette confortable distinction en deux ensembles n’est pas parfaitement satisfaisante car elle est souvent artificielle → la diversité des biens des personnes privées est trop importante et la complexiste de la société actuelle empêche de maintenir un état du droit simple.

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 Cette distinction simple a alors conduit un certain nb d’observateurs/d’auteurs/une partie de la doctrine à considérer que cette dernière était dépassée. Il a alors été proposé de substituer à cette distinction fondamentale, une échelle plus nuancée de catégories de domanialité. Par ailleurs, bien qu’il faille avoir à l’esprit l’idée que cette distinction est dépassée et qu’il faut lui substituer une échelle de domanialité, malgré tout, le droit positif continue de faire référence à cette distinction majeure bien que certains biens du domaine public possèdent certaines caractéristiques qui relèvent du domaine privé et inversement. Ainsi, cette idée d’échelle de domanialité n’a pas réussi à s’imposer et au contraire, la tendance actuelle est de réduire la distinction entre domanialité publique et privée et d’essayer de dégager des traits communs à toute la propriété publique, qu’elle relève du domaine privé ou public. Cependant, en 2006 avec l’adoption du Code général de la propriété des personnes publiques, il y a eu une tentative d’harmoniser le régime entre les deux domanialités donc d’aller plutôt vers une idée d’échelle des domanialité/un régime commun de la propriété publique. I.

Les modes d’acquisition de la propriété publique

Les modes d’acquisition des biens des personnes publiques sont communs ; il n’y a pas de distinction entre les modes d’acquisition des biens relevant du domaine public et des biens du domaine privé. Ainsi, on retrouve principalement des modes d’acquisitions qui relèvent des contrats qui sont soit purement et simplement des contrats de droit privé, soit qui s’en inspirent ++.  Les modes d’acquisition relèvent essentiellement du droit privé. Par ailleurs, tout de même, les éléments de procédures relèvent du droit administratif. A côté des modes d’acquisition qui relèvent du droit privé, il existe aussi des modes d’acquisition qui sont caractéristiques du droit administratif ; ainsi, ils mettent en œuvre une situation dans laquelle l’administration est en position de force par rapport au propriétaire initial du bien → la logique contractuelle est remplacée par une logique de droit administratif/unilatérale :  droit de préemption (= droit qui permet à l’administration de se substituer à l’acquéreur initial → utilisé ++ par les collectivités territoriales dans le domaine du droit urbain).  procédure d’expropriation : monopole de l’Etat pour exproprier. Ainsi, les biens que l’administration acquiert par expropriation peuvent entrer dans le domaine public mais également dans le domaine privé. II. Le droit de propriété A travers la notion de domaine, la personne publique est davantage perçu comme quelqu'un qui dispose d’un droit de souveraineté qui implique l’usage de la puissance publique (bien au-delà du seul droit de propriété) et en particulier l’exercice du pouvoir de police.  La relation entre la personne publique et le bien se caractérise par la possibilité non seulement de gérer le bien mais aussi d’exercer tout pouvoir de police et de se comporter en souverain sur ses biens. Egalement, pendant longtemps, a dominé l’idée que les biens des personnes publiques/du domaine n’étaient pas tant la propriété de ces personnes publiques que la propriété de la collectivité. En effet, ces biens ne pouvaient pas faire l’objet d’une appropriation. Ce n’est 3

alors que progressivement, à la fin du XIX e siècle qu’un certain nb d’auteurs se sont efforcés de faire évoluer les mentalités sur la façon de voir cette relation entre le bien et la personne publique et ont voulu se rapprocher du droit privé en assimilant plus ou moins la relation entre le droit et la personne publique à un droit de propriété → Maurice Hauriou fut l’un des premiers à développer l’idée que les personnes publiques étaient propriétaires de leurs biens : il développe le concept de « propriété administrative », qui permet de considérer que les personnes publiques sont propriétaires mais que ce droit de propriété n’est pas assimilable au droit de propriété du droit civil. Cette consécration est alors très tardive et s’est notamment imposée lors de la naissance du Code général de la propriété des personnes publiques en 2006 : qui met à mort le principe de la domanialité → ce code consacre la propriété et se substitue au Code du domaine de l’Etat. Quelles sont les conséquences ? Il y a une portée théorique fondamentale à cette évolution. Egalement, le passage de la domanialité à la propriété a conduit à des évolutions pratiques très concrètes : → Dès lors que la domanialité devient propriété, cette dernière va faire l’objet de dispositifs de protection qui s’appliquaient jusqu’alors seulement à la propriété privée : o le droit de propriété est un droit inviolable et sacré o Conseil Constitutionnel – 1986 – décision sur les privations : « cette protection de l’article 17 de la DDHC ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi, à un titre égal, la propriété de l’Etat et des autres personnes publiques » → depuis 1986, le Conseil Constitutionnel considère que l’article 17 de la DDHC s’applique aussi à la propriété publique. o La propriété publique est aussi protégée par son 1er protocole relatif au droit de propriété → De plus, la qualification de droit de propriété publique a conduit le juge administratif, en 2015, a qualifié ce droit de liberté fondamentale. Ainsi, cela a permis au Conseil d'Etat d’admettre la mise en œuvre de la procédure de référé liberté ; par exemple, une personne publique peut se prévaloir de son droit de propriété, devant le juge administratif, pour demander en référé la suspension d’un acte administratif d’une autre personne publique. → En outre, le droit positif va admettre de plus en plus facilement que la personne publique se comporte comme un propriétaire privé cad que la personne publique s’efforce de faire fructifier sa propriété/de gagner de l’argent.  Il faut « valoriser » le domaine public = gagner de l’argent en utilisant au mieux le domaine public. III. L’insaisissabilité des biens des personnes publiques (élément de régime)

L’arrêt rendu par le TC – Association syndicale du canal de Gignac de 1899 énonce que les associations sont des établissements publics, donc des personnes publiques, « vis à vis desquels ne peuvent être suivi les voies d’exécution institué par le code de procédure civile pour le recouvrement des créances sur les particuliers ». Ainsi, cette jurisprudence n’a jusqu’à présent jamais été démenti ; au contraire, elle a même été élargie car le principe a été étendu à toutes les personnes publiques. De plus, elle a été consacrée par l’article L311-1 du Code général de la propriété des personnes publiques qui dispose que « les biens des personnes publiques mentionnés à l’article L-1 sont

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insaisissables ». Ainsi, sont concernés tous les biens des personnes publiques, quelle que soit leur nature. Cette insaisissabilité implique alors deux choses :  L’inapplicabilité des voies d’exécution du droit privé : le redressement judicaire/la liquidation judiciaire n’est pas applicables aux personnes publiques. En conséquence, le créancier d’une personne publique peut se trouver dans une situation fragile car pour exiger ses créances, il ne peut pas recourir aux voies du droit privé.  L’impossibilité de constituer des hypothèques sur les biens d’une personne publique : les hypothèques ne sont pas applicables aux personnes publiques Par ailleurs, ce principe est fortement critiqué. En effet, certaines personnes privées ayant des activités industrielles et commerciales (gérants de SPIC → entreprises publiques) sont mieux protégées que les entreprises publiques (on ne peut pas saisir leurs biens) mais cependant, elles sont gênées car elles ne peuvent pas procéder à des hypothèques. Par conséquent, le droit de l’UE risque de remettre en cause leur statut. Dans l’arrêt de section du Conseil d'Etat – société fermière de Campoloro du 18 novembre 2005, un litige a lieu entre une commune de Haute-Corse et une société à propos de la gestion du port. Le TA condamne dans un premier temps la commune à indemniser la société à hauteur 32 millions de francs. Toutefois, la commune était dans l’impossibilité de payer la somme imposée, qui était trop élevée. La société a alors saisi le préfet en lui demandant de faire le nécessaire afin d’exécuter la décision du TA, y compris de procéder à la vente de biens appartenant à la commune. Finalement, le Conseil d'Etat fait droit à la demande de la société et admet que le préfet puisse, au nom de la commune, vendre des biens appartenant à la collectivité « dès lors que ceux-ci ne sont pas indispensables au bon fonctionnement des services publics dont elle a la charge ».  Le préfet peut vendre en lieu et place d’une personne publique des biens qui lui appartient afin qu’elle honore ses dettes. IV. La prohibition de la vente d’un bien d’une personne publique

à un prix inférieur à sa valeur (vil prix) Le principe d’égalité devant les charges publiques conduit à prohiber, pour les personnes publiques, les libéralités. Cela a alors conduit le Conseil Constitutionnel, en 1986 dans la décision privatisation à énoncer que « la C° s’oppose à ce que des biens ou des entreprises faisant partie de patrimoines publics soient cédés à de personnes poursuivant des fins d’intérêts privés pour des prix inférieurs à leur valeur ». Par ailleurs, le principe ne s’applique pas aux cessions/ventes de biens entre personnes publiques → une personne publique peut céder à une autre personne publique un bien pour un prix inférieur à sa valeur. Onze ans plus tard (Conseil d'Etat – 3 novembre 1997 – Commune de Fougerolles : en l’espèce, une commune a vendu pour 1 franc symbolique un terrain à une société qui s’est engagée à créer à terme 5 emplois ), le Conseil d'Etat met en œuvre le principe énoncé par le Conseil Constitutionnel en 1986. Par ailleurs, il ajoute à ce principe une exception au champs ++ large (anéanti presque le principe) → un bien d’une personne publique peut être cédé à une personne privé à un prix inférieur à sa valeur à condition que : → l’opération liée à la vente poursuive un intérêt G 5

→ l’opération en q° donne lieu à des contreparties au bénéfice de la collectivité → ces contreparties doivent être suffisantes : si les contreparties ne sont pas mises en œuvre, la personne privée doit restituer ce que l’on peut qualifier « d’aides publiques » Par la suite, de façon illustrative, la Cour administrative d’appel de Nantes (arrêt du 2 novembre 2016) a jugé de façon sommaire que les trois critères étaient réunies concernant la commune d’Amboise qui avait décidé de céder un terrain à VVF pour l’aménagement d’un village de vacances à un prix inférieur à sa valeur :  développement touristique (intérêt G)  embauche  contrepartie sociale En outre, dans une décision du 24 juillet 2008, le Conseil Constitutionnel intègre en grande partie l’exception proposée par le Conseil d'Etat ; il énonce alors que « font obstacle à ce que des biens faisant partie du patrimoine des personnes publiques puissent être aliénés ou durablement grevés de droit au profit de personnes ayant un intérêt privé sans contrepartie appropriée eu égard à la valeur de ce patrimoine » → le Conseil Constitutionnel intègre l’exception imaginée par le Conseil d'Etat mais souhaite que cette exception soit plus encadrée car la contrepartie doit être en rapport avec le prix du bien. Finalement, le principe a été en grande partie textualisé en 2006 dans le Code général de la propriété des personnes publiques, surtout pour les biens meubles, avec un certains nb d’exceptions. Par ailleurs, concernant les biens immeubles, le principe n’a pas été consacré mais un certains nb d’exceptions ont été codifiées.

Chapitre 1 : L’identification du domaine public Section 1 : La notion de domaine public La notion de domaine public s’est construite très progressivement au fils des siècles. Ainsi, la lenteur de cette évolution historique qui s’est déroulée sur plusieurs siècles conduit à expliquer la complexité de la notion. §1 : L’apparition historique du domaine public Le « domaine » vient du latin dominus qui signifie dominer/maîtriser → c’est plus qu’être propriétaire. Dans la notion de domaine, il y a donc une idée d’autorité , d’exercer un pouvoir de police. Sous l’Ancien Régime, est apparu progressivement l’idée de domaine de la couronne ; ainsi, dans un premier temps, il s’agissait simplement de faire la distinction entre ce qui appartenait au roi et ce qui appartenait à l’Etat/la couronne. Dès cette période, le domaine de la couronne est relativement diversifié ; on y trouve déjà des composantes assez différentes telles que certaines forêts, les rivages de la mer ou encore les quelques voies de communication qui existaient sous l’Ancien-Régime. S’agissant du domaine de la couronne, le roi était considéré comme étant tenu d’entretenir ce domaine, de le garder et de ne pas s’en séparer cad qu’il était déjà considérer comme concevable que le roi aliène/vende le domaine de la couronne → ce principe est apparu de façon non-écrite/coutumière : principe d’inaliénabilité. Il en résulte alors que pendant longtemps, ce principe a été considéré comme une loi du royaume puis en 1556 ce principe a été textualisé dans l’édit de Moulin. 6

Cependant, lors de la révolution française, on a fait table rase du passé donc le domaine de la couronne est rebaptisé le « domaine de la nation » et de surcroit, les révolutionnaires ont abandonné le principe d’inaliénabilité acquis au fil des siècles → le domaine de la nation devient aliénable. Quelques temps après, en 1804, on trouvait dans le code civil un article 538 qui disposait que « les chemins, routes et rues à la charge de l’Etat, les fleuves et rivières navigables ou flottables, les rivages, les lais et relais de la mer, les ports, les havres, les rades et généralement toutes les portions du territoire français qui ne sont pas susceptibles d’une propriété privée, sont considérés comme des dépendances du domaine public » → les biens insusceptibles par nature d’une propriété privée font partie du domaine public. On comprend alors que fondamentalement, la notion de domaine public a été construite par opposition à la propriété privée et par opposition à la propriété tout court.  Aujourd’hui, on parle encore de la « dépendance du domaine public » pour parler de propriété privée qui relève du domaine public. Tout au long du XIXe siècle, s’est développée la doctrine juridique et un certain nb d’auteurs ont un point commun à savoir que pour eux, l’appropriation (= exercice du droit de propriété) du domaine public est naturellement inconcevable. Par la suite, Léon Duguit et Maurice Hauriou se sont penchés sur la question. Léon Duguit a alors soutenu l’idée selon laquelle le service public est au centre du droit administratif. Ainsi, il va s’efforcer de construire intellectuellement une conception du domaine public qui soit liée au service public → pour lui, l’idée principale est que le domaine public est affecté aux services publics. Par ailleurs, il reste hostile à l’idée même que les dépendances du service public puissent être considérées comme les propriétés de l’Etat. Sur ce sujet, il est l’un des premiers à faire véritablement/de façon claire une distinction qui perdure aujourd'hui entre domaine public et domaine privé . Et, au-delà de cette summa divisio, il s’est efforcé de distinguer 6 catégories de domaines dans une logique d’échelle de domanialité. Quant à lui, Maurice Hauriou a très vite défendu l’idée, en rupture avec le XIX e siècle, que les dépendances domaniales devraient être considérées comme de véritables propriétés des personnes publiques. Toutefois, pour lui, les dépendances du domaine public sont de na...