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EL REGLAMENTO

El reglamento es aquella disposición de carácter general dictada por la Administración en virtud de su competencia propia, y con valor subordinado a la ley. Es una norma secundaria, inferior y complementaria de la ley, con sujeción a ella, de modo que no puede contradecir a los preceptos legales que desarrolla, pues sobre esta base se articula la jerarquía normativa. Las diferencias entre el reglamento y la ley arrancan principalmente porque aquella procede del Parlamento, y por ello es manifestación de la soberanía popular que no encuentra más límites para su contenido que los que se imponen en la Constitución. Por el contrario, el reglamento se dicta por las Administraciones públicas que no representan aquella soberanía y que como toda actividad de las Administraciones está necesitada de una previa habilitación que sólo puede dar la Ley. La cualidad de norma jurídica que tiene el reglamento lo diferencia de los actos administrativos; en estos no hay una manifestación de la potestad normativa sino que obedecen a la actividad cotidiana de las Administraciones, atendiendo al caso concreto, de tal forma que con la ejecución del acto se agotan sus efectos. El reglamento, por el contrario, tiene vocación de permanencia por su naturaleza de norma jurídica que integra el Ordenamiento Jurídico, de tal forma que con su aplicación se consolida. La distinción es relevante porque difieren en su régimen jurídico.

Para que un reglamento sea válido, debe ser dictado por un sujeto o ente público, y, dentro de éste, por el órgano al que el ordenamiento jurídico atribuya en cada caso la competencia al respecto. Su contenido deberá ser posible, lícito y determinada o determinable. La declaración de voluntad que contenga deberá ser elaborada con observancia del procedimiento aplicable en cada caso. Cada reglamento debe adoptar la forma prescrita por el Derecho vigente.

La doctrina establece una clasificación de los reglamentos atendiendo a diferentes aspectos relativos a ellos: •

Por su relación con la ley se distingue entre reglamentos ejecutivos y reglamentos independientes. Los primeros se refieren al texto normativo que

desarrolla y aplica una ley, complementando las reglas de ésta de manera que la misma pueda ser aplicada debidamente. Los independientes por su parte no traen causa de una Ley previa, no actúan por mandato legal sino que, en virtud de la potestad reglamentaria del Ejecutivo, éste trata de regular materias de las que el legislador no se ha ocupado. Dentro de esta categoría aparecen también los reglamentos de necesidad, dictados en una situación de emergencia como epidemias o catástrofes, por encima del propio principio de la primacía de la Ley, que, en tales casos, queda transitoriamente suspendido mientras dure la situación de emergencia. •

Atendiendo a la materia que regulan los reglamentos pueden distinguirse entre administrativos o internos, y jurídicos o externos. Los primeros son aquellos que se dictan para regular la actividad interna de la Administración, que es el campo propicio de la potestad reglamentaria; extendiéndose también a los supuestos en que se constituye una relación entre la Administración y determinados ciudadanos que se someten voluntariamente a esas relaciones especiales. Por el contrario, lo normativos son aquellos que regulan las relaciones entre los propios ciudadanos o en las relaciones que se establecen con carácter general entre éstos y la Administración.

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Por su procedencia se distinguen los reglamentos en función de la Administración que los dicta, pudiendo proceder de la Administración General del Estado, de la Administración de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales.

Los mecanismos de control que se establecen para exigir que los reglamentos se acomoden a la legalidad son, en primer lugar, la posibilidad de que la propia Administración que lo hubiese dictado inste su nulidad por la vía de la revisión de oficio que autoriza el artículo 106 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que exige el previo y favorable dictamen del Consejo de Estado, cuando el reglamento esté viciado de nulidad. El mecanismo más utilizado es el recurso contencioso-administrativo, mediante el cual se somete a los Tribunales de ese orden jurisdiccional la legalidad del reglamento. Esa impugnación puede realizarse interponiendo el recurso contra el reglamento dentro del plazo de dos

meses a contar desde la publicación del reglamento. En los supuestos en que no se hubiese interpuesto el recurso directamente contra el reglamento en los plazos mencionados, o incluso en los supuestos en los que interpuesto el recurso contencioso administrativo, fuera desestimado, la Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa autoriza que se pueda cuestionar la legalidad del reglamento con ocasión de la impugnación del concreto acto de aplicación del mismo, pudiendo aducirse en el recurso interpuesto contra el acto administrativo concreto que aplica el reglamento, la ilegalidad de este y, en su caso, acordar el Tribunal de lo Contencioso-administrativo la nulidad del mismo no sólo para el concreto acto impugnado, sino con carácter general. Para el supuesto de la impugnación indirecta, cuando el órgano jurisdiccional competente para conocer del recurso interpuesto contra el concreto acto de aplicación por razón de la materia, carezca de competencia objetiva para revisar las disposiciones generales de la Administración que aprobó el reglamento, dicho órgano deberá, si estima la sentencia y anula el acto de aplicación por ilegalidad del reglamento, suscitar la cuestión de ilegalidad de la norma general ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra el reglamento. La declaración de nulidad del reglamento tiene efectos contra todos y el reglamento dejará de producir efecto alguno, sin perjuicio de los que ya hubiesen agotado su eficacia....