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TEMA 3: EL REGLAMENTO 1 Concepto y potestad reglamentaria El reglamento es toda norma jurídica aprobada por el Gobierno o por la Administración, de rango inferior a la ley y controlable por los Tribunales de Justicia, en particular los del orden contenciosoadministrativo. Notas características del Reglamento (a) Procedencia del Ejecutivo, lo que obliga a diferenciarlo de otras normas como los Reglamentos de las Cámaras (b) Subordinación jerárquica a la ley, además de a la Constitución y al Derecho de la Unión Europea (c) Los órganos judiciales ordinarios pueden inaplicar y anular aquellos reglamentos que consideren ilegales. Así definido, el reglamento es la norma característica del Derecho administrativo. Es decir, el reglamento es un producto de la actividad administrativa, por lo que su procedimiento de elaboración, sus límites materiales y las reglas sobre su eficacia y validez se establecen por las leyes administrativas. Ahora cabe distinguir entre reglamento y acto administrativo. Ante todo, cabe decir que el criterio distintivo no se funda en la generalidad del reglamento, frente a la singularidad del acto administrativo, sino que lo decisivo es el criterio ordinamentalista: el reglamento es norma jurídica y, por tanto, innova el ordenamiento jurídico, de manera que mientras está en vigor, es susceptible de aplicación a una serie indeterminada de casos o supuestos. Mientras que, por el contrario, un acto administrativo no es norma jurídica, sino una decisión que se agota con su cumplimiento. La potestad reglamentaria De conformidad con el principio de legalidad, esencial en el Estado de Derecho, la actividad de la Administración debe basarse en la atribución previa de una potestad. En este sentido, los reglamentos son la manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria. En España, la atribución de la potestad reglamentaria al Gobierno se contiene en el art. 97 CE y también, implícitamente, se le atribuye a la Administración Pública en los arts. 106.1 y 153.c) CE, que otorgan a los Tribunales el control de los reglamentos estatales o autonómicos, respectivamente; y, por último, al art. 137 CE, como contenido esencial de la autonomía que se reconoce a las Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios. Como se ve, la potestad reglamentaria tiene una doble atribución en el caso de la Administración del Estado: •

al Gobierno se le atribuye la potestad reglamentaria general o externa, con efectos fuera del ámbito doméstico o interno

•

mientras que los demás órganos de la Administración solo tienen potestad reglamentaria

AINOA RIPOLL BEL – Si necesitas más apuntes, en el usuario aripollbel (unybook.com) interna o administrativa. Sin embargo, cabe destacar que la potestad reglamentaria ad extra o general se va a reconocer también a entidades puramente administrativas, como las Entidades locales territoriales, que son Administración Pública pero que incorporan la nota de representatividad política en la composición de sus órganos dirigentes. Por otra parte, el reconocimiento constitucional de la autonomía que se establece en favor de determinadas entidades públicas que no tienen la naturaleza de entidades territoriales, implica por sí mismo el reconocimiento de una cierta capacidad autonormativa. Es el caso, por ejemplo, de las Corporaciones representativas de intereses profesionales o de intereses económicos; o el de autonomía de las Universidades. Además, y contrariamente, la potestad reglamentaria de los entes institucionales de carácter instrumental corresponde determinarla libremente a sus leyes reguladoras y, como regla general, los reglamentos que aprueban reciben el nombre de circulares. Por consiguiente, la atribución de potestades reglamentarias no deriva exclusivamente de la Constitución; también las leyes pueden atribuir potestades reglamentarias concretas a las Administraciones Públicas. De la ley surgen, además, las potestades reglamentarias genéricas en favor de las Entidades locales no reguladas en la Constitución o, en su caso, del resto de Administraciones Públicas no analizadas previamente. Así pues, la potestad reglamentaria es precisa para que el Gobierno y la Administración tengan la capacidad de dictar normas jurídicas, bien para desarrollar las leyes y complementarlas en aspectos secundarios (de organización y procedimiento), bien para abordar aspectos prolijos o meramente técnicos (las características de los materiales de construcción permitidos) o para responder con la necesaria flexibilidad y rapidez a cambios coyunturales de circunstancias, funciones normativas o reguladoras que difícilmente la ley puede desempeñar.

2 Órganos titulares de la potestad reglamentaria Los órganos titulares de la potestad reglamentaria son numerosos incluso dentro de una misma Administración. Por eso, el reglamento, como norma jurídica, debe observar los principios de competencia y de jerarquía normativa (art. 9.3 CE). Se procede, ahora, a determinar cuáles son esos órganos. En la Administración del Estado Para la Administración del Estado, el art. 23.3 LG dispone que los reglamentos se ajustarán a la siguiente jerarquía: 1º) disposiciones aprobadas por real decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros; y 2º) disposiciones aprobadas por orden ministerial. Sin embargo, también se encuentran reglamentos, aprobados por órganos inferiores en la jerarquía administrativa (Secretarios de Estado, Secretarios Generales, etc.), que suelen publicarse como resoluciones o, más raramente, como instrucciones o incluso como circulares. Cabe recordar, además, que en el ámbito de su organización interna y de su personal, determinados órganos constitucionales tienen atribuida la potestad reglamentaria, bien se a de manera expresa o de manera implícita. Por tanto, disfrutan de potestad reglamentaria: Gobierno, Presidente del Gobierno y Ministros (art.

AINOA RIPOLL BEL – Si necesitas más apuntes, en el usuario aripollbel (unybook.com) 96 CE). En las Comunidades Autónomas En el caso de las CCAA, el esquema es prácticamente el mismo. Aunque no todos los Estatutos atribuyen expresamente la potestad reglamentaria al Gobierno respectivo, las leyes reguladoras de los Gobiernos y Administraciones de cada Comunidad se refieren a los reglamentos del Gobierno (y del Presidente de la Comunidad Autónoma, en su caso), bajo la forma de decreto, y reconocen a las Consejerías también facultades reglamentarias, bajo la forma de orden. Hay que tener en cuenta que dicha potestad reglamentaria no solo se aplica a la ejecución y desarrollo de las leyes de la propia Comunidad Autónoma, sino también de leyes del Estado, cuando la Comunidad tiene competencia material para ello. Además, debe destacarse la singularidad del Estatuto del País Vasco, que confiere una potestad normativa autónoma y exclusiva sobre ciertas materias a las Instituciones de los Territorios Históricos, en vez de al Gobierno de la Comunidad Autónoma (art. 37). Por tanto, son titulares de la potestad reglamentaria los órganos de gobierno de las CCAA. En la Administración local En cambio, la LBRL (Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local) concentra en el Pleno la potestad normativa de las entidades locales, dejando aparte la indefinida figura de los bandos y los reglamentos de necesidad, que puede dictar el Alcalde. La competencia del Pleno para aprobar reglamentos y ordenanzas es indelegable en otros órganos. Por tanto, a nivel local solamente tiene potestad reglamentaria el Pleno del Ayuntamiento.

3 Clases de reglamentos Atendiendo a las relaciones del reglamento con la ley, encontramos tres tipos diferentes: reglamentos ejecutivos, independientes y de necesidad. En lo que respecta a sus efectos, se diferencia entre reglamento organizativo y reglamento jurídico. Y, según la Administración que los dicta, estudiaremos los reglamentos estatales, autonómicos y locales. Y, por último, se hará una breve alusión a las normas de otros organismos y entidades públicas. Atendiendo a las relaciones del reglamento con la ley: Son reglamentos ejecutivos aquellos cuya función es desarrollar, complementar y establecer las disposiciones necesarias para la ejecución de las leyes. Así, sería reglamento ejecutivo todo aquel al que una ley se remite expresamente para completar sus mandatos, cualquiera que sea la forma y la amplitud con que se produzca esta remisión. Así, en virtud de esta potestad, el reglamento ejecutivo puede ser dictado incluso en materias reservadas a la ley, que han sido reguladas por la ley que el reglamento desarrolla. Cabe añadir, además, que en base a lo dispuesto en el art. 97 CE, el Gobierno puede también aprobar reglamentos ejecutivos, aun cuando en la ley a desarrollar no se previera una expresa remisión normativa. Los reglamentos ejecutivos deben limitarse a completar cuestiones de detalle, que no entren en

AINOA RIPOLL BEL – Si necesitas más apuntes, en el usuario aripollbel (unybook.com) contradicción con la ley que desarrollan, ni, en su caso, invadan el contenido propio de la ley en supuestos de materias reservadas a la ley. Tampoco podrá regular aspectos esenciales que quedan reservados por decisión del constituyente a la ley, pues invadiría el ámbito propio de la reserva de ley e incurriría en vicio de nulidad de pleno derecho (arts. 9.3 CE y 62.2 LPC). En cambio, el reglamento independiente1 no desarrolla ninguna ley, sino que en virtud de la potestad general reglamentaria que atribuyen la Constitución o las leyes a las Administraciones Públicas, regulan materias no incluidas en la reserva de ley. El reglamento debe limitarse a establecer un complemento indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades previstas por la Constitución o por la propia Ley. Los reglamentos independientes tienen otro límite, ya que cualquier materia no reservada a la ley, a partir del momento en que sea regulada por una ley ya no puede ser regulada por reglamentos independientes, sino solo por reglamentos ejecutivos. Con ello, si se ha producido una previa regulación legal sobre una materia no reservada a la ley, solo podrán dictarse reglamentos independientes en el caso de que se haya operado una previa deslegalización. Por deslegalización se entiende la autorización por la propia ley que regula la materia para que sus previsiones puedan ser derogadas o modificadas por el reglamento. Y, por último, los reglamentos de necesidad son supuestos en que razones extraordinarias de necesidad obligan a dictar reglamentos que vengan a suspender la vigencia de normas contenidas en la ley, permitiendo, en su caso, dictar otras de contenido distinto. Teniendo, pues, como finalidad el hacer frente a situaciones calamitosas o de grave riesgo para personas y bienes, su ámbito de vigencia será claramente temporal. En lo que respecta a sus efectos: Son reglamentos organizativos aquellos que se refieren a los aspectos de la organización interna de la Administración. Mientras que los reglamentos jurídicos son aquellos referidos a las relaciones jurídicas ad extra. En lo que respecta a sus orígenes: A nivel estatal: Del Gobierno → Reales Decretos Del Presidente del Gobierno → Reales Decretos De los Ministros → Órdenes Ministeriales

1 En todo caso, reglamento independiente no significa reglamento autónomo (de la ley), que es aquel que se dicta en un ámbito material en principio reservado a la potestad reglamentaria, de manera que el reglamento puede, en su caso, modificar por sí mismo las leyes preexistentes. Esta clase de reglamento no existe en el sistema constitucional español.

AINOA RIPOLL BEL – Si necesitas más apuntes, en el usuario aripollbel (unybook.com) A nivel autonómico: De la Presidencia → Decretos De la Vicepresidencia y Consejerías → Órdenes

A nivel local (Pleno del Ayto. y Pleno de la Diputación): Reglamentos orgánicos (art. 20 y 22 LBRL) Presupuestos (art.112 LBRL) Ordenanzas (art. 22 LBRL)

4 Procedimiento de elaboración La ausencia de una regulación común del procedimiento de elaboración de los reglamentos para todas las Administraciones Públicas es una de las lagunas más llamativas e injustificadas de la LRJPAC (Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) y un flagrante incumplimiento de lo prevenido en el art. 149.1.18 CE. En particular, por cuanto en este tema se han establecido concretas normas de participación ciudadana desde la propia Constitución: art. 105.a). Por ello, debe estudiarse el procedimiento de elaboración de los reglamentos separadamente para cada escalón de las Administraciones Públicas, aunque aquí nos ceñiremos a los reglamentos estatales. Así, no existen unas reglas semejantes sobre el procedimiento de elaboración de los reglamentos comunes a todas las Administraciones Públicas. En la actualidad, y por lo que se refiere a la Administración del Estado, el procedimiento de elaboración de los reglamentos se regula en un solo precepto: el art. 24 LG. Siguiendo el esquema del art. 24 LG, cabe distinguir varios trámites en el procedimiento de elaboración de un reglamento: Iniciativa y elaboración del proyecto La LG prevé que el reglamento se inicia por el órgano directivo correspondiente, que elabora un Proyecto, al que se acompaña un informe justificativo de necesidad y oportunidad; una memoria económica de estimación del coste a que dará lugar su aprobación; y un informe de impacto por razón de género. Estos documentos parecen necesarios para evitar regulaciones precipitadas, poco valoradas en sus efectos o sencillamente superfluas, y constituyen un elemento para impedir un uso arbitrario de la misma. Sin embargo, cabe destacar que la exigencia legal de estos informes previos se incumple con demasiada frecuencia o bien se “cumple” en términos muy formales.

AINOA RIPOLL BEL – Si necesitas más apuntes, en el usuario aripollbel (unybook.com) Informes Una vez elaborado el proyecto, o inclusive antes de ello, pueden recabarse y adjuntarse al expediente que ha de formarse otros informes, consultas, estudios y dictámenes que se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. Se trata, generalmente, de informes facultativos y otros documentos semejantes. Sin embargo, en ocasiones, las leyes especiales exigen informes preceptivos de órganos consultivos especializados, como el Consejo Económico y Social, el Consejo Escolar del Estado, etc. Entre las consultas e informes que deberían solicitarse regularmente se hallan: 1. en todo caso, el informe de la Secretaría General Técnica. Analiza la legalidad con un informe obligatorio sobre el texto presentado 2. la audiencia a los ciudadanos, bien sea a) directamente a los ciudadanos durante un plazo no inferior a quince días – salvo casos de urgencia, que se reduce a 7 días –; b) a través de las organizaciones representativas de sus intereses; o c) mediante información pública 3. el dictamen del Consejo de Estado, en los casos legalmente previstos. Dicho dictamen se exige para la aprobación de los reglamentos ejecutivos, de manera que su omisión cuando procede determina la nulidad del reglamento 4. los informes (de las Administraciones públicas) que se estimen convenientes para garantizar la legalidad del texto 5. y el informe previo del Ministerio de AAPP , cuando sea necesario Publicación Una vez aprobado, el reglamento debe ser publicado en el diario oficial correspondiente, que es el BOE tratándose de reglamentos estatales; el diario oficial de cada Comunidad Autónoma y, en el caso de los reglamentos y ordenanzas locales, el BOP o el diario oficial de la Comunidad Autónoma. La publicación, que es requisito para la eficacia o entrada en vigor del reglamento, debe hacerse de manera íntegra. No debe olvidarse que sin publicación, el reglamento no produce efectos jurídicos, tal y como exige el principio de publicidad de las normas (art. 9.3 CE).

5 Inderogabilidad singular de los reglamentos Tal y como establece el art. 52.2 LRJPAC (Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), “las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquellas tengan rango igual o superior a estas”. Es decir, el Gobierno no puede dispensar la aplicación en un caso concreto de las normas reglamentarias dictadas por él mismo o incluso por órganos de inferior jerarquía. Esta regla es reiterada, además, por el art. 23.4 LG y se conoce como inderogabilidad singular de los reglamentos.

AINOA RIPOLL BEL – Si necesitas más apuntes, en el usuario aripollbel (unybook.com) Obsérvese que el Gobierno y otros órganos inferiores pueden derogar o modificar, con efectos generales, sus propios reglamentos o los de autoridades inferiores, pero no pueden inaplicarlos en un caso concreto. Ello es consecuencia, precisamente, de la fuerza normativa del reglamento, de la que carecen los actos o resoluciones singulares. El reglamento, pues, vincula a todos por igual, cualquiera que sea su contenido. El reglamento, como la ley, es igual para todos, aunque puede no tratar a todos de la misma manera. Diferente es el caso en que en el propio reglamento puedan preverse diferencias de trato para unos u otros casos o sujetos e incluso reservas de dispensación (= casos en que no hayan de aplicarse). En este caso, estamos hablando ya de diferencias establecidas en el contenido de la propia norma y en principio admisibles en atención al principio de igualdad si tienen una justificación objetiva y razonable.

6 Límites del poder reglamentario y vicios de los reglamentos Límites Los reglamentos, en cuanto no son mandatos jurídicos originarios que encarnen la expresión de la voluntad general, no pueden regular las materias a que se refieren con absoluta discrecionalidad. La discrecionalidad está limitada por los Principios generales del Derecho, además de por el obligado respeto a la Ley y a la Constitución. Límites formales (afectan a la forma): •

Competencia: para poder dictar un Reglamento, el órgano en cuestión debe tener atribuida la facultad. La falta de competencia por razón de materia deviene nulidad.

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Principio de jerarquía normativa, que implica la obligada subordinación del reglamento a la CE, a las leyes y normas con rango de Ley. Este límite debe entenderse desde dos niveles relacionales: 1. relación del reglamento con la ley: el Reglamento está subordinado a la ley 2. relación entre reglamentos: los reglamentos que dicta el Presidente de Gobierno y el Consejo de Ministros son superiores jerárquicamente a los emitidos por los Ministros. Lo mismo ocurre con las Comunidades Autónomas ¡OJO! Entre los reglamentos estatales y los reglamentos autonómicos no existe relación jerárquica, sino relación de competencia

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Procedimiento de elaboración: la importancia del procedimiento de elaboración radica en que la Constitución ya establece que las disposiciones generales (los Reglamentos) deben aprobarse de acuerdo con lo establecido, pues el Reglamento supone ciertas garantías

Límites materiales (afectan al contenido, al fondo del Reglamento): •

Respeto del Reglamento a los principios generales del Derecho y, sobre todo, a la

AINOA RIPOLL BEL – Si necesitas más apuntes, en el usuario aripollbel (unybook.com) interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos •

No existe reserva a favor de los reglamentos. No existen materias propias que solo puedan regularse por reglamento. Como ya se ha visto, los reglamentos se supeditan a la ley.

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Irretroactividad: los Reglamentos regularán situaciones de futuro, salvo que establezcan disposiciones favorables para los destinatarios

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El reglamento no puede contener inderogabilidades singulares. El reglamento, como norma, tiene aplicación general

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