TEMA 3. EL Gobierno - Constitucional PDF

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Curso 2017/2018

LECCIÓN 3: EL GOBIERNO EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL Va a estudiar al poder ejecutivo desde dos perspectivas: Título IV de la CE. Del art. 97 al 107 de la Carta Magna se hace referencia, por un lado, al poder político, es decir, al gobierno y, por otro lado, al aparato administrativo. Por eso el constituyente rubrica a este Título: “Del gobierno y de la administración”. Lo que vamos a ver en la CE va a ser complementado por distintas disposiciones legislativas, principalmente, la Ley 50/1997, que es la Ley del Gobierno, y también por la Ley 6/1980, por la LO 2/1986, la Ley 12/1995 y la Ley 5/2005. 1. LA POSICIÓN CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO: COMPOSICIÓN Y ELECCIÓN Como ya sabemos, en los sistemas democráticos y, atendiendo a la teoría de separación de poderes, el gobierno es el órgano estatal al que le corresponde el ejercicio de la potestad ejecutiva, es decir, el Gobierno es el titular del poder ejecutivo. Ahora bien, esta afirmación puede inducirnos al equivoco porque parece que al gobierno se le limita su función a la de simplemente ejecutar las decisiones ejecutadas por otro órgano (el poder legislativo). Parece que, de este modo, lo único que hace el gobierno es sustituir la decisión previa del Parlamento por otra posterior, la suya. Sin embargo, esto no es así, sino que la posición del ejecutivo ha ido cambiando a lo largo de los años, de una posición liberalista revolucionaria, de la de simplemente ejecutar las decisiones del legislativo, a una realidad práctica actual en la que se habla del “gigantismo” del ejecutivo donde el ejecutivo parece penetrar en todo, en todas las esferas de la vida social, económica, cultural etc. El Estado constitucional se definió durante toda su historia por la tensión existente entre el parlamento y el gobierno por alcanzar el protagonismo en la vida política estatal. Poderes que estaban dotados de una fuente de legitimación distinta: legitimación representativa el poder legislativo que es elegido por el pueblo y hereditaria en el caso del Gobierno al ser un poder que recaía en la mano de los monarcas. Esto implica que, tras la IIGM, con la consolidación definitiva del principio democrático, se soluciona esta confrontación parlamentarizando a la monarquía constitucional o eliminando a la monarquía del juego de poderes del Estado, suprimiendo así los regímenes monárquicos. Y esto tiene como resultado un doble efecto: -

Por un lado, se consolida al parlamento como órgano central del estado porque ahora es el parlamento quien elige al gobierno.

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Por otro, se individualiza al gobierno como un órgano estatal, también de naturaleza democrática tras eliminar su dependencia del monarca.

A partir de ahí el avance del estado democrático ha supuesto el fortalecimiento del Gobierno cuya función va más allá de la ejecución de las decisiones externas del poder legislativo, sino que el ejecutivo penetra en todos los ámbitos de la vida política, social y económica. La directa consecuencia de todos esto fue la consolidación en toda Europa occidental de una nueva posición del gobierno dentro del entramado de poderes del estado constitucional. Tres van a ser los efectos de esta democratización que define la nueva posición del Gobierno: 1) La salida de los reyes de la vida política estatal, que se viene produciendo tras la IGM. Esto convierte a los gabinetes en los únicos titulares del poder ejecutivo y deja en manos del parlamento su elección. 2) Como consecuencia de ello, desaparecidos los reyes, los gobiernos tienen que ser elegidos directamente por el pueblo o de manera indirecta a través de su parlamento. Esta es la fórmula que triunfa en el parlamentarismo europeo de entre guerras. Ahora bien, la fórmula que se emplea en este período de entreguerras se caracteriza por cierta inestabilidad política, los partidos políticos no eran capaces de controlar sus propias relaciones creando gobiernos inestables y que llevan al triunfo de los fascismos. 3) Y el tercero de los efectos es que, como consecuencia directa de los dos efectos anteriores, es que se produce una fusión entre el parlamento y entre el gobierno que modifica la posición del Gobierno al cambiar su relación con el legislativo. Ahora el Gobierno ya no es estrictamente controlado por el poder legislativo porque lo que hay es un apoyo de las mayorías parlamentarias, de tal manera que el parlamento deja de ser un órgano que controla al Gobierno para convertirse en el lugar en el que las minorías controlan al ejecutivo y, en cambio, las mayorías lo apoyan. En definitiva, la mayoría parlamentario-gubernamental es hoy en día el elemento clave que define la posición constitucional y las facultades que tiene un gobierno en las democracias avanzadas. 1.1.

LA COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO

El punto de partida es el art 98.1 CE. Este artículo simplemente enuncia cuáles son los elementos personales que integran el gobierno, en concreto hace referencia, no solo a órganos unipersonales, sino también al consejo de ministros. Y en el último apartado hay una emisión legislativa, en concreto debemos acudir al desarrollo que se hace de

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esta cuestión por la Ley 50/1997 de 27 de noviembre “Del Gobierno”. Vamos a ver que esta ley distingue dos tipos de órganos que componen el gobierno: -

Los órganos que componen estrictamente el Gobierno. Los órganos de apoyo o de colaboración.

A partir de la previsión establecida en el art 98.1 CE y del 98.2 CE vamos a atender en lo dispuesto en los arts. 1 al 6 de la Ley 50/1997. . ÓRGANOS QUE COMPONEN EL GOBIERNO Vicepresidentes: son aquellos miembros del gobierno a los que les corresponde el ejercicio de las funciones que le corresponden al vicepresidente y ostenta la condición de ministro cuando se le asigne la titularidad de un departamento ministerial (art 3. Ley 50/1997) Ministros: como titulares de los departamentos ministeriales en los que se organiza el gobierno, tienen competencia y responsabilidad en sus esferas específicas. Es decir, a ellos le corresponden las funciones de: -

Desarrollar la acción del gobierno en el ámbito de su departamento. Tienen reconocida la potestad reglamentaria (dictan reglamentos) y la de refrendar los actos del rey en materia de su competencia (art.4) Tienen facultades en otras competencias que le atribuyan las leyes.

La Ley 50/1997 permite que, junto estos ministros, sean nombrados otros ministros que son denominados “ministros sin cartera”, que serían aquellos nombrados con determinadas funciones ministeriales, pero que no son titulares de un departamento ministerial. Consejo de ministros: a este órgano colegiado le corresponden las principales funciones del poder ejecutivo: -

Aprobar los proyectos de ley y remitirlos al Congreso o al Senado. Aprueba los proyectos de ley de presupuestos generales del Estado. Aprueba los reales decretos y los reales decretos legislativos. Acuerda la negociación y firma de tratados internacionales, así como su remisión a las Cortes Generales en los términos previstos en la CE. Declara los estados de alarma y excepción y propone al Congreso de los Diputados que declare el estado de sitio. Dispone de la emisión de deuda pública, así como de la contracción del crédito. Aprueba reglamentos específicos que se denominan “Reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes”. Crea, modifica y suprime los órganos directivos de los departamentos ministeriales. Adopta programas y directrices que deben ser respetados por la Administración general del Estado.

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Finalmente, hay que señalar que el art. 5 de la Ley 50/1997 determina que pueden encomendársele todavía más funciones al Consejo de ministros según la CE y las leyes. Además, establece que a las reuniones del Consejo de Ministros podrán acudir los secretarios de estado cuando así se solicite y, en todo caso, que sus deliberaciones son secretas.

Además, dentro de los órganos de composición, la ley 50/1997 añade las Comisiones Delegadas del Gobierno que son creadas, modificadas y suprimidas por el Real Decreto del Consejo de Ministros donde tiene que especificar quién preside a esa comisión, quienes la integran y cuáles son sus facultades En cuanto a las funciones que asumen son: -

Examinar aquellas cuestiones que afectas a los ministerios. Estudiar aquellos asuntos que puedan exigir una formulación conjunta a varios ministerios o bien resolver aquellos asuntos que afectando a más de un ministerio no requieran ser elevadas al Consejo de Ministros.

El art 6 de la Ley 50/1997 establece que sus reuniones serán secretas. PROBLEMA: que suena un poco a clandestinidad: se dice que hay un error y lo que son secretas son las deliberaciones a propuesta del Presidente del Gobierno. . ÓRGANOS DE APOYO O COLABORACIÓN: Los secretarios de estado: son órganos superiores de la Administración general del Estado directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector o actividad específica de un departamento de presidencia del gobierno. Pueden ser convocados a las reuniones del consejo de ministros. La Comisión General de Secretarios de Estado: Sus reuniones tienen carácter preparatorio de las sesiones de los Consejos de Ministros. En esas reuniones se deben examinar sin carácter decisorio todos los asuntos del Consejo de Ministros. El secretariado del Gobierno: Es un órgano de apoyo del Consejo de Ministros, pero también de las comisiones delegadas y también de la Comisión General de Secretarios del Estado. Gabinetes: Son órganos de apoyo político y técnico del Presidente del Gobierno, del Vicepresidente, de los ministros y de los secretarios de Estado. Realizan funciones de confianza y de asesoramiento especial sin que, en ningún caso, puedan adoptar actos o resoluciones que correspondan por ley a los órganos de la Administración general del Estado. . MENCION A PARTE DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO El punto de partida es el art 98.2CE, pero no refleja la trascendencia de la posición constitucional de la figura del presidente. Sin embargo, el presidente goza de un protagonismo extraordinario en nuestro sistema constitucional porque el constituyente

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le otorga un gran número de funciones que pueden ser clasificaras en funciones genéricas y funciones específicas. GENÉRICAS: son las fijadas en el art 98.2 de la CE en la que se establece que dirige la acción del gobierno y coordina a los demás miembros del gobierno. A partir del aquí nos encontramos en la CE con toda una serie de funciones ESPECÍFICAS dispersas y que aparecen enumeradas de manera listada en el art 2 de la Ley 50/1997. Así la CE establece que: -

El presidente nombra con absoluta libertad a los demás miembros del Gobierno (art 99 y 100) Propone al rey la convocatoria de referéndum consuntivo (art. 92.2) El art 62.g establece que el presidente puede solicitar al rey que presida al consejo de ministros. En relación con las cortes, puede plantear una cuestión de confianza del parlamento (art 112) y disolución anticipada (art.115) El art. 162.1.a, en relación con el TC, legitima al presidente para interponer recurso de inconstitucionalidad.

El art. 2 de la ley 50/1997 establece un listado de cuáles son las funciones que le corresponden al presidente del gobierno. Es la primera vez que nos encontramos con una relación sistemática de las funciones reconocida al presidente. Esas funciones son: 1) 2) 3) 4) 5)

Función de representar al gobierno Función de establecer el programa político del gobierno La función de dirigir la política interior y exterior Dirigir la política de la defensa nacional Ejercer respecto a las fuerzas armadas las funciones previstas en la ley reguladora de la defensa nacional LO 5/2005. 6) Convoca, preside y fija el orden del día del Consejo de Ministros 7) Refrenda los actos del Rey en su caso 8) Somete a su sanción por el Rey todas las leyes y normas con rango de ley. 9) crea modifica o suprime por real decreto los departamentos ministeriales, así como las secretarías de estado y establece la estructura orgánica del presidente del gobierno. 10) El presidente resuelve aquellos conflictos de competencias que se puedan establecer entre los distintos ministerios. 11) Interpone recursos de inconstitucionalidad ante el TC. 12) Impartir instrucciones a los demás miembros del gobierno. 13) Propone al rey la convocatoria de referéndums consultivos. 14) El art.2 de la CE deja una clausula abierta de tal manera que establece que le pueden corresponder al presidente todas las demás funciones que sean atribuidas por las CE y las leyes. En la práctica, la figura del presidente del gobierno se ha ido fortaleciendo políticamente y esto ha supuesto un aumento de su influencia, no solo política, sino también 5

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económica y social. A esto ha contribuido, no solo los gobiernos monocolores, sino también el liderazgo interno que el propio presidente ejerciese dentro de su partido político. Además, los medios de comunicación han jugado también un papel decisivo potenciando ese liderazgo personal. Formas de observar ese liderazgo que adquiere el presidente son fundamentalmente en dos manifestaciones: -

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Cuando se convocan elecciones y distintos partidos concurren a las elecciones, esos partidos ya presentan quién va a ser su candidato a la presidencia, es decir, enfocan esas elecciones de una forma más semejante a modelos presidencialistas que parlamentaristas. Incluso los más pequeños que tienen pocas posibilidades de obtener mayoría. Lo único que esto facilita es que los ciudadanos puedan conocer de antemano quien sería el posible presidente si votan a un partido u otro. La implementación de una fórmula de confrontación entre el gobierno y el congreso, propia de un sistema presidencialista como es el debate sobre el estado de la nación. Esta es la fórmula que, en ocasiones, se presenta como el único debate general retransmitido íntegramente por radio y tv en el que el gobierno parece rendir cuentas sobre su actuación.

En todo caso, nos encontramos antes dos elementos que permiten un acercamiento al cuerpo electoral y que redunda en una mejora de la calidad democrática. 1.2.

EL PROCEDIMIENTO DE ELECCION DEL GOBIERNO

Partimos de lo previsto en los arts. 99 y 100 CE. Dentro de un sistema parlamentario del gobierno, como es el caso español, el gobierno nace de la investidura de su presidente. De tal manera que, si bien es cierto que el pueblo elige al parlamento, el parlamento elige al presidente del gobierno y, este último es el que elige a los miembros de su gobierno de forma libre bajo su absoluta responsabilidad, tal y como establece el art.100 CE. En este artículo se establece que el rey nombra y separa a los miembros del gobierno a propuesta del presidente del gobierno. Esta propuesta presentada por el presidente incorpora una auténtica decisión política de nombramiento, de tal manera que el rey, una vez más, lo único que hace es formalizar ese nombramiento externamente. La decisión del presidente es libre. El punto de partida de la elección del gobierno lo localizamos en la elección del presidente del gobierno. La elección del presidente tiene lugar mediante un procedimiento especial regulado en el art.99 CE y desarrollado en los arts. 170 a 172 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD). De la lectura conjunta de estos artículos (art. 170 a 172 RCD) podemos destacar lo siguiente: la investidura tiene lugar donde se produce la conformación de la mayoría parlamentaria gubernamental. En este procedimiento se distinguen tres fases:

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1. Fase de consultas por el rey: se produce tras renovación del Congreso de los Diputados y en los supuestos previstos en la CE, es decir, dimisión o fallecimiento del presidente o que se rechace una cuestión de confianza. La finalidad de esta fase es que el rey adquiera la información necesaria para poder presentar un candidato a presidente que tenga posibilidades de ser investido por el congreso. Para ello, el rey lo que hace es consultar a todos los partidos políticos con representación parlamentaria. (no confundir partidos políticos con representación parlamentaria con grupo parlamentario) Una vez que se entrevista, presenta un candidato a presidente. Costumbre: presentaba al de la lista más votada. 2. Fase de deliberación de la cámara: conforme a los arts. 99 y 64.1 CE, tras entrevistarse con los distintos representantes de los partidos con representación parlamentaria, el rey propone a un candidato. Dicha candidatura será liberada por el Congreso, para ello, ese candidato deberá exponer su programa político de gobierno (aquí no tiene que indicar sus miembros del gobierno) y busca obtener de la cámara su confianza. Confianza que le puede otorgar de dos maneras: - En una primera vuelta con voto afirmativo de mayoría absoluta de los miembros del congreso - En una segunda vuelta con el voto afirmativo de mayoría simple. Esta, en todo caso, se celebra a las 48h. 3. Nombramiento del candidato por el rey: tras la elección del candidato por el Congreso, el rey es el que lo nombra presidente. De lo contrario, si no se consigue una mayoría relativa, lo que se establece en el art.99 CE y en el art.172 RCD es que se tramitan sucesivas votaciones con un límite temporal: 2 meses desde la primera de las votaciones. De tal manera que, si no se logra acuerdo entonces, se disuelven automáticamente las cámaras. En ese mismo decreto, el rey, además de disolver la cámara, convoca elecciones. Si no hay ninguna votación, se da una situación de bloqueo. 1.3.

CESE DEL GOBIERNO

Para ello tomamos con punto de partida el art.101 CE. Este artículo establece dos términos de extremada relevancia: -

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Cuáles son las causas del cese del gobierno (celebración de elecciones, pérdida de la confianza parlamentaria bien porque triunfa una moción de censura constructiva o bien porque el presidente del gobierno no obtiene el voto de confianza del congreso, y dimisión o fallecimiento del presidente) Qué ocurre mientras tanto. Con el fin de evitar un vacío de poder, el art.101 CE señala que el gobierno continúa en funciones salvo un supuesto, el supuesto de moción de censura constructiva. Al triunfar esta moción, ya se elige a un nuevo presidente.

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El gobierno en funciones presenta un problema muy grave: a penas nuestro ordenamiento regula este tipo de gobierno, lo que planteó muchos problemas en nuestra última legislatura. Lo que genera una inseguridad jurídica. 2. FUNCIONES DEL GOBIERNO La CE hace referencia a las funciones del gobierno de una forma vaga, imprecisa, algo confusa en su art.97.1. Este artículo no establece una enumeración cerrada ni tasada de las funciones del gobierno, sino que parece que el constituyente lo que hizo fue fijar un contenido básico de la función gubernamental en el primer párrafo “el gobierno dirige la política exterior e interior”. A partir de ese contenido básico se citan algunas facultades que forman parte de ese contenido como son: -

La administración civil y militar Defensa del estado La función ejecutiva que incorpora la facultad de dictar reglamentos

Solo de esta manera puede interpretarse el contenido del art.97.1 CE, puesto que no sería posible entender una política interior que excluya la potestad reglamentaria o una política exterior que no incluya la defensa del Estado. A partir de este enunciado vamos a distinguir 4 funciones básicas relacionadas entre sí: 1- Función de dirección de la política nacional: es...