Il nuovo diritto dei beni culturali PDF

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Il nuovo diritto dei beni culturali, G. Boldon Zanetti I PARTE: I beni culturali 1.Patrimonio cultuale e funzione pubblica

 Il patrimonio culturale della nazione Se l’art.2 della Costituzione Italiana esprime la certezza del valore irriducibile della persona umana, certezza che trae origine e alimento dalla storia e dalla memoria di civiltà connaturale a quest’articolo è l’art. 9 della Costituzione medesima: La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della nazione. Il concetto di patrimonio, e di “patrimonio culturale nazionale”: -

racchiude in sé la natura di risorsa materiale e morale per una comunità nazionale dei beni culturali. pone in evidenza il fatto che i beni culturali siano accumunati e collegati tra loro da una appartenenza ad una comunità e ad una nazione. È definito patrimonio non “dello Stato”, ma “della nazione”, intesa come comunità umana avente una propria identità di lingua, cultura, tradizione, religione, etnia.

Tuttavia, il concetto di appartenenza nazionale, insito nell’idea di patrimonio nazionale, non impedisce che i beni culturali possano essere oggetto di proprietà di un soggetto privato o pubblico e nello stesso tempo essere anche soggetti ai vincoli e poteri pubblici di tutela. Il Codice dei beni culturali e del paesaggio, D. Lgs 42/2004 all’art.1 comma 2, afferma che La tutela e la valorizzazione del patrimonio concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura. All’ art.2 del Codice troviamo la definizione di patrimonio culturale: al primo comma si afferma infatti che Il Patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici Si intende qui una unitarietà se non addirittura una identità ideale delle due realtà.

Il criterio della territorialità, del trovarsi un bene sul territorio dello Stato, e il criterio della soggezione alla legge dello stesso Stato, non può essere considerato esaustivo né assoluto per stabilire l’appartenenza di un bene al patrimonio della nazione. Esso è tuttavia sicuramente un elemento che va considerato in prima istanza, salvo poi verificarne la insufficienza nel singolo caso. Per quanto riguarda il contenuto, il concetto di patrimonio culturale è più ampio non coincide solo con i beni culturali. Questi ultimi secondo il Codice D.Lgs. 42/2004 sono “cose”, hanno un sostrato materiale, mentre la tutela dell’art.9 della Costituzione si estende anche ai beni immateriali, quali sono ad esempio le idee e le opere dell’ingegno e tutte quelle esperienze e attività culturali le quali, pure essendo percepibili fisicamente, non si concretano in una res (spettacoli, musica, cinema) Non solo, anche il paesaggio ben può intendersi ricompreso nel più ampio concetto di patrimonio culturale. Nella lettura dell’articolo 9 emerge una ulteriore specificazione: I soggetti affidatari del compito della tutela non sono lo “Stato”, ma la “Repubblica”, da identificare come Stato-Comunità in tutte le sue articolazioni, compresi gli Enti territoriali e gli altri enti pubblici, le istituzioni e associazioni e comunità presenti. 1

Ulteriore indicazione data dall’art. 9 della Costituzione è l’assegnazione del compito non solo della tutela ma anche della valorizzazione del patrimonio culturale, e ciò è ricavabile dalla norma in esame anche se la stessa non menziona in modo esplicito la parola “valorizzazione”, per diversi profili: 1) Un primo motivo è dato dalla affermazione del concetto di patrimonio culturale nazionale, dalla quale consegue una implicita continuità/contiguità tra nazione/popolo e bene culturale che deve tradursi in atto proprio mediante la valorizzazione. 2) Il secondo motivo sta nell’aver collocato la norma che tutela il patrimonio storico artistico nello stesso articolo e subito dopo la disposizione relativa alla promozione della cultura, sottolinea che quanto disposto dal primo comma, ovvero la promozione dello sviluppo della cultura, si realizza anche attraverso il patrimonio culturale che dunque, perché ciò accada deve essere conservato e tutelato. Tale collocazione sottende la concezione dei beni culturale come strumento di sviluppo culturale della nazione, ed implica perciò la concezione del bene culturale nella sua funzione di arricchimento ed elevazione culturale dell’uomo. Di conseguenza su può affermare che la Costituzione, pur menzionando espressamente solo la tutela del patrimonio culturale, contempla all’interno dell’art.9 anche la valorizzazione del patrimonio medesimo in quanto il bene culturale può produrre un arricchimento culturale dell’uomo solo se valorizzato.

 Interesse culturale e potere pubblico Il bene culturale, anche quando si trovi ad essere di proprietà privata e non pubblica, per l’interesse culturale di cui è portatore, è anch’esso oggetto di un interesse pubblico. Questi beni culturali vengono detti “beni privati di interesse pubblico” (si ricordi la tesi di Giannini, il quale parla di “proprietà divisa” tra il privato proprietario e la collettività. Questo interesse pubblico legittima perciò, alla luce del dettato costituzionale dell’art.9, la tutela da parte dell’Autorità e l’intervento del pubblico potere anche quando esso sia in conflitto con i singoli interessi privati. Anche i soggetti privati possono essere e sono tra i protagonisti dell’azione in favore del patrimonio culturale, come previsto dall’art. 118 della Costituzione laddove indica esplicitamente che Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà. Inoltre occorre ricordare l’art. 21 della Costituzione il quale recita che tutti hanno diritto di manifestare il proprio pensiero con la parola […] e l’articolo 33 che stabilisce che l’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento […]; alla luce di questi articoli dunque un’imposizione da parte dello Stato di una determinata cultura o di un determinato contenuto esclusivo modo di sviluppare la cultura, non reggerebbe il vaglio delle norme costituzionali. Di conseguenza si deve salutare a favore la possibilità di una presenza attiva dei soggetti provati e degli anti morale sulla scena della tutela e valorizzazione del patrimonio culturale, giovandosi del principio di sussidiarietà veicolato dall’art.118 della Costituzione.

 Funzioni legislative Il quadro legislativo dopo l’Unità d’Italia: 1. 1 giugno 1939 n°1089 (Tutela delle cose di interesse storio e artistico) e in materia di paesaggio la L. 29 giugno 1939 n.1497 (Tutela delle “bellezze  DISCIPLINANO LA MATERIA PER SETTANT’ANNI. 2. Decreto Legislativo 29 ottobre 1999 n.490 Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, spettacolo , sport, proprietà letteraria e diritto d’autore  NOVITà ASSAI LIMITATE: riordina solamente la legislazione precedente in materia di beni culturali. 2

3. Legge 6 luglio 2002 n.137, art. 10 il Parlamento delega il Governo per il riassetto e la codificazione in materia di beni culturali e ambientali, spettacolo, sport, proprietà letteraria e diritto d’autore.; in attuazione della delega il Governo ha approvato il Decreto legislativo 22 gennaio 2004 n.42 Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’art. 10 della legge 6.7.2002 n137  abroga e sostituisce il Testo Unico dei Beni Culturali e Ambientali del 29.10.1999 n.490 riproducendo la fran parte delle norme contenute nel predetto Testo Unico ma introduce anche numerose e significative innovazioni La legge delega 137/2002 attribuisce al Governo il compito di migliorare l’efficacia degli interventi concernenti i beni e le attività culturali, di aggiornare gli strumenti di individuazione, conservazione e protezione dei beni culturali ed ambientali. Modifiche più consisteti e rilevati al Codice sono state apportate negli anni 2006 e 2008 dal Governo con : -

D. Lgs. 24 marzo 2006 n.156 D. Lgs 2006 n. 157 Paesaggio D. Lgs. 26 marzo 2008 D. Lgs. 2008 n.63 del Codice

modificano la parte dedicata a Beni Culturali e intervengono analogamente sulle predette parti

 Funzioni legislative: ripartizione di competenze tra Stato e regioni Notevole importanza ha avuto la legislazione regionale, la quale ha preso avvio negli anni Settanta del secolo scorso (anche se costituzionalmente doveva essere già attiva). Le disposizioni relative alla ripartizione della potestà legislativa allo stato e alle regioni sono contenute nel Titolo V della Costituzione Italiana. Fino alla riforma costituzionale L.Cost. 3/2001, le materie di competenza delle regioni riguardavano i musei e le biblioteche di enti locali. Ma l’art. 117 della Costituzione, a seguito della riforma dell’intero Titolo V, riparte la competenza legislativa tra Stato e Regioni a statuo ordinario:  La tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali è attribuita in via esclusiva alla potestà legislativa dello Stato;  La valorizzazione dei beni culturali e ambientali nonché la promozione e l’organizzazione di attività culturali sono invece attribuite alla legislazione delle Regioni, legislazione però concorrente con lo Stato (ovvero legiferano entrambi; il ruolo delle leggi statali è quello di fissare i principi fondamentali, mentre saranno le leggi regionali a produrre la più estesa normativa specifica e di dettaglio necessaria per regolamentarle completamente la materia. Prima della citata riforma costituzionale, la ripartizione delle competenze era articolata per materia e non per attività o funzioni : alle regioni veniva attribuita la competenza in materia di musei e biblioteche di enti locali. La suddivisione tra le attività di attività di tutela da un lato e la valorizzazione dall’altro non nasce con la riforma costituzionale del 2001 ma con le precedenti leggi di decentramento amministrativo e in particolare con il D. LGS. 112/98. Al titolo II del Codice si viene a stabilire il mantenimento allo Stato della competenza legislativa in materia di fruizione e valorizzazione dei beni presenti negli istituti o luoghi della cultura appartenenti allo stato  in sostanza esclude dalla competenza legislativa regionale la valorizzazione dei beni statali. Ciò suscita qualche perplessità in termini di legittimità costituzionale dato che l’art.117 attribuisce alla legislazione regionale concorrente tutta la materia della valorizzazione. 3

 Le funzioni amministrative Come già accennato, la volontà e le regole legislative necessitano di una attuazione esecutiva da parte della pubblica amministrazione e degli enti pubblici. L’art.4 del Codice attribuisce allo Stato la competenza amministrativa per la tutela con il fine di garantire l’esercizio unitario delle funzioni di tutela. Nel testo seguito alla citata riforma del 2001, l‘art.118 Cost. attribuisce la competenza per le funzioni amministrative ai Comuni, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza e dispone altresì che la legge statale disciplini forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali. La stessa norma stabilisce che Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e comuni favoriscano l’autonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà. Alla luce di ciò, l’art.4 del Codice è certamente compatibile con il dettato dell’art.118 della Costituzione, essendo l’esigenza dell’esercizio unitario delle funzioni una finalità e modalità prevista dallo stesso art.118. Esercizio unitario significa che le regole della tutela in tutto il territorio nazionale possono avere un criterio uniforme di applicazione. Tuttavia la norma di cui all’art. 4 del Codice nella sostanza non realizza ancora appieno tutte le istanze di sviluppo delle potenzialità del territorio da parte degli enti regionali e locali contenute nella norma costituzionale. L’art.4 prevede che il Ministero oltre ad esercitare direttamente le funzioni di tutela ne possa conferire l’esercizio alle regioni tramite forme di intesa e coordinamento; tuttavia esso non si pone esattamente nella stessa prospettiva della norma costituzionale bensì in un’ottica di sostanziale subordinazione degli enti territoriali. Soprattutto, il Codice non si spinge molto verso l’attuazione del programma costituzionale, in quanto in realtà non disciplina le fora di intesa, né demanda. Di recente inoltre è stata abrogata la norma del Codice di cui all’art.5 comma 2 che attribuiva alla comptenza regionale la tutela dei manoscritti, autografi, carteggi, documenti, incunaboli, raccolte librarie non appartenenti allo Stato o non sottoposte alla tutela statale, nonché libri, stampe e incisioni non appartenenti allo Stato.

 Le Regioni a Statuto Speciale e le Province Autonome Qui restano ferme le potestà attribuite ai senti dell’art.116 della Costituzione e dunque nell’ambito dell’autonomi di queste Regioni e Province vi è un’ampia competenza in materia non solo di valorizzazione ma anche di tutela.

 Tutela e valorizzazione Nell’ambito del diritto privato, l’art. 839 del Codice Civile stabilisce che le cose di proprietà privata, immobili e mobili, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnografico, sono sottoposte alle disposizioni delle leggi speciali. La valorizzazione ha dunque istanze proprie che possono trovarsi in situazioni concrete di conflitto con le istanze di tutela. Il codice dei beni culturale e del paesaggio nella Parte Prima agli articoli 3 e 6 dà la definizione delle due funzioni di tutela e valorizzazione, mantenendo dunque la distinzione tra esse. Art. 3 Tutela del patrimonio culturale: 1. La tutela consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette ad individuare i beni costituenti il patrimonio culturale ed a garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione. 2. L’esercizio delle funzioni di tutela si esplica anche attraverso provvedimenti volti a conformare e regolare diritti e comportamenti inerenti al patrimonio culturale. 4

Art.6 Valorizzazione del patrimonio culturale: 1. La valorizzazione consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica […] Essa comprende anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale. In riferimento ai beni paesaggistici la valorizzazione comprende altresì la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati. 2. La valorizzazione + attutata in forme compatibili con la tutela tali da non pregiudicarne le esigenze. 3. La repubblica favorisce e sostiene la partecipazione dei soggetti privati, singoli o associati alla valorizzazione del patrimonio culturale.

Il rapporto tra le due funzioni ed attività è di coessenzialità e pari importanza: entrambe concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura. La fruizione pubblica è indicata nell’art.3 come finalità stessa della tutela: si tutela non per conservare il bene, ma perché possa essere goduto dalla collettività. Certamente questa finalità esplicitata dall’art.3 testimonia una spinta evolutiva verso una tutela dinamica e non statica, attenta a cogliere le potenzialità di sviluppo della cultura. Occorre però ricordare che non tutti i beni sono destinati alla pubblica fruizione. I beni privati ordinariamente non sono destinati alla pubblica fruizione; viceversa quelli pubblici lo sono. Anche taluni dei beni pubblici per essere magari destinati a determinate funzioni istituzionali o di servizio possono essere sottratti, perché incompatibili, alla fruizione pubblica (es. caserma dei Carabinieri sita in una antica sede). La tipicità e unicità del bene culturale richiede attenzione affinché l’esaltazione delle potenzialità di fruizioni pubblica non si traduca in un “consumare” il bene sacrificandone il rispetto. Come il Codice precisa (artt. 2 e 6) la valorizzazione deve essere attuata in forma compatibili con la tutela e tali da non pregiudicarne le esigenze e che la destinazione del patrimonio culturale di appartenenza pubblica alla fruizione della collettività sussiste nei limiti di cui non vi ostino ragioni di tutela, oltre che esigenze di uso istituzionale. La tutela Ai senti dell’art.1 del Codice, lo Stato, le regioni, le città metropolitane, le province e i comuni assicurano e sostengono la conservazione del patrimoni culturale e ne favoriscono la pubblica fruizione e la valorizzazione. Gli altri soggetti pubblici assicurano la conservazione e la pubblica fruizione del loro patrimonio culturale. Novità del Codice, non presente nella legislazione precedente è la previsione esplicita – riguardo al soggetto privato – dell’obbligo del proprietario, o possessore o detentore del bene culturale, ivi compresi gli enti ecclesiastici, di garantirne la conservazione. Quanto alla definizione di tutela di cui all’art.3, essa indica i tre momenti essenziali: a. Conoscenza ed individuazione  costituiscono il primo e fondamentale passo per la tutela dei beni culturali. Occorre riconoscere le cose che portano in sé il valore di testimonianza storica o artistica, in modo da poterle tutelare, dal momento che si è motivati a tutelare solo se si ha consapevolezza dell’esistenza di un valore che merita protezione. Conoscenza  significa anche studio approfondito e ricerca volti a conoscere il più possibile la storia, il significato, il contesto dell’opera o del documento storico o del reperto archeologico, le caratteristiche materiali ecc.

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b. Protezione  (artt. 20, 21 e ss.) è rappresentata dal sistema di norme rivolte alla attività umana, intendendo inibire determinati comportamenti e regolamentare la quasi totalità degli interventi che si possano eseguire su beni culturali. Il sistema di protezione trova il suo centro nell’attività di controllo da parte della Pubblica Amministrazione. c. Conservazione  si suddivide in prevenzioni, manutenzione e restauro, tutte insieme da coordinarsi previa adeguata attività di studio.

La valorizzazione La definizione di valorizzazione adottata all’art.6 non comprende più rispetto alla formulazione data dal D. Lgs. 112/98, il “miglioramento delle condizioni di conservazione: il miglioramento infatti è riferito solo alle condizioni di utilizzazione e fruizione. La corte costituzionale nella sentenza n.9/2004 ha preso in esame le due nozioni ed ha ribadito la distinzione tra esse. La tutela e la valorizzazione dei beni culturali, nelle normative anteriori all’entrata in vigore della legge costituzionale n.3 del 2001, sono state considerate attività strettamente connesse ed […] non sorapponibili. La gestione, poi, […] è funzionale sia alla tutela sia alla valorizzazione. La valorizzazione è diretta soprattutto alla fruizione del bene culturale, sicché anche il miglioramento dello stato di conservazione attiene a quest’ultima[…]. Se è vero che attraverso le operazioni di restauro può giungersi anche alla valorizzazione dei caratteri storico-artistici del bene, questa è cosa diversa dalla valorizzazione del bene al fine della fruizione: quest’ultima infatti, non incidendo sul bene nella sua struttura, può concernere la diffusione della conoscenza dell’opera e il miglioramento delle condizioni di conservazione negli spazi espositivi. Ancora occorre segnalare come venga ricondotta all’interno del concetto di valorizzazione la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale; pur essendo gli interventi di conservazione rientranti nell’ambito di tutela di competenza statale, la loro promozione e il sostegno, in particolare economico, possono essere attutate anche da quei soggetti che non sono competenti per la tutela. Disciplinare l’intervento resta tuttavia nella sfera delle funzioni di tutela e quindi de...