Le pubbliche amministrazioni in italia a cura di e gualmini e g capano il mulino 2011 PDF

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LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI IN ITALIA a cura di Giliberto Capano ed Elisabetta Gualmini INTRODUZIONE UN CONTRIBUTO POLITOLOGICO ALLO STUDIO Le componenti di base delle organizzazioni pubbliche sono: 1. Le configurazioni strutturali sono il risultato dei principi di differenziazione e di integrazion...

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LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI IN ITALIA a cura di Giliberto Capano ed Elisabetta Gualmini

INTRODUZIONE UN CONTRIBUTO POLITOLOGICO ALLO STUDIO DELL’AMMINISTRAZIONE Le componenti di base delle organizzazioni pubbliche sono: 1. Le configurazioni strutturali sono il risultato dei principi di differenziazione e di integrazione del lavoro all’interno dei diversi apparati; 2. Le funzioni sono le attività di base con cui le organizzazioni sono in grado di riprodursi; 3. Il personale 4. I processi decisionali sono sequenze ripetute di decisione e azione con cui le P.A. partecipano alla formulazione delle politiche pubbliche. La prospettiva da cui abbiamo guardato alle diverse componenti è quella dello studio politologico dell’amministrazione, i cui tratti distintivi sono: 1. La SdA non si ferma al solo dato positivo, ma cerca di esaminare le norme e le regole formali all’interno del contesto politico e istituzionale che le ha generate. Le riforme amministrative risultano profondamente condizionate dalle dinamiche del sistema politico e profondamente intrise delle ideologie, in un sistema istituzionalmente denso (e non asettico e neutrale). 2. Un tale approccio (v. sopra) predilige l’analisi delle dimensioni strutturali delle P.A., quest’ultime intese come organizzazioni complesse. Si esamina altresì il funzionamento degli assetti pubblici, che non solo sono polifunzionali, ma anche differenziati dal punto di vista strutturale. 3. Si vuole ricostruire l’iter di implementazione delle politiche pubbliche, partendo dalle zone grigie dove esistono disfunzioni e disparità tra gli obiettivi iniziali e i risultati finali.

LE DINAMICHE TRASVERSALI E LE NUOVE TENDENZE La modernizzazione del sistema amministrativo italiano, in atto dagli inizi degli anni Novanta può essere riassunto con le seguenti parole chiave: 1. Decentramento. Trasferimento di sempre maggiori responsabilità politiche e amministrative dal centro del sistema ai governi regionali e locali attraverso una ridistribuzione delle competenze decisionali. Tutto questo ha creato un forte stress organizzativo e gestionale che ha condotto a dispersione delle responsabilità di politica pubblica. 2. Politiche autonomistiche. Tutte quelle dinamiche mediante le quali il potere pubblico decide di non produrre direttamente servizi o prestazioni per i cittadini ma di presidiare i confini dell’arena di politica pubblica (mediante la statuizione delle regole, degli obiettivi, dei criteri generali da perseguire ecc), lasciando ad altre organizzazioni il compito di dare sostanza alle politiche in un regime di autonomia procedurale o sostantiva più o meno larga. All’interno degli strumenti della strategia autonomistica, occorre ricordare il ruolo delle authorities, a cui il potere politico affida il compito di vigilare il rispetto delle regole in specifici settori di politica pubblica. 3. Pluralismo organizzativo. È una logica conseguenza dell’aumentare delle funzioni pubbliche. Esso va inteso come processo di differenziazione e frammentazione dei “tipi” di apparati pubblici. 4. Managerialismo. Strategie mediante le quali si è cercato di introdurre, all’interno delle P.A. italiane, logiche di azione e di governo organizzativo maggiormente orientato alla responsabilizzazione dei vertici amministrativi. 5. Contrattualismo. Strategie mediante le quali le P.A. producono politiche pubbliche attraverso la cooperazione, la collaborazione e l’interazione intersettoriale oppure con organizzazioni rappresentanti di interessi socialmente diffusi e con aziende private.

IMPATTO DELLE RIFORME SULLE STRUTTURE, LE FUNZIONI, IL PERSONALE E I PROCESSI Gli assetti organizzativi Il pluralismo organizzativo ha prodotto due specifici risultati: 1. Adozione di un modello che può essere definito di tipo “divisionale” in cui la differenziazione del lavoro avviene sulla base dei risultati che effettivamente devono essere raggiunti e non più della funzione svolta o sul rispetto delle norme formali. 2. La proliferazione di corpi separati rispetto al circuito dell’amministrazione classica con vocazione prevalentemente tecnica e con gradi maggiori o minori di autonomia rispetto a essa (enti pubblici non economici, autorità indipendenti e agenzie amministrative).

Le funzioni Lo spostamento del baricentro deliberativo dai ministeri alle regioni e di quello gestionale - amministrativo agli enti locali ha esercitato un impatto di tipo quantitativo:  È aumentata la mole di funzioni legislative affidate alle regioni  Si è esteso il raggio delle funzioni amministrative gestite dalle regioni  Sono aumentati significativamente le attribuzioni e i compiti delle province e delle regioni. Le funzioni prevalenti che sono emerse sono: 1. Le attività di tipo regolativo che caratterizzano in misura prevalente i ministeri e in secondo luogo le regioni, gli enti pubblici e le authorities; 2. Le funzioni di programmazione e pianificazione che riguardano in primo luogo le regioni e poi i livelli ministeriale e locale. 3. Le funzioni di produzione ed erogazione di servizi sono per lo più concentrate a livello locale (comuni, aziende sanitarie, istituzioni scolastiche etc.). 4. Funzioni di indirizzo, informazione e consulenza (enti pubblici, agenzie regionali ecc), quelle sanzionatorie e di aggiudicazione dei conflitti (AI), e quelle promozionali (enti pubblici, ma anche regioni ed enti locali).

Il personale La strada prescelta è stata quella dell’omogeneizzazione delle regole del lavoro pubblico con quelle valide per i dipendenti privati, la c.d. contrattualizzazione del pubblico impiego che ha riguardato anche i dirigenti. Il sistema contrattuale è stato disegnato su due livelli: nazionale e decentrato/integrativo. In generale emerge come il nuovo inquadramento e la rimodulazione delle sue regole costitutive (D.LGS 150/2009 detta riforma Brunetta) abbiano razionalizzato il sistema precedente, invece di modificarlo. Sono continuate, infatti, le tendenze storiche sedimentate come, ad esempio la difficoltà a ripartire i fondi per l’incentivazione individuale in modo selettivo e premiante e la difficoltà di contenere le pressioni perché vengano garantiti, sulla base di una rotazione periodica, passaggi di qualifica o stipendiali. Si deve sottolineare come la completa contrattualizzazione del rapporto di lavoro non sia riuscita a raggiungere quella perequazione delle retribuzioni tra i dipendenti. Infatti, continuano a persistere differenze tra i dipendenti che, pur svolgendo le medesime mansioni, lavorano in comparti diversi. Altri fenomeni negativi: lo scarso apporto al lavoro part-time; un grado di istruzione medio relativamente basso, un’anzianità media relativamente bassa. Per contro, invece, si deve osservare come ormai le pubbliche amministrazioni abbiano raggiunto un tasso di femminilizzazione comparativamente apprezzabile (oltre il 50% dei dipendenti pubblici).

Il ruolo dirigenziale ha rappresentato un elemento strategico del processo del processo riformatore. Tuttavia c’è la sensazione che ci siano troppi dirigenti rispetto alle funzioni manageriali da svolgere. Questo fenomeno è dovuto a due patologie: 1. La pressione dei funzionari apicali per avere ulteriori possibilità di carriera. 2. La tendenza ad attribuire posizioni dirigenziali a dipendenti che possiedono particolari professionalità necessarie alle attività dell’ente e che possono essere retribuiti in modo adeguato, stando alle classificazioni del personale vigenti, solo se collocati, in una posizione dirigenziale.

Il processo decisionale A partire dagli anni Novanta molte P.A hanno gradualmente incorporato nuove capacità ed abilità: 1. Capacità di mediazione, confronto e negoziazione. 2. Capacità di ascolto e ricezione delle domande esterne e di consulenza e indirizzo di fronte alle sfide emergenti. 3. Capacità di pianificazione e programmazione. 4. Capacità di valutazione e monitoraggio, facendo propri gli assunti della trasparenza e della accountability. Razionalità di tipo burocratico improntate al rispetto della norma si intrecciano con i criteri legati all’efficacia e al problem solving e ancora con la razionalità del consenso, orientata all’anticipazione dei conflitti e all’aggiustamento reciproco.

I PROBLEMI ANCORA APERTI E LE SFIDE PER IL FUTURO Volendo esprimere una valutazione della situazione attuale, non si possono non evidenziare punti di forza e punti di debolezza:  ORGANIZZAZIONE Pro: Superamento del modello amministrativo centralizzato di stampo cavouriano, mediante il processo di decentramento politico e tramite l’elaborazione di assetti autonomistici delle politiche pubbliche, e del modello gerarchico - funzionale, attraverso forme maggiormente capaci di strutturare processi organizzativi responsabili e responsabilizzanti. Contro: Creazione di sovrapposizioni di competenze e complicati intrecci nell’attribuzione delle responsabilità.  FUNZIONI Pro: Capacità dimostrata dalla P.A. di modificare le proprie attività seguendo le trasformazioni della domanda che proviene dal mondo esterno, dalla società. Contro: Scarsa qualità delle prestazioni e della loro omogeneità sul territorio nazionale.  PERSONALE Pro: Politiche innovative di valorizzazione delle risorse umane Contro: Persistenza di vecchie e sedimentate pratiche: carriere basate sul criterio dell’anzianità; tendenza all’appiattimento retributivo; difficoltà all’incentivazione selettiva dei singoli dipendenti.  PROCESSI DECISIONALI Pro: Maggiore capacità di ascoltare i cittadini e gli interessi sociali. Maggiore trasparenza rispetto al passato. Maggiore propensione all’integrazione e al coordinamento. Contro: Elementi di debolezza riguardanti la pervasività, la costanza e la diffusione delle buone pratiche sul territorio nazionale e tra i diversi tipi di amministrazione.

CAPITOLO 1: L’EVOLUZIONE STORICA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE INTRODUZIONE Si individuano cinque periodi specifici:

1. Dal 1853 (data in cui venne emanata una legge di riorganizzazione dell’amministrazione sabauda che diede l’imprinting a quella dello stato unitario) al 1900. 2. Dal 1900 alla fine degli anni Venti. 3. Dagli anni Trenta all’inizio degli anni Settanta (quando la regionalizzazione destrutturò lo stato unitario e quindi la sua azione amministrativa). 4. Dagli anni Settanta agli inizi degli anni Novanta. 5. Il ventennio 1990-2010

L’EVOLUZIONE DELLE FORME ORGANIZZATIVE 

1853-1900. o

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1853: Con la legge 1483/1853 Cavour riorganizzò l’amministrazione dello stato sabaudo, disegnando un modello organizzativo e istituzionale che sarebbe rimasto in vigore per oltre un secolo. Gli elementi fondanti di tale riforma sono:  L’uniformità degli apparati centrali ottenuta mediante l’organizzazione per ministeri.  La verticalizzazione della responsabilità politica del ministero nella persona del ministro.  Una struttura fortemente gerarchica, che prevedeva al vertice la figura del segretario generale concepito come interfaccia tra il ministro e l’apparato. 1865 Viene disciplinata l’organizzazione dei rapporti tra il centro e la periferia del sistema amministrativo, individuando quattro livelli sub statali di riferimento (provincia, circondario, mandamento e comune). Il prefetto diventava il pilastro del sistema delle autonomie locali con compiti di rappresentanza del governo, di responsabilità e controllo dell’operato degli enti locali. 1869 Vennero istituite le Ragionerie centrali dei ministeri e la Ragioneria generale dello stato 1877 Istituito il ministero del Tesoro (che venne a sommarsi ai nove originari ministeri dello stato italiano) 1889 Con la riforma di Crispi:  venne abolita la figura del segretario generale dei ministeri, che fu sostituita dal sottosegretario di stato (un membro del parlamento).  Venne attribuita al governo la competenza relativa all’istituzione e alla riorganizzazione dei ministeri. 1889 Istituito il ministero delle Poste e telegrafi.

1900-1930 La P.A. italiana uscì da quella fase di lento assestamento. o Introduzione di due nuove forme organizzative dell’azione pubblica: l’azienda autonoma e l’ente pubblico. Il primo organismo venne previsto formalmente, per la prima volta, con una legge del 1904 che regolava le aziende municipalizzate, ma diventò più significativa nel 1905 con l’istituzione della prima azienda di stato, incaricata di gestire le appena nazionalizzate Ferrovie. Le motivazioni dell’ideazione di nuove forme organizzative dell’azione pubblica sono:  Esigenza di rispondere alle richieste di maggiore intervento pubblico mediante forme organizzate che assicurassero un grado di efficacia ed efficienza superiore a quelle consentite dalla tradizionale struttura gerarchica dei ministeri e delle amministrazioni locali.  Durante il secondo decennio del regime fascista l’amministrazione parallela rappresentò uno strumento tramite cui includere corporativamente, interessi privati dando loro una veste “pubblicistica”. Lo stato svolgeva non solo compiti nuovi ma anche funzioni tradizionali, dimostrando la radicata sfiducia della classe politica rispetto alla burocrazia italiana. Non a caso durante il regime molte attività imprenditoriali vennero sottratte alla gestione diretta dei ministeri mediante l’istituzione di aziende autonome: le poste, la telefonia, i tabacchi e la gestione delle strade (ANAS). o 1923 Provvedimento propugnato dal ministro De Stefani con il quale le Ragionerie centrali dei ministeri, responsabili dell’esercizio finanziario e contabile delle singole strutture, venivano ricondotte alle

dipendenze della Ragioneria generale dello stato, creando così quello iato tra amministrazione e contabilità.

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1930-1970 Il fascismo dovette affrontare gli effetti della Grande Depressione del 1929. Cominciò così ad intervenire in modo profondo nella società e nel sistema economico italiano. Ad Alberto Beneduce si devono la progettazione e l’attuazione di alcune delle iniziative più lungimiranti e durature del regime:  1931 Costituzione dell’Istituto mobiliare Italiano (IMI), che aveva come missione quella di finanziare le iniziative industriali;  1933 Costituzione dell’Istituto per la riconversione industriale (IRI), nato per soccorrere le industrie in crisi, divenne il vero e proprio motore dello sviluppo economico italiano.  1933 Costituzione dell’Istituto nazionale fascista per l’assicurazione degli infortuni sul lavoro (INFAIL, poi INAIL). Dunque, per assecondare un processo di trasformazione delle funzioni pubbliche di carattere epocale e internazionale, la risposta organizzativa che venne data non fu quella di ridisegnare l’amministrazione pubblica, bensì quella di affiancare, a livello nazionale e locale agli apparati tradizionali nuove forme organizzative capaci di garantire un maggiore controllo politico e una maggiore efficacia nel perseguimento dei risultati. o Istituzione di nuovi ministeri, come quelli dei Trasporti (1944), della Marina mercantile (1946), del Bilancio (1947), delle Partecipazioni statali (1956) e della Sanità (1958). L’istituzione di tutti questi nuovi dicasteri portò a un’ulteriore frammentazione, e la necessità di coordinamento aumentava in modo sproporzionato il grado di centralità dei gabinetti ministeriali. Il sistema dei ministeri radicalizzava pertanto le proprie patologie.

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1970-1990 La cosiddetta regionalizzazione venne considerata un modo per cercare di razionalizzare il sistema amministrativo. Le regioni diventarono il volano mediante il quale ridisegnare l’organizzazione complessiva dei processi di produzione delle politiche pubbliche. Sappiamo che tale tentativo naufragò per vari motivi tra cui:  Le macchine regionali si limitarono a reiterare la struttura gerarchico - funzionale dei ministeri.  Non venne attuata alcuna riduzione delle direzioni generali dei ministeri ottenendo così una duplicazione di strutture che insistevano nella stessa area politica pubblica.  L’uso da parte anche delle regioni di amministrazioni parallele per svolgere funzioni non solo di gestione ma anche di programmazione. o 1974 Istituzione della CONSOB, una commissione incaricata di controllare la Borsa valori, un organismo collegiale tecnico, indipendente dal governo, avente il compito di tutelare l’interesse pubblico operando affinché tutti gli attori direttamente in gioco nel settore, rispettino le regole. o 1978 Istituzione del Servizio sanitario nazionale, con una struttura organizzativa particolare: al centro il ministero ad assolvere funzioni programmatorie, al livello intermedio le regioni con la responsabilità di gestire finanziariamente e amministrativamente il servizio e a livello locale il compito di fornire il servizio. o Istituzione di due nuovi ministeri: quello dell’Ambiente (1986) e per l’Università (1989). o

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1990-2010 Nell’ultimo decennio del secolo venne attuata un’ampia e profonda revisione degli assetti normativi del settore pubblico. Sul versante del disegno organizzativo della P.A, sono quattro le dinamiche da sottolineare: 1. Il processo di privatizzazione/destatizzazione 2. Il decentramento politico – amministrativo 3. La riforma degli apparati centrali 4. Il processo di riforma del pubblico impiego Nel 1993 ci fu l’abolizione del ministero delle Partecipazioni statali e della Cassa del Mezzogiorno.

Furono vendute le aziende manifatturiere e le banche pubbliche. Dal 1992 iniziò la trasformazione degli enti pubblici economici e delle aziende maggiormente coinvolte nella produzione o nella distribuzione di servizi pubblici: i telefoni, le poste, l’ENI, l’INA e l’ANAS. L’espressione “privatizzazione” è decisamente impropria. Infatti, se è vero che la trasformazione in società per azioni delle più importanti aziende pubbliche significò il passaggio a formule giuridiche di tipo privatistico, al tempo stesso nella gran parte dei casi lo stato, attraverso il ministero del Tesoro, manteneva un ruolo rilevante nel governo e nell’indirizzo di questi organismi. Per definire questo fenomeno è stata proposta l’espressione “destatizzazione”. È importante sottolineare comunque che se cambiano le formule giuridiche di controllo pubblico non si modifica, nella sostanza, la capacità delle istituzioni pubbliche di influenzare, se non addirittura guidare direttamente, questi enti – aziende attraverso una consistente, partecipazione azionaria.

LE FUNZIONI, OVVERO COSA FANNO E CHE RUOLO HANNO LE AMMINISTRAZIONI NELLE POLITICHE PUBBLICHE L’insieme delle attività essenziali delle P.A. può essere ricondotto a quattro gruppi di funzioni basilari:  La regolazione dei comportamenti individuali e collettivi;  La produzione di beni e servizi per la collettività;  Le funzioni ausiliarie (il controllo e la consulenza);  Le c.d. funzioni strumentali, ovvero quelle attività mediante le quali le P.A. acquisiscono e gestiscono le risorse necessarie alla loro azione, tra cui il personale. Svolgendo le predette funzioni, le P.A. producono le politiche pubbliche, ossia quei processi tramite cui vengono prese e attuate decisioni rilevanti per la collettività. Il primo trentennio del Novecento vide la decisiva espansione del ruolo interventista dello stato, sia mediante la regolazione sia attraverso la produzione diretta di servizi. Un processo dovuto alla democratizzazione che ha portato con sé l’allargamento dei diritti di cittadinanza e, quindi, l’espansione dello stato sociale. Riscontriamo così un interventismo sociale ovverosia un insieme di azioni che lo stato compie quando, solitamente per rispondere a una domanda collettiva, esso interviene a regolare un determinato settore della politica pubblica. Tra gli interventi più significativi:  L’introduzione della scuola elementare obbligatoria (1859)  L’obbligo assicurativo sugli infortuni (1889)  Prime norme che delineano un sistema nazionale per il monitoraggio dell’igiene pubblica.  Costruzione strade, ferrovie e acquedotti, bonifica paludi. Con l’inizio degli anni Trenta questa tendenza interventista si irrobustì e si istituzionalizzò, intervenendo direttamente nella politica economica e nel credito. Questo andamento entrò in crisi negli anni Ottanta: lo stato cominciò a vendere le proprie industrie, a priv...