Owsiak, Finanse Publiczne. Teoria I Praktyka, streszczenie rozdziałów PDF

Preview

Summary

Owsiak, Finanse Publiczne. Teoria I Praktyka, streszczenie rozdziałów...

Description

1. Pojęcie nauki o finansach publicznych. Istnieją trudności z definicją „ finansów publicznych” Do zdefiniowania finansów publicznych wielce przydatne jest kryterium własności, wg którego działalność gospodarczą i społeczną dzielimy na prywatną i społeczną sektor prywatny i sektor publiczny. Zastosowanie tego kryterium pozwala stwierdzić, że przedmiotem nauki o finansach publicznych są zjawiska i procesy związane z powstawaniem i rozdysponowaniem pieniężnych środków publicznych zapewniających funkcjonowanie sektora publicznego. Wadą tej definicji jest sprowadzenie fin. publicznych do nauki o gospodarowaniu pieniężnymi środkami publicznymi ( c Rozdział 1 Przedmiot nauki o finansach publicznych. o jest typowe dla ekonomii klasycznej), a jej nowoczesne ujęcie wymaga , oprócz zewnętrznej formy funduszy publicznych, wzięcia pod uwagę również jej treści ekonomicznej, społecznej, politycznej itp.( nauka stara się określić związki przyczynowo – skutkowe między gromadzeniem pieniędzy a procesami gospodarowania, społecznymi i politycznymi ) Nauka o fin. pub. bada przyczyny i skutki tworzenia finansów publicznych, a to wymaga odpowiedzi na pytania: • Dlaczego władze zgłaszają popyt na pieniądz, co kształtuje jego wielkość? • W jaki sposób popyt na pieniądz może być zaspokojony?( podatki, pożyczki) • Jakie skutki przynoszą wydatki władz publicznych, kreowanie popytu na pieniądz? • Jakie instrumenty tworzenia funduszy publicznych powinny być zastosowane? • Jakie dziedziny i w jaki sposób powinny być finansowane z funduszy publicznych? • Jakie powinny być relacje miedzy różnymi szczeblami władzy? 2. Kategoria potrzeb zbiorowych Działalność gospodarcza człowieka ma na celu zaspokajanie potrzeb, co stanowi centralny element teorii ekonomicznej (to jest motyw gospodarczej aktywności człowieka) Potrzeba – pożądanie wartości użytkowych (dóbr i usług), wynikające z osiągniętego rozwoju gospodarczego i kulturalnego ludzkości. • ma charakter nieograniczony (na nowym poziomie rozwoju, nowe potrzeby) • są wywoływane przez postęp techniczny, organizacyjny, naukowy, kulturalny itp. • wraz z rozwojem materialnego dobrobytu rośnie rola potrzeb wyższego rzędu. Natomiast możliwości zaspokajania potrzeb są ograniczone prawo ograniczonych możliwości zaspokajani potrzeb ( które ma względny i ogólny charakter) Zróżnicowanie stopnia zaspokajania potrzeb wynika z : • zachowania poszczególnych jednostek ( ich kryteria wyboru) • wpływu państwa, władz samorządowych. Niektóre potrzeby muszą być zaspokajane zbiorowo ( odbiorcą jest społeczeństwo) np. obrona narodowa, oświetlenie ulic, korzystanie z dróg publicznych itp. Istnienie potrzeb zbiorowych wynika z istnienia społeczeństwa oraz instytucji państwa. Wymaga to niestety funduszy , co powoduje sięgnięcie do dochodów innych podmiotów, głównie gospodarstw domowych, przedsiębiorstw, ewentualnie - z zagranicy. A to z kolei ogranicza zaspokajanie potrzeb indywidualnych. Wybór zakresu i rodzaju potrzeb indywidualnych, które są finansowane z funduszy pub. wynika z: • istniejącego w danym kraju systemu ekonomicznego, • realizowanej doktryny społecznej • poziomu rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego Alokacja środków pieniężnych na potrzeby zbiorowe jest niepopularna, gdyż społeczeństwo odczuwa je bardziej ex post niż ex ante tj. np. jeśli chodzi o obronę narodową zauważa sens nakładów na nią, gdy bezpieczeństwo jest naruszone. Niektórzy kwestionują podział potrzeb na indywidualne i zbiorowe, uważając że potrzebę trzeba traktować jako zjawisko przypisane tylko jednostce. 3. Dobro publiczne Trudno przeprowadzić podział na dobra publiczne i prywatne. Część dóbr ma charakter wyłącznie publiczny np. powietrze, lasy, morza itp., inne mogą być i takie i takie ( np. energia). Dobra publiczne (sensu stricto) to te, które z przyczyn swych cech fizycznych służą zbiorowości

lokalnej, lub całemu społeczeństwu (są dobrodziejstwem natury lub powstają dzięki działalności człowieka) Kryteria określenia dóbr publicznych: a. Kryterium użyteczności (społeczne) – dobra prywatne ograniczają się do jednej osoby (np. samochód), a w dostępie do dóbr publicznych nie ma rywalizacji (np. transport publiczny) b. Kryterium odpłatności(ekonomiczne) – dobra publiczne to te które finansuje budżet państwa, te konsumowane zbiorowo. Konsumpcja dóbr publicznych jest konsumpcją narzucona poszczególnym jednostkom, co stanowi sprzeczność interesów ekon. jednostki i społeczeństwa. Np. bezdzietne małżeństwo płaci podatki, z których część idzie na oświatę publiczną, czy zasiłki rodzinne. 4. Dobro społeczne. Zakładamy, ze istnieją 3 rodzaje dóbr: publiczne, społeczne i prywatne. Dobra społeczne – to takie dobra, które ze względów fizycznych mogą być dobrami prywatnymi, ale na skutek doktryny społecznej i prowadzonej polityki są dostępne dla każdego obywatela np. oświata, ochrona zdrowia. Chodzi o to, że są one finansowane z funduszy publicznych, ale nie wyklucza to częściowej odpłatności dobro społ. - prywatne. Dobra publiczne sensu largo – dobra pub. sensu stricto+ dobra społ. Dostęp obywateli do dóbr publicznych jest więc nieograniczony, inaczej jest z dobrami społecznymi. Dobra społ. są tworzone dla obywateli, których normalnie ( na rynku komercyjnym) nie stać, by było na ich zakup. dochody indywidualne

użyteczność Krzywa użyteczności dobra publicznego

doch. indyw.

użyteczność Krzywa użyteczności dobra społ.

Neutralność użyteczności dóbr publicznych jest uproszczeniem, gdyż często poziom dochodów indywidualnych wpływa na ich użyteczność np. nie każdego stać na samochód, aby korzystać z dróg publicznych. 5. Finanse publiczne jako przedmiot zainteresowania różnych dyscyplin. Finanse publiczne są głównie przedmiotem zainteresowania nauk ekonomicznych ( instrumenty finansowe typu podatki, dotacje, opłaty, pożyczki wpływają na całą gospodarkę narodową i mikropodmioty). Ale funkcjonowanie fin. pub. jest możliwe dzięki istnieniu norm prawnych ( ustawy zasadniczej oraz ustaw o ustroju budżetowym, ustaw podatkowych itd.). finanse pub. są instrumentem władzy, stąd muszą być analizowane w kontekście funkcjonowania mechanizmu politycznego – nauki polityczne ( wpływ doktryn politycznych na wielkość funduszy politycznych, źródła ich powstawania, kierunki wydatkowania).Procesy tworzenia i wykorzystywania funduszy pub. są także przedmiotem zainteresowania socjologii (zasiłki, renty itp.) W praktyce fiskalnej ważną rolę odgrywają także względy psychologiczne ( reakcje zbiorowe np. na wprowadzenia podatków). ROZDZIAŁ 2 PRZEGLĄD WAŻNIEJSZYCH TEORII FINANSÓW PUBLICZNYCH Wyróżniamy naukę o finansach publicznych: • Opisową (pozytywną) • Normatywną

Okres przedkapitalistyczny: • Kameraliści – myśl kameralistów przypisywała duże znaczenie gospodarce państwa, sprowadzało się to nie tylko do polityki protekcjonistycznej, realizowanej za pomocą instrumentów finansowych, lecz także do wykorzystywania podatków w funkcji interwencyjnej. Dostrzegali oni związek między fiskalną aktywnością państwa a dobrobytem społecznym. Zalecali oni pobieranie podatków nie tak gdzie można, ale tam gdzie trzeba. Po raz pierwszy postawili kwestię granic wydatków publicznych ( pośrednio granic opodatkowania). Ich zdaniem budowanie budżetu państwa powinno rozpoczynać się od potrzeb państwa, czyli wydatków, do których należy dostosować dochody (zasada rocznego sporządzania budżetu) Jan Ferdynand Nax – polski zwolennik poglądów kameralistów, dostrzegał różnice między fiskalnymi i interwencjonistycznymi celami działalności państwa. Trzy podatki Naxa: • Podatek gruntowy • Podatek od osób • Podatek od rzeczy •

Merkantyliści – preferowali gospodarkę krajową i uważali, że należy ją chronić m.in. za pomocą systemu podatków i ceł. Szczególne znaczenie w tej polityce miał kolbertyzm ( od Jeana Colberta). Zasługi Colberta: standaryzacja prawa regulującego system podatkowy, celny, administracyjny. W okresie fizjokratyzmu dominował pogląd, że jedynym źródłem bogactwa i dochodu czystego jest rolnictwo. Konsekwencją takiego rozumienia gospodarki była koncepcja podatku jedynego (powinni go płacić wyłącznie właściciele ziemscy). Leseferyzm, pojęcie którego sens sprowadza się do tego, że w gospodarce panuje naturalny porządek rzeczy, wobec tego powinna się ona opierać na wolnej konkurencji.

Liberalna myśl finansowa: Teoretyczne i ideologiczne podstawy liberalizmu gospodarczego stworzyła Adam Smith. Liberalizm preferował wolność gospodarczą, wolną konkurencję, silny indywidualizm gospodarczy, od którego zależy pomyślność całego społeczeństwa. Prywatna własność jest warunkiem rozwoju przedsiębiorczości. Rola państwa powinna ograniczać się do tworzenia warunków do swobodnego działania praw rynku ( państwo i finanse publiczne muszą być ograniczone do minimum). Smith traktował podatki jak zło konieczne. Przewidywał dla państwa następujące obszary działalności: • Obrona zewnętrzna • Ochrona własności i wymiar sprawiedliwości • Organizacja robót publicznych Doktryna liberalna opiera się na trzech kardynalnych założeniach: • Polityka podatkowa powinna być neutralna (w jej wyniku nie mogą następować zmiany w podziale dochodów w społeczeństwie) • Ciężary podatkowe społeczeństwa powinny być takie, aby nie hamowały aktywności gospodarczej Oran nie ograniczały zdolności gospodarstw domowych do gromadzenia oszczędności • System podatkowy powinien zawierać także podatki pośrednie, aby ciężary podatkowe ponosili w istotnym stopniu także pracownicy najemni ( możliwość zwiększenia oszczędzania i inwestowania przedsiębiorców) Ortodoksyjna teoria finansów publicznych: Ortodoksyjna teoria finansów publicznych, podporządkowana skarbowemu punktowi widzenia, zaleca aby budżet państwa był jak najmniejszy. Wg Say`a podatek jest ciężarem nie tylko z prywatnego, ale także społecznego punktu widzenia. Koncepcja małego budżetu oznacza, że powinien on mieć taką wysokość, która pozwala finansować ewidentne zadania publiczne państwa, a zwłaszcza zapewnić ład wewnętrzny i obronę narodową. W świetle doktryny ortodoksyjnej budżet państwa powinien być bezwzględnie zrównoważony ( stale zrównoważony). Wg ortodoksyjnych fiskalistów w odniesieniu do gospodarowania publicznymi środkami konieczne jest stosowanie ocen etycznych i religijnych w przypadku wydawania przez rząd sum większych niż zostały zgromadzone. Inne

zalecenie ortodoksyjnej teorii finansów publicznych dotyczy przeznaczenia zaciągniętych pożyczek. Jeżeli już nie da się uniknąć deficytu budżetowego, to musi on być bezwzględnie przeznaczony na finansowanie rozwoju gospodarki. Pożyczki powinny być jak najszybciej spłacone, aby nie zwiększać kosztów obsługi długu. Ortodoksyjny fiskalizm wyklucza możliwość wykorzystania podatków do innych celów niż fiskalne (neutralność podatków względem gospodarki). Konsekwencją koncepcji małego budżetu jest brak odpowiedzialności państwa za pełne wykorzystanie zdolności wytwórczych (także odpowiedzialności za bezrobocie). W ortodoksyjnej teorii finansów można dostrzec elementy koncepcji „wypychania zasobów” prywatnych poza obieg ściśle gospodarczy. Do zrozumienia natury ortodoksyjnego fiskalizmu niezbędne jest uwzględnienie szerszego tła tzw. skarbowego punktu widzenia (tłem jest ogólna teoria ekonomiczna). Założenia teorii ekonomicznej: • Równowaga ekonomiczna gospodarki • Równość między oszczędnościami i inwestycjami • Komplementarność między konsumpcją i oszczędnościami • Stała suma oszczędności w warunkach równowagi ekonomicznej Pierwsze próby interwencjonizmu fiskalnego: Georg Friedrich List – w jego poglądach charakterystyczne było uznanie wytwórczego charakteru działalności państwa. Pogląd ten znajduje wyraz w teorii Steina, wedle którego działalność państwa nie tylko przyczynia się do odtworzenia funduszy publicznych, lecz także prowadzi do powstania nadwyżki, która powracając do gospodarki powoduje akumulację nowych kapitałów. (to jest chyba nie istotne) Złota reguła finansów publicznych: Aby zrozumieć istotę tej reguły trzeba znać metody budowy budżetu państwa. W ujęciu krańcowym można wyróżnić metodę dochodową oraz wydatkową. Wedle złotej reguły finansów publicznych strona dochodowa budżetu państwa powinna być dostosowana do strony wydatkowej. Wszystkie ponoszone wydatki publiczne są ważne i konieczne dla dobra ogółu. Złotą regułę doskonale ujął G. Jѐѐ ze: „Są wydatki, trzeba je pokryć”. Na dzień dzisiejszy złotą regułę finansów publicznych należało by interpretować inaczej. Chodzi o to aby przewidywane w planie wydatki znalazły źródło finansowania. Nieprzestrzeganie złotej reguły finansów publicznych prowadzi na ogół do ponoszenia dodatkowych wydatków. Rewolucja keynesowska (interwencjonizm państwowy) W koncepcji interwencjonizmu państwowego w sposób zasadniczy zmieniła się rola finansów publicznych. Finanse publiczne ( instrumenty dochodowe i wydatkowe) stały się głównymi narzędziami interwencji państwa w gospodarkę. Ich celem było: • Pobudzenie efektywnego popytu w gospodarce, zgłaszanego ze strony wszystkich podmiotów, popytu warunkującego rozwój inwestycji, a przez to wzrost produkcji i spadek bezrobocia • Łagodzenie wahań cyklu koniunkturalnego – traktowane jako środek polityki antyrecesyjnej i antykryzysowej – m.in. poprzez stosowanie automatycznych stabilizatorów koniunktury; ich rolę mają spełniać odpowiednio skonstruowane podatki (skale podatkowe), które w okresie boomu mają hamować ekspansję przedsiębiorstw (podatki progresywne), a w okresie słabnięcia tempa wzrostu gospodarczego pobudzić przedsiębiorców (łagodniejsze ciężary podatkowe). Neokeynesowskie teorie finansów publicznych: •

Zalecenia A.H. Hansena: • W sposób kategoryczny odrzucił zasadę równoważenia budżetu • Metody finansowania wydatków rządowych (plan działania rządu): • Zaciągać kredyty w bankach handlowych podczas depresji • Zaciągnięte kredyty bankowe dadzą gospodarce silny impuls rozwojowy, wyrażający się wzrostem dochodu narodowego oraz wzrostem oszczędności

•

• •

W chwili przywrócenia równowagi w gospodarce oraz osiągnięcia stanu pełnego zatrudnienia, wydatki publiczne powinny być finansowane z progresywnych podatków dochodowych (koncepcja budżetu dynamicznego) • W przypadku pełnego zatrudnienia i wzrostu płac w gospodarce możliwe jest pojawienie się silnej presji inflacyjnej ( należy hamować inflacje poprzez stosowanie podatków od konsumpcji) W pewnych sytuacjach zaciąganie długu jest nie tylko nieszkodliwe, lecz przynosi korzyść gospodarce oraz społeczeństwu i może przyczynić się do poprawy sytuacji finansowej państwa ( przejaw zdrowej polityki finansowej) Konsekwencją poglądów Hansena koncepcja sporządzenia dwóch odrębnych budżetów : • Budżet operacyjny – związany z realizacją bieżących zadań publicznych • Budżet kapitałowy – polega na opracowaniu planu wydatków długoterminowych ta, aby zapewnić niezbędne środki pieniężne na realizowane przez państwo zadania (inwestycje).

• Koncepcja finansów funkcjonalnych A. Lernera: Kryterium stosowania instrumentów fiskalnych jest skuteczność działania w celu zapewnienia pełnego zatrudnienia oraz zapobiegania inflacji ( regulowanie wydatków rządowych). Lerner zaleca stosowanie wszelkich środków polityki finansowej państwa, byleby tylko były skuteczne, stad nazwa „ finanse funkcjonalne” ( przykładowe środki: podatki, wydatki publiczne, zaciąganie i spłata długów, emisja pieniądza i wycofywanie go z obiegu) •

Teorie finansów publicznych wg J.M Buchanana: • Koncepcje organiczne: • Instytucja państwa jest integralnym elementem państwa • Podstawowym kryterium wydatków publicznych powinno być maksymalizowanie społecznej użyteczności lub ogólnego dobrobytu • Konstruktywny charakter działalności państwa • Przez finanse publiczne rząd może zwiększyć użyteczność pieniężnych środków publicznych • Większy efekt dla społeczeństwa niż poniesione przez nie ciężary • Koncepcje indywidualistyczne: • Państwo i poszczególni obywatele są stronami antagonistycznymi • Obowiązuje zasada ekwiwalentności podatkowej ( za zapłacone podatki obywatel otrzymuje określone świadczenia) • Trzy systemy fiskalne ( ze względu na różnice między ciężarem podatkowym a świadczeniem: saldo dodanie, ujemne, zerowe): • System pogłębiający nierównomierny podział dochodów w społeczeństwie (saldo ujemne) • System neutralny (saldo zerowe) • System redystrybucyjny ( os. O niskich dochodach : saldo ujemne(otrzymują większe świadczenia), o wysokich dodatnie(dopłacają do os. Gorzej sytuowanych)

•

Kryzys państwa podatkowego wg J.A. Schumpetera: • Schumpeter był zdecydowanym przeciwnikiem wzrostu ciężarów podatkowych, jednak potwierdzał tezę Wagnera o nieuchronności wzrostu wydatków publicznych, a w konsekwencji wzrostu obciążeń podatkowych. • Pod wpływem ciężarów podatkowych kapitalizm będzie przechodził od fazy kapitalizmu „ żywotnego i nieskalanego” do kapitalizmu spętanego. • Schumpeter trafnie zauważył związek pomiędzy wzrastającymi ciężarami podatkowymi a ekspansją biurokracji.

•

Neoliberalizm i nowy konserwatyzm fiskalny: • Krytycy oskarżali państwo, że przez interwencjonizm narusza filozofię mechanizmu

• •

rynkowego, podważa prawa rządzące rynkiem, dewastuje zasoby gospodarki itd. Przeniesienie ciężaru oddziaływania na gospodarkę z instrumentów fiskalnych na instrumenty monetarne Główne założenia nowego konserwatyzmu fiskalnego: • Bezwzględnie zrównoważony budżet i to w okresie roku fiskalnego, a nie w okresie cyklu koniunkturalnego • Zdecydowane ograniczenie skali redystrybucji PKB przez system finansów publicznych, gdyż powoduje to efekt wypychania prywatnych zasobów gospodarczych poza obieg gospodarczy • Powrót do koncepcji jak najmniejszego budżetu państwa przez cięcia w wydatkach (gospodarczych i socjalnych) • Zmniejszenie ciężarów podatkowych, co oznacza powrót do koncepcji jak najniższych podatków • Zmniejszenie podatków zbliży politykę podatkową do paradygmatu konserwatyzmu fiskalnego • Wszystkie te działania powinny doprowadzić do radykalnego zmniejszenia długu publicznego

Standardy z Maastricht dla krajów członkowskich UE: • Wymóg, by deficyt budżetowy nie przekraczał 3% PKB • Zalecenie, by dług publiczny nie przekraczał 60% PKB Rozdział 3 Funkcje finansów publicznych. Trzy rodzaje funkcji: • alokacyjna, • redystrybucyjna, • stabilizacyjna. Według niektórych podręczników (m.in. Samuelson, Nordhaus) są one określane jako trzy funkcje państwa: • zapewnienia efektywności gospodarki wobec niesprawności rynkowego mechanizmu alokacji zasobów, • zapewnienie sprawiedliwości i równości wobec nierównych dochodów, • zapewnienie stabilności gospodarki rynkowej wobec jej cyklicznego funkcjonowania. Wypływa to z faktu, że finanse pub. są instrumentem państwa, oraz działalność państwa jest nastawiona na rzecz obywateli i społeczeństwa (gospodarka publiczna). 1. Funkcja alokacyjna. Polega na tym, że finanse pub. są narzędziem alokacji zasobów w gospodarce rynkowej w związku z dwojakiego rodzaju zadaniami stawianymi przez państwo: • zadaniami publicznymi ( zaspokajanie potrzeb publicznych) • zadaniami społecznymi ( zaspokajanie potrzeb społecznych oraz tych, których źródłem jest niesprawność mechanizmu rynkowego). Realizacja tych zadań jest konieczna, gdyż mechanizm rynkowy nie zaspokaja potrzeb zbiorowych. Próba urynkowienia ich jest bezskuteczna, ponieważ nie każdy korzysta z nich w jednakowym stopniu. Trzy rodzaje niesprawności mechanizmu rynkowego: • nadmierne zróżnicowanie dochodów poszczególnych jednostek. • pełna swoboda wyboru obywatela, która może wyrządzić szkodę i obywatelowi i społeczeństwu ( państwo wymusza pewną część konsumpcji dostarczając nieodpłatnie lub częściowo odpłatnie dobra i usługi ważne dla rozwoju i egzystencji ( chodzi głównie o dobra społeczne)

• efekty uboczne działalności przedsiębiorstw ( zanieczyszczenie środowiska). 2. Funkcja redystrybucyjna. Państwo bezpośrednio nie wytwarza dochodu, chociaż spełniając konstytucyjne funkcje ponosi wydatki. Wymusza to redystrybucję dochodów społecznych, która jest realizowana w formie pieniężnej i budzi wiele kontrowersji. Kryteria redystrybucji dochodów mają aspekty: • makroekonomiczny: dotyczy zakresu redystrybucji PNB, ogólnej struktury dochodów i wydatków realizowanych przez władze. • makrospołeczny: polega na analizowaniu skutku działalności państwa dla różnych grup społecznych. • j...