Parte 1. Tema 1. Evolución y Fuentes Sistema Seguridad Social PDF

Preview

Summary

Download Parte 1. Tema 1. Evolución y Fuentes Sistema Seguridad Social PDF

Description

TEMA 1. LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA (EVOLUCIÓN Y FUENTES NORMATIVAS) I.

CONTEXTUALIZACIÓN: NACIMIENTO Y EVOLUCIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

La Seguridad Social, como mecanismo normativo que pretende proteger determinadas necesidades sociales, nace a finales del siglo XIX. Ciertamente, hasta entonces los ordenamientos jurídicos albergaban otros instrumentos para afrontar los problemas de mendicidad. Así, junto a la beneficencia altruista e individual y la beneficencia pública dispensada a través de instituciones especializadas, los propios interesados podían recurrir a soluciones individuales mediante instrumentos de ahorro o contratos de seguro, que, en no pocas ocasiones, se organizaban de manera colectiva a través de estructuras de base solidaria y, en su caso, de carácter profesional (gremios, hermandades, cofradías, sociedades de socorros mutuos… etc.). Sin embargo, tras las Revoluciones Industrial y Burguesa, esas técnicas devinieron insuficientes. La aparición de un proletariado depauperado y descontento propició como respuesta la intervención del Estado mediante la aprobación de normas específicas. Más concretamente, en Alemania y tras el discurso del canciller Bismarck al Reichstag (17 noviembre 1881), se implantaron los “seguros sociales” para atender la pérdida salarial que se producía en los casos de enfermedad, vejez o muerte de los trabajadores, incluyendo la cobertura de los accidentes de trabajo. Estos seguros sociales adaptaron la técnica del seguro privado a la cobertura de necesidades de los trabajadores. Y, a esos efectos, introdujeron las siguientes modificaciones en su régimen jurídico: 

la obligatoriedad en la constitución del seguro;



la responsabilidad de personas diferentes al trabajador beneficiario (en concreto, del empresario y del propio Estado) en la constitución y financiación del seguro;



el establecimiento de formas especiales de gestión, de carácter público o parapúblico.

Mientras que, en países como Inglaterra, Francia o Italia, la intervención del Estado fue menos enérgica. Ciertamente, ante la insuficiencia del derecho común que, a través de la responsabilidad civil por culpa “aquiliana”, no era capaz de reparar a las víctimas de los accidentes del trabajo, se positivizó la teoría del riesgo profesional: quien causaba la situación de peligro, era quien debía responder. Estableciéndose así una responsabilidad objetiva o por el resultado para el empresario que, al generar con su empresa la situación de riesgo, era quien debía reparar a las víctimas de accidentes laborales sin mediar la prueba de la culpa. Si bien, con el tiempo fue advirtiéndose que era más ventajoso para el empresario asegurarse contra la eventualidad de tener que responder ante los siniestros de sus trabajadores. E igualmente, con los años, fueron asegurándose obligatoriamente otros riesgos sociales a través de los llamados seguros sociales que ya se habían desarrollado en Alemania. Ahora bien, con posterioridad y tras los informes de Lord Beveridge en Inglaterra (1942-1944) -que apelaron al concepto de necesidad sin importancia de la causa y a la protección de la ciudadanía, los seguros sociales irían transitando hacia un concepto de servicio público a dispensar mediante un sistema de Seguridad Social. Y ello mediante distintas tendencias. Por un lado, se generalizaría la protección, tanto en términos subjetivos como objetivos: si los seguros sociales habían protegido a los trabajadores frente a los riesgos sociales específicamente considerados; en cambio, la Seguridad Social pretendería cubrir a todos los ciudadanos ante las situaciones de necesidad, con independencia de los riesgos o contingencias que las generasen. Y, por otro lado, se buscaría una racionalización de la organización: si los seguros sociales, anclados sobre la idea de riesgo, habían funcionado de una forma sustancialmente dispersa en términos de gestión y de financiación; diversamente, la Seguridad Social tendería hacia la unificación gestora y presupuestaria. 1

De tal modo que durante el período subsiguiente a la II Guerra Mundial en los países desarrollados fue experimentándose una transformación desde los anteriores seguros sociales hacia sistemas universales de Seguridad Social. De modo tal que la protección que antiguamente se deparaba a través de los seguros sociales fue derivando hacia las prestaciones de modalidad contributiva de los sistemas de Seguridad Social -como protección que depende de una previa carrera asegurativa del beneficiario-, pero, al mismo tiempo, estos sistemas de protección fueron enriqueciéndose con la introducción de prestaciones asistenciales o no contributivas, que presentan una vocación universal y tienden a garantizar un nivel mínimo de rentas a los ciudadanos, con independencia de su trayectoria asegurativa. Sin embargo, la mayor parte de los sistemas no llegan a proteger a la totalidad de sus ciudadanos, ni tampoco ante todas las situaciones de necesidad en las que los mismos pueden encontrarse. Antes al contrario, tras la fase de expansión de los años 50-60, la Seguridad Social ha ido adoptando tendencias recesivas, agravadas en épocas de crisis económica como la actual. Y ello porque mientras se intensifica la demanda de protección: cada día son más los que aspiran a ella como consecuencia del envejecimiento paulatino de la población y debido a la elevada tasa de desempleo; sin embargo, no resulta fácil atender a esa demanda porque los sistemas de Seguridad Social no disponen de una financiación ilimitada. Es más, ni parece recomendable incrementar los costes del trabajo aumentando las cotizaciones como forma de aumentar los recursos del sistema, ni se admiten políticas contrarias a la reducción del déficit público. Y aunque existe una conciencia colectiva de arraigo tradicional sobre qué situaciones de necesidad deben ser cubiertas por los sistemas de Seguridad Social, la concreta cobertura que se dispensará en cada país dependerá de las decisiones políticas adoptadas en el correspondiente ordenamiento jurídico.

II. LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA: EVOLUCIÓN Y FUENTES NORMATIVAS 1) F OR MA CI ÓN HI S TÓRI CA El Derecho español de la Seguridad Social ha seguido una evolución similar a la que acaba de ser sucintamente descrita. Ciertamente, a principios del siglo XX comenzaron a aparecer en España distintas normas de “previsión social” que trazaron un modelo de protección dual. Así, por un lado y de forma similar a otras leyes europeas de la época, se instauró una primera indemnización tasada o tarifada por la responsabilidad objetiva del “patrono” ante los accidentes de trabajo ocurridos en sus establecimientos industriales (Ley 30 enero 1900). Se trata de una norma que ha sido considerada como la primera de Seguridad Social. Además, con el tiempo, la responsabilidad objetiva que instauraba fue reemplazada por la obligación del empresario de asegurarse contra el riesgo de accidente de sus “obreros” (Ley 4 julio 1932 y posterior Ley 22 diciembre 1955, que motivó la aprobación -por Decreto 22 junio 1956- del Texto refundido de la legislación de accidentes del trabajo, que aún sirve para regular algunos extremos). Y, por otro lado, tras una primera etapa de divulgación protagonizada por el Instituto Nacional de Previsión (1908) mediante el régimen de libertad “subsidiada”-el seguro es voluntario, pero si se constituye, recibe apoyo de los poderes públicos- se irían imponiendo, haciendo eco al modelo alemán, los primeros seguros sociales obligatorios que pretendieron ayudar al obrero a ahorrar. Así, desde el Retiro Obrero (1919) hasta el Seguro de Vejez (1938) o subsiguiente Seguro de Vejez e Invalidez (1947); el Seguro de Maternidad (1929); los subsidios familiares (1938); el Seguro Obligatorio de Enfermedad (1942); o, en fin, el más tardío Seguro de Desempleo (1961). Se trata de seguros que, tras las frustradas declaraciones de la Constitución republicana de 1931, se perfeccionaron durante la época franquista al amparo del Fuero del Trabajo.

2

No obstante, a los seguros sociales diversificados y cuyas rentas de sustitución habían mermado, se sumó el Mutualismo Laboral que preveía una cobertura obligatoria por sectores de actividad y que ofrecía una protección complementaria a la de los seguros sociales. Si bien ya durante la década de cincuenta empezó a transitarse (bajo la influencia del informe de Beveridge) desde un esquema de seguros sociales hacia un Sistema de Seguridad Social, que culminó con la aprobación de la Ley 193/1963, 28 de diciembre, de Bases de la Seguridad Social. Ley que aún sirve de sustento al actual sistema y que ya entonces apeló, entre otras directrices, a: 

la solidaridad intergeneracional a través del sistema financiero de reparto;



la “consideración conjunta de las contingencias” cubiertas, superando la tradicional diferenciación entre las contingencias causadas por riesgos profesionales (accidente de trabajo y enfermedad profesional) y las causadas por riesgos comunes (accidente no laboral y enfermedad común); la integración de las diversas situaciones a proteger dentro de la acción protectora de un Régimen General, sin perjuicio de la necesaria existencia de otros regímenes especiales de Seguridad Social;





la simplificación de las gestoras y la supresión del ánimo de lucro en la gestión.

Pero esas directrices no fueron del todo asumidas cuando se desarrollaron las Bases contenidas en dicha Ley. Más concretamente, en su desarrollo, se aprobó el primer Texto articulado de la Ley de Seguridad Social (1966) que, tras las mejoras introducidas con la Ley 24/1972, de financiamiento y perfeccionamiento de la acción protectora del Régimen General, desembocó en el Texto refundido de la Ley General de Seguridad Social de 1974.

2) E L MODEL O CON S TI TU CI ON AL Y S U DES A RROL L O N ORMA TI VO Sobre el modelo tradicional de Seguridad Social al que respondía la regulación de 1974, completada con un amplio abanico de disposiciones reglamentarias y de otros textos normativos aplicables a los entonces numerosos Regímenes Especiales de la Seguridad Social, irrumpió la Constitución Española de 1978 (CE). Y, más concretamente, varios preceptos constitucionales se refirieron a la Seguridad Social o a aspectos relacionados con la Protección Social. Así, los arts. 25.2 CE (derecho a los beneficios de Seguridad Social para el condenado a pena de prisión), 39.1 CE (protección a la familia), 41 CE (régimen de Seguridad Social), 43.1 CE (protección de la salud), 49 CE (atención y amparo a las personas con discapacidad), 50 CE (garantía de pensiones suficientes durante la tercera edad y promoción de su bienestar) y 129.1 CE (participación de los interesados en la Seguridad Social y en los organismos públicos cuya función afecte a la calidad de la vida o al bienestar general). Aunque, de ellos, el precepto clave en materia de Seguridad Social sería y es el art. 41 CE, a cuyo tenor: “Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres”. Artículo de cuyo tenor literal se desprende: 

una apuesta por un sistema o régimen público de Seguridad Social con rasgos asistenciales o no contributivos (modelo Bevberidge), en tanto que se prevé la extensión de sus beneficios a «todos los ciudadanos» y ante «situaciones de necesidad».



un sistema cuyo mantenimiento se encarga a los poderes públicos, pero que admite un nivel privado o libre, complementario del régimen público. De hecho, contingencias como la enfermedad, la jubilación, la invalidez... pueden cubrirse a través de seguros privados o a través de fondos y planes de pensiones u otros sistemas privados de previsión social concertados con entidades aseguradoras, mutualidades de previsión social o entidades financieras, bien porque el propio interesado suscribe estos productos o bien porque un empresario los concierta en beneficio de los trabajadores, generalmente obligado por lo previsto en el convenio colectivo de aplicación. 3

(La normativa actualizada sobre contratos de seguros y planes de pensiones puede consultarse en el portal de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones: http://www.dgsfp.mineco.es/sector/legislacion.asp). No obstante, la referencia específica al «desempleo» que realizaron los constituyentes por la crisis que se atravesaba en esa época, ha servido para sostener que el modelo constitucional no descartaba el sistema tradicional contributivo (modelo Bismark) para cubrir las contingencias de los trabajadores. En todo caso, los apuntados preceptos -a salvo de los arts. 25 y 129 CE-, se ubican dentro de los “principios rectores de la política social y económica” (Capítulo III, Título I CE), cuando de éstos se indica que simplemente “informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos”, y que “sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen” (art. 53.3 CE), quedando excluidos de la tutela directa mediante amparo constitucional. De ahí la importancia del desarrollo que de los mencionados artículos constitucionales pueda efectuar el legislador ordinario. Máxime cuando éste goza de amplios márgenes en la configuración y desarrollo del sistema de Seguridad Social, según ha ido confirmándolo reiteradamente el Tribunal Constitucional (TC). Ciertamente, tras la CE se adoptaron numerosísimas reformas que afectaron, entre otras materias, a la protección por desempleo (Leyes 51/1980, 32/1984, RDLey 3/1989, Leyes 22/1992 y 22/1993), a la protección de la salud (Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad), a las pensiones contributivas (Ley 26/1985) y a las pensiones no contributivas (Ley 26/1990). De tal suerte que algunas de estas reformas introdujeron cambios que fueron percibidos como restrictivos por los afectados, cuestionándose su constitucionalidad. No obstante, el TC entendió que las decisiones legislativas que afectaban a las prestaciones, sacrificando expectativas de los ciudadanos, no quebrantaban la suficiencia constitucionalmente garantizada (arts. 41 y 50 CE), que debe valorarse a la luz de las posibilidades reales del sistema y el conjunto de los principios que lo inspiran, máxime cuando los reajustes no vulneraban derechos consolidados sino “en curso de adquisición” (Ss TC 65/1987, de 21 de mayo, y 134/1987, de 21 de julio). O asimismo el TC consideró, ante la reforma que atribuyó parcialmente al empresario, como ente privado, la protección de la prestación de incapacidad temporal, que dicha alteración no afectaba a la consciencia colectiva sobre la institución o a su garantía institucional porque tras la reforma legal el sistema de Seguridad Social continuaba conservando los elementos esenciales que lo hacían recognoscible (STC 37/1994, 10 de febrero). En cambio, amparándose en el principio de igualdad y de no discriminación “por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social” que proclama el art. 14 CE, el TC ha ido depurando algunas previsiones contenidas en la normativa de Seguridad Social que procedían del pasado y, por tanto, del período anterior al constitucional. Así se han considerado discriminatorias y contrarias al principio de igualdad: las diferencias por razón de sexo, que llevaban a proteger solo a la “viuda” y no al “viudo” (STC 103/1983, 22 de noviembre), o que permitían acceder al subsidio en favor de familiares a las “hijas o hermanas” que cuidaran y dependieran del causante que moría y no a los “hijos o hermanos” que asumieran similar cometido (STC 3/1993, 14 de enero);  las exclusiones de cónyuge o familiares del antiguo Régimen Especial de Empleados de Hogar o del Régimen General, porque, por entonces, no existía la posibilidad de probar la condición de asalariados de dichos sujetos (Ss.TC 79/1991, 92/1991, 2/1992, 59/1992, 49/1994).



Pero el art. 14 CE no ha impedido a que se admitieran algunas diferencias previstas para colectivos específicos. Unas veces se ha tratado de diferencias restrictivas anudadas al tipo de contrato de trabajo. Así, tratándose de trabajadores agrarios con contrato eventual (STC 90/1987, 11 de mayo) o de trabajadores con contrato de fijo discontinuo (STC 53/2004, 15 de abril). Si bien al hilo de los trabajadores con contrato a tiempo parcial y ante la evidencia de la respuesta dada por STJUE de 22 4

de noviembre de 2012 a la petición sobre decisión prejudicial planteada en el asunto C-385, Elba Moreno c. España, el TC reparó en la «doble proporcionalidad» y «discriminación indirecta» a la que venían sometiéndose los trabajadores a tiempo parcial (Ss STC 61/2013, 14 de marzo y 71/2013, 8 de abril). Discriminación que, más recientemente se ha reiterado, a propósito de la protección por desempleo de los trabajadores a tiempo parcial con contrato “vertical” en virtud de la STJUE de 9 de noviembre de 2017, que resuelve cuestión prejudicial en el asunto C-98/15, en relación a la duración de la prestación contributiva por desempleo originada por la pérdida de un trabajo a tiempo parcial en que la prestación de servicios se realizaba sólo durante algunos días a la semana. En otras ocasiones, se ha tratado de diferencias peyorativas que giraban alrededor de los Regímenes Especiales de Seguridad Social en que se encontraban incluidos los trabajadores (Ss TC 268/1993, 20 de septiembre y 277/1993, 20 de diciembre, entre muchas otras). No obstante, estas diferencias poco a poco han ido reduciéndose, al ir asumiéndose una de las recomendaciones del Pacto de Toledo –del que se habla después- que apostaba por constituir dos únicos regímenes de Seguridad Social: uno para los trabajadores por cuenta ajena –como, en estos momentos, el Régimen General-, y otro para los trabajadores por cuenta propia -como ahora el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA)-. En todo caso, como consecuencia de las primeras y múltiples reformas post constitucionales que afectaron el Sistema de Seguridad Social, se adoptó un segundo Texto refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por RD Legislativo 1/1994, 20 de junio. No obstante, numerosos preceptos del mismo fueron sucesivamente modificados, al margen de haberse introducido paulatinamente cuantiosas disposiciones adicionales en el mismo. Algunas de estas modificaciones se operaron por Leyes de Presupuestos Generales anuales o por las llamadas leyes de “acompañamiento” que durante algunos años las sustituyeron. Y otras reformas se produjeron a través de instrumentos de emergencia, como los que fueron cobijados bajo el paraguas de la crisis económica. Pero como antesala de las grandes reformas del apuntado Texto refundido de 1994 han jugado un papel decisivo los “Pactos de Toledo” y sus renovaciones, en los términos que se exponen más adelante. Hasta que, finalmente, se delegó en el Gobierno para aprobar un nuevo texto refundido “en el que se integren, debidamente regularizados, aclarados y armonizados, los textos legales vigentes en materia de seguridad social” (DA 25ª Ley 27/2011), prorrogándose después el plazo inicialmente concedido (art.1.c Ley 20/2014), y aprobándose el vigente Texto refundido de la Ley General de Seguridad Social por RDLeg. 8/2015, de 30 de octubre (LGSS). Ahora bien, la LGSS no es suficiente para conformar el sistema de Seguridad Social. De otro modo, la misma se completa con un amplísimo desarrollo reglamentario. Así, concretamente, algunos aspectos comunes a todo el sistema, vienen desarrollados a Así, a través de reglamentos generales, como los aprobados por RRDD 84/1996, de 26 de enero (sobre actos de encuadramiento), 1993/1995, de 7 de diciembre (relativo a las Mutuas Colaboradoras de la Seguridad Social), 2064/1995, de 22 de diciembre (al hilo de la cotización) y 1415/2004 (sobre recaudación). Al margen de que, desde la LGSS, se efectúan remisiones a las LPGE anuales para concretar algunos extremos (tipos y bases de c...